聯合國改革，美國持何態度？

文/周琪 付隨鑫

（周琪系清華大學國家戰略研究院執行院長；付隨鑫系中國社會科學院美國研究所博士研究生）

2015年是聯合國成立70周年，借70周年的良機，許多國家將重提聯合國改革議題。美國不僅是聯合國安理會常任理事國之一，而且是當今唯一的超級大國，它的態度和主張對聯合國的改革進程有很大影響。中國要想在聯合國改革上有所作為，必須準確了解美國的動向。

2015年是聯合國成立70周年。在過去70年中，不僅聯合國的會員國數量從51個增加到193個，而且聯合國的使命和作用也在不斷與時俱進。面對新的國際格局和時代要求，聯合國需要進一步改革和完善。2004年12月8日，安南秘書長在聯合國大會上公布了“聯合國名人小組”關于聯合國改革方案的報告——《一個更為安全的世界：我們的共同責任》，接下來的2005年成為聯合國的“改革年”。許多國家曾在這一年努力推動聯合國改革，但未能達成重大共識和取得明顯進展，特別是在安理會改革的問題上。

今年各國將會借70周年的良機重提改革議題。美國不僅是聯合國安理會常任理事國之一，而且是當今唯一的超級大國，它的態度和主張對聯合國的改革進程有很大影響。中國要想在聯合國改革上有所作為，必須準確了解美國的動向。

冷戰后美國對聯合國改革的態度

冷戰結束以來，美國經歷了克林頓、小布什和奧巴馬三任總統。他們所領導的美國政府對聯合國改革的態度、關注的重點和具體的措施都有一定的差別。雖然這三任美國政府在聯合國改革問題上都是以維護美國的利益為出發點，但民主黨的克林頓和奧巴馬政府都較為主動地參與聯合國框架內的多邊合作，而共和黨的小布什政府則偏好單邊主義，輕視聯合國的工作，并任意違背聯合國的原則。

美國對聯合國改革的主張大致可分為兩個方面：一個是聯合國管理體制的改革，另一個是安理會的改革。克林頓政府重點關注聯合國在行政和財政方面的改革，以及在維護安全和保障人權方面的作用，但對安理會的改革缺乏興趣，只是到后期才將安理會的改革簡單地界定為接納德國和日本入常。

小布什政府從一開始就十分輕視聯合國的工作和原則，并力圖繞開聯合國行事，但在美國陷入伊拉克戰爭僵局后，它又轉而主張對聯合國進行較全面的改革。小布什政府的關注重點是安全（特別是反恐和反對大規模殺傷性武器擴散）和人權領域，其次是行政和財政領域，而對安理會的改革依然缺乏興趣，只是明確表示支持日本入常。

奧巴馬政府則改變了小布什時期輕視聯合國的單邊主義做法，但它仍然將側重點放在聯合國的行政與財政體制改革上，避開對安理會的實質性改革。雖然奧巴馬政府曾表示支持日本入常，但也只是開出了一個空頭支票，而沒有采取相應行動，但他始終明確支持印度入常。

總的來說，冷戰后美國的三任政府對聯合國改革的主張既有差異，也有共同之處。共同之處是，它們對聯合國改革的主張都集中在管理體制方面，其次是要求聯合國擴大在安全和人權領域的作為，但都對安理會的改革缺乏興趣。

美國對聯合國管理體制改革的主張

資料圖：2005年6月28日，聯合國秘書長安南（右）同美國國務卿賴斯（左）在聯合國總部會面，商討聯合國改革事宜。 圖/CFP

美國對聯合國管理體制改革的主張集中體現在2012年奧巴馬政府發布的《領導聯合國的改革》（Leading for Reform at the United Nations）文件中。這份全面的聯合國改革方案表明了美國推進聯合國改革的動機：因為一個強大、有效的聯合國是應對世界上最緊迫的挑戰的最佳工具之一。聯合國努力防止沖突，維持和平，避免核武器擴散，并孤立恐怖主義、罪犯和專制者。聯合國是唯一能夠向世界上最急需的人們提供人道主義和發展援助的機構；聯合國能夠促進美國持有的“普世價值”，包括人權、民主和平等；聯合國還分擔了所有國家的全球安全負擔，而不是讓美國來單獨承擔管理。

