北京城市交通出路何在？

文/周建高

改革開放以來，中國發生了深刻變化，溫飽解決之后的中國人最緊迫的需求是改善住與行。汽車夢是中國百姓幸福生活的重要內容之一，城市化必須與汽車社會的發展相適應。最近10來年因汽車增長造成的北京首都成“首堵”，其影響遠遠超過一個城市，成為國家層面關注的問題。在國家層面，正希望通過京津冀協同發展戰略解決北京交通過于擁堵的沉重負擔。那么，北京城市交通的出路究竟何在？

現有治理交通擁堵的策略

北京交通擁堵由來已久。1984年的擁堵主要在西單、東單等處，主體是卡車和自行車，于是修了二環。1995年在二環、三環內出現了大面積道路堵塞，2001年12月下小雪導致城區、郊區全面擁堵，2003年11月早晚流量高峰時期全市90%以上的道路交通處于飽和或超飽和狀態，奧運后的2010年又達到一個高峰。多年來為了保障城市交通順暢，研究者和相關部門都提出和實行過諸多措施，歸納起來不外兩類：第一，“堵”，即限制交通，表現為以經濟的、行政的手段限制城市人口增長、限制機動車的購買和使用、限制外地車輛進京等，如1980年代末期就實行限制大卡車進城；第二，“疏”，就是建設交通基礎設施，如修路、發展智慧交通等。但是現狀依然嚴峻，2011年開始限購限行以來，據北京交通委報告，2013年平均每天堵車1小時55分鐘，比2012年同期增加了25分鐘。高德公司應用衛星定位技術得出的大數據表明，2014年北京居民出行要比正常多花1倍的時間。北大國家發展研究院2014年的研究顯示，北京因交通擁堵每年約造成700億元的損失。

既有各種治理擁堵的方法，多少都發揮了作用，但未能根本解決問題，而且有不容忽視的負面影響：（1）對人口流動、機動車購買和使用的限制，與國家發展經濟文化滿足人民物質文化需求的根本任務不符；（2）限制措施引發了對關于道路權益、經濟自由等社會公正問題的質疑；（3）阻礙汽車產業尤其低檔國產汽車品牌的發展；（4）日益高漲的汽車購買和使用需求與嚴格的限制造成的巨大落差，催生了社會怨恨心理，不利于社會安定；等等。

居住密度與交通空間

擁堵包括公交車廂內的擁擠，道路上行人自行車、汽車過密造成的交通速度慢，醫院、公園等處人流量過大，其中以道路汽車過密為最顯著特征。擁堵本質是供客貨運輸的道路空間供不應求的矛盾。基于流動人口的交通需求彈性較大，因為某些重要活動、節假日而忽然增加，也會因某些災害、傳染病、社會沖突而忽然大幅降低。居住人口的交通需求比較恒定，而且是必不可少的，城市交通得首先考慮本地居民的需要。

1.擁堵的本質是密度過大

人口、資源、信息等集聚產生集聚經濟效應。但物極必反，密度超過一定程度則變成不經濟。城市交通是城市范圍內采用各種方式運送人和貨物的運輸活動，以及人的流動。國外大多數城市汽車普及率高于我國，而并未出現我國城市這樣嚴重的交通擁堵。我國交通擁堵不僅發生在大城市，許多中小城市也有程度不等的擁堵，說明擁堵的原因不是城市規模過大即人多、車多，而是城市結構問題，即密度過大。

2.人均交通空間需求因交通方式而異

社會對于交通空間的需求因各類交通運輸工具組合而不同，《城市道路交通規劃設計規范》中以小客車為標準，車型換算系數是自行車0.2、三輪摩托或微型汽車0.6、旅行車1.2、大客車或小于9噸的貨車2.0等。隨著私家車普及率提高，市民對于交通空間的需求日益增大。當道路面積供不應求時，擁堵必然發生。2013年北京市共有機動車543.7萬輛，其中民用載客汽車486.1萬輛（轎車311.0萬輛）。城鎮居民家庭每百戶擁有摩托車2輛、助力車10輛、家用汽車43輛。僅算載客汽車需要的停車面積，轎車需要（30m2×311萬）9330萬m2；剩余175.1萬輛載客汽車以占地最少的45°斜列式停放平均每輛需要面積67.5m2計，共需11819.25萬m2。合計需要停車面積21149.25萬m2。隨著私家車普及率上升，市民對于交通空間的需求還會日益增長。

2015年8月20日，北京實行單雙號通行首日，東三環擁堵成粥。 圖/東方IC

3.城市人口密度的中外差異

（1）建成區的人口密度真相

我國城市絕大多數統計以行政區為單位，城市數據與真正的城市即建成區相差甚大。2013年，北京首都功能核心區的平均人口密度是23942人/km2，遠遠高于同年東京都區部的13876人/km2，更遠高于日本地方城市。例如日本埼玉縣有41個市，人口密度8000人/km2以上的只有4個市，最大的是蕨市14020人/km2。其余28個市密度都在5000人以下（2010年）。從建成區人口密度比較，我國大城市普遍在日本的兩倍以上，中小城市甚至可達三四倍。

（2）居住密度達到了極限

建成區面積在我國一般統計中的“城市面積”中只占很小比例，建成區中居住區的比例又非常小。東京都區部住宅地面積占城市用地面積的33.81%，北京2012年建成區面積1261km2，其中居住用地面積僅411km2，占建成區的28.44%。因此，從居住區的人口密度來看，北京更是高得驚人。《城市居住區規劃設計規范》人口密度參考值為2.7萬人/km2，事實上大多數居住區密度超過這個標準。以西城區白紙坊街道為例，建功北里社區為11.14萬人/km2，菜園街為19.91萬人/km2。在中國城市中，還有密度更高的社區也未可知。不僅老城區，近年來大規模開發出的新城區密度絲毫沒有下降。例如被作為朝陽區國際化和現代化重要窗口區的望京新城，其中A5區占地面積17.41公頃、住宅約37萬m2，人口密度約6萬/km2。平均來看，我國城市居住密度世界最高。