奧巴馬政府要求通過加強財政責任、問責制和有效性等舉措，建設一個現代化的、更具成效和能力更強的聯合國。美國的要求主要表現在四個方面：節儉、問責、廉正和高效。

（1）希望減少會費金額，提高資金使用效率和透明度，建立一個更精簡的聯合國。美國政府聲稱，交給聯合國的每一美元都代表納稅人的辛勤勞動，而且近年來各國都面臨經濟衰退，為此聯合國更應當少花錢、多辦事。精簡財政的具體做法包括緊縮聯合國財政，美國已率先推動把2012至2013年的聯合國經常預算削減5%，使美國對聯合國的攤款減少了1億美元；限制聯合國維和預算的增長，這項預算已經從2001年的18億美元增加到2009年的71億美元；減少聯合國的人員規模，剝離非核心功能和裁減過時的部門；借鑒私營部門的經驗，系統地引入管理文化，更廣泛地使用外包；充分利用先進的信息技術來節約成本；精簡聯合國的預算程序，提高透明度，并重建聯合國的行政與預算問題顧問委員會。

（2）要求加強問責制。具體措施包括加強內部監督，增強聯合國內部監督事務廳的效能；增加整個聯合國系統的透明度，盡可能向公眾公開預算、財政和審計等方面的信息；讓更多的獨立媒體和非政府組織參與監督聯合國的工作；改善聯合國的采購程序，推進采購標準化，加強投標抗議制度和供應商處罰程序；提高聯合國網站的易使用性和開放度；領導建立新的開放度標準。

（3）要求通過一些措施提高聯合國的聲譽。美國表示它特別關注聯合國能否遵守其創建原則和價值觀，并堅決反對成員國作出有損于聯合國聲譽及其重要工作的行為。具體措施是：人權理事會應當實施更嚴格的成員標準，取消那些侵犯人權的國家進入人權理事會的資格；某些明顯不適當的成員國不能擔任聯合國的領導職位，特別是那些因核武器擴散或大規模侵犯人權正受到安理會制裁的成員國；禁止維和人員的不當行為；停止聯合國對以色列的歧視；建立一個更公正的行政和預算委員會，降低那些只繳納少量會費的成員國的過度影響力。

（4）要求聯合國提高工作效率。為此，美國要求聯合國加強以工作表現為主的獎勵制度，減少重復任命，并建立新的考核制度為項目規劃提供依據。

美國對安理會改革的主張

美國在安理會改革上一直堅持效力原則，即注重安理會制定決策的效率和貫徹決策的能力。2009年1月在參議院審查對蘇珊·賴斯擔任美國駐聯合國大使提名的聽證會上，賴斯強調，從邏輯上講，當今的安理會應當是一個與其60多年前被創建時非常不同的機構，確保安理會的改革又不削弱其運行效率和效能是至關重要的。因此，美國主張盡可能限制安理會決策國的數量，并盡可能保證安理會決策國擁有強大的政治、經濟和軍事資源，也就是說擔任安理會的國家不僅必須是大國，而且必須是強國。針對中國和其他許多國家所堅持的代表性原則，即增加安理會的地域代表性和發展中國家數量，美國堅持認為安理會的創立目的是用強制行動保證國際安全，而不是增強聯合國的代表性和民主性。后者是設立聯合國大會的目的，而不是設立安理會的目的。依照效力原則，美國曾先后表示愿意支持經濟實力雄厚、國際影響力較大且屬于民主陣營中的德國、日本和印度入常，認為它們入常能增加美國陣營的力量和安理會的權威。

關于聯合國安理會的改革，美國內部存在兩種不同的觀點。一種是保守派的觀點，他們反對增加安理會成員國的數量，認為單純的數量增加會降低決策效率，而且美國也無法保證德國、日本和印度這些所謂的民主國家進入安理會后就一定會支持美國的立場。這樣一來就會削弱美國對安理會的主導權。另一派是理想主義者，他們更傾向于“民主和平論”，認為民主國家入常能提高美國在安理會中的影響力。

當前美國對安理會改革的立場摻雜了上述兩種不同的觀點。就安理會成員的數量而言，美國希望將常任與非常任理事國增加的數量控制在最低水平。它曾提出過一個“20至21國方案”，意為安理會席位總數不得超過20或21個。關于席位的分配，美國要求大國和所謂民主國家優先入常。在大國之外，美國曾表示愿意支持亞非拉三洲各推舉一名新的常任理事國，而且非洲可以另外再增加一個名額。這樣安理會成員國總數將達到20或21個。在安理會的否決權方面，美國則反對改變現有的否決機制，不同意授予新入常國家否決權。考慮到風險和收益并存，美國在安理會改革問題上一直持開放、模糊和實用主義的態度。

美國還將安理會改革作為推行其外交政策的手段，特別是將是否支持入常作為拉攏或懲罰某些國家的措施。克林頓政府曾支持德國和日本入常，但由于德國反對美國發動伊拉克戰爭，小布什政府就不再提德國入常之事，而只是表示支持日本入常。

關于日本入常，美國曾做出過不同的姿態。2003年，小布什總統的第一任國務卿科林·鮑威爾以日本憲法第9條款禁止日本參戰，除非是進行自衛為由，反對日本成為常任理事國。但2005年3月21日，小布什總統的第二任國務卿康多莉扎·賴斯在訪問日本時，曾在上智大學發表演講說：“日本由于其自身的努力和特點在世界上的國家中贏得了令人尊敬的地位。這也是為什么美國毫不含糊地支持日本在聯合國安理會中獲得一席地位。”奧巴馬政府曾對日本菅直人內閣表示支持日本入常，但以后沒有對安倍內閣作出類似表述。

從奧巴馬政府開始，美國為了增強美印關系并制約中國日益增長的影響力，開始支持印度入常。2010年11月8日，奧巴馬總統在對印度議會兩院的演講中，表示支持印度成為安理會常任理事國。他說：“美國尋求包括一個有效的、可信的、合法的聯合國的公正與可持續的國際秩序。這就是為什么今天我能夠說，在今后的年月里，我盼望聯合國安理會的改革接納印度作為常任理事國。”2015年4月7日，白宮新聞秘書喬希·厄內斯特（Josh Earnest）在記者招待會上肯定地說，奧巴馬總統繼續支持在聯合國安理會的改革中讓印度擔任常任理事國，把加強美印關系當作美國外交政策的重點，并認為這將使兩國都獲得國家安全利益和經濟利益。不過，美國又同時表示聯合國改革是漫長而復雜的進程。可以看出，美國仍在考察入常候選國能否促進美國的利益，而不會輕易采取實質行動。

總體而言，美國雖然一直表示對安理會的改革持開放的態度，但實際上對此事并不積極，也不太贊成擴大安理會。如果一定要擴大，美國傾向于在德國、日本、印度和巴西之中遴選常任理事國或者讓它們連選連任，但不授予其否決權。

圍繞聯合國改革的議題，國際社會出現立場分化，提出不同的改革方案。 圖/CFP

各國對安理會改革的立場差異

關于聯合國安理會的改革問題，許多國家早已提出了不同的方案，中國也持有自己的立場，但美國對此不僅態度消極，而且其主張與其他各國也有所不同。

目前對安理會改革最為積極的是由日本、德國、印度和巴西所組成的“四國聯盟”。在10年前聯合國成立60周年時，它們提出了自己的主張，要求新增包括上述四國和兩個非洲國家在內的6個安理會常任理事國，另外新增4個非常任理事國。在席位分配方面，“四國聯盟”主張，亞非兩洲各增加2個常任理事國，拉美和西歐各增加1個常任理事國；亞洲、非洲、東歐和加勒比海地區各增加1個非常任理事國。關于否決權，“四國聯盟”表示新增常任理事國在15年內將不擁有否決權，之后再進行審議。

“四國聯盟”主張不僅沒得到非洲聯盟的支持，而且遭到以意大利、巴基斯坦、韓國、墨西哥和阿根廷等為代表的“團結謀共識”陣營的反對。

由53個國家組成的非洲聯盟希望安理會的改革能夠盡可能增加非洲的代表性，所以它要求常任理事國中至少包括2個非洲國家，非常任理事國中至少包括5個非洲國家。非洲聯盟還主張應逐步取消否決權，但在否決權存在期間，新增常任理事國應擁有否決權。

“團結謀共識”集團是由在安理會改革問題上與“四國聯盟”立場相對立的一些國家組成。該集團反對增加常任理事國，要求增加10個可連選連任的非常任理事國和7個準常任理事國；在非常任理事國的席位分配上，亞洲和非洲各3個，拉美2個，西歐和東歐各1個。

中美兩國在安理會改革問題上的立場既有較大的差異，也有一定的相同之處。中國堅持代表性原則，尤其主張增加發展中國家在安理會中的數量，讓更多的中小國家有更多的機會輪流進入安理會參與決策，同時兼顧地域平衡，使安理會代表不同的文化和文明。而美國堅持效力原則，愿意讓民主陣營中的大國強國進入安理會。美國還特別關注入常候選國在反恐、反對核擴散和人權方面的表現。

另一方面，中美兩國都希望提高安理會的效率和效能，并反對強行表決不成熟的安理會改革方案。關于否決權，中國認為冷戰時大國濫用了否決權，妨礙了國際和平與安全的維護，但又認為取消否決權在目前是不現實的，主張限制否決權的使用，協商一致解決問題；而美國雖然反對安理會否決權的擴大，但并不贊成限制其使用。