居住人口如此密集，就是在步行、自行車時代也會很擁堵。公交再發達，巴士、地鐵車廂內也會擁擠不堪。

軌道交通與城市發展

從交通文明史看，先有軌道交通后有汽車。日本在大規模城市化、交通汽車化時代出現之前，利用民間力量建設了較為完備的市郊鐵路網，戰后主要發展了城市地鐵和全國高速公路網。運量大、快速、準時、安全又環保的軌道客運網承擔了東京都九成多的公交客運。因站點稠密、利用方便而富有吸引力，汽車社會到來后，人們依然自覺選擇軌道交通，因此無需以行政辦法限購限行。我國城市人口特別稠密，本應優先發展軌道交通，但自鐵路在我國出現后，一直主要用于長途貨物運輸，近年來快速發展的高鐵也主要用于長距離客運，長期以來忽視了軌道交通對于城市發展的作用。2004年與1988年相比，北京鐵路分局年度客運量僅增加了1.26%，年度貨運量則下降了16.49%。在北京市2013年71056萬人客運量中，鐵路、公路、民航占比分別為16.31%、73.86%、9.83%。2012年我國城市軌道交通運營里程共有2057.9km，只是同年東京都市圈3578.3km的一半多點。同年北京中心城區軌道交通客運量24.62億人次，在公共交通客運總量中占29.61%，與東京都區部94%的分擔率差距甚遠。

交通是個包括安全、技術、管理、設施等方面的復雜系統，同時它的運行又受到城市這個更大更復雜系統的影響。歷來擁堵治理政策大多局限于交通系統內，因而效果有限。必須改善城市這個大系統才能改善交通子系統。

道路面積率、路網密度與交通可達性

人均道路面積，北京只有東京的45%。城市建成區中道路面積所占比例即道路面積率，東京都區部為16.26%，而北京建成區僅7.11%。首都功能核心區為12.03%，也只有東京區部的73.85%。人均道路面積東京都區部11.32m2，北京核心區才5.12m2，只有東京的45%。

人均道路延長，北京核心區只及東京區部的35%。單位城市土地面積上鋪裝道路的長度即路網密度，從行政區域全境平均數看，北京為1.73km/km2，只及東京11.13 km/km2的15.54%。建成區比較，北京4.85 km/km2，也僅及東京都區部19.04km/km2的25.47%。即使首都核心功能區密度達到10.86 km/km2，也只有東京區部的57.04%。北京路網密度與東京的差距比道路面積率的差距更大，是因為北京道路寬闊而且越來越寬（平均寬度1980年7.62m、1995年10.94m、2013年達到了15.27m，包括人行道），即使同等道路面積率也犧牲了道路延長。人均道路延長北京核心區才0.46m，東京都區部達到1.32m，北京只有東京的35%。按照北京市常住人口計，人均城市道路長度2013年0.30m，比1978年增加僅6cm。

影響交通效率的不是道路寬度而是長度，因為道路是人們從住宅到學校、到辦公室的空間移動的媒介，行人、車輛的最終目的并非“通過”而是“到達”，道路長度決定了路旁功能點的數量亦即交通者到達的機會。拓寬馬路并未增加人們到達目的地的機會，而只是增加了道路斷面流量。

道路的人均長度、軌道網和道路網的密度極大地影響交通效率。2008年東京都594萬戶人家中，住宅到最近公交站點500m以內者合計達到61.9%。市區任何地方，一般步行10分鐘之內可以到達的站點在2個以上。

城市功能點規模、數量與空間組合

城市交通效率還與城市功能點的規模、數量和空間布局密切相關。我國城市空間大多由性質單純的大塊功能區組成，例如居民區、CBD、大學城、電子街，等等。我國商場、學校、醫院等功能點單體規模大而總數少，在城市空間分布稀疏。以學校為例，2010年平均每所學校學生數量，北京接近東京的兩倍（東京為512人、北京為991人）。行政區內每所學校覆蓋的面積，北京為小學14.86km2、高中56.78km2、大學184.39km2、高等教育學校是93.77km2（2011年）。東京學校單體規模小而數量多，在城市空間的分布較為均衡，平均每所學校覆蓋的面積是小學1.67km2，初中2.66 km2，高中5.03km2，大學（包括短期大學）11.70km2。以建成區比較的話，差距沒有這么大，但同樣是上學，北京學生得付出更多的空間移動。北京各類學生330萬人，每天在城市形成龐大的交通量。再如飲食店，人類消費品中飲食需求頻次最高，在各種交易行為中關于飲食的次數占比例最大，因此飲食店的數量、空間分布對于交通出行影響極大。東京都區部飲食店從業人員規模（人/店）8.50，從業者占區部就業人口總數的14.94%。從空間分布看，平均每km2有飲食店115.9家、飲食從業者985.8人（2009年）。北京未見詳細統計，但僅從直觀來看，無疑與東京有很大差距。北京飲食店單體規模大但總數少、空間分布不勻，人們為解決飲食問題得付出較多的交通代價，如果統計額外增加的交通量，可能是個驚人的數字。

解決北京城市交通擁堵的藥方

交通是個包括安全、技術、管理、設施等方面的復雜系統，同時它的運行又受到城市這個更大更復雜系統的影響。歷來擁堵治理政策大多局限于交通系統內，因而效果有限。必須改善城市這個大系統才能改善交通子系統。一出現交通擁堵就采取行政控制，依然是計劃體制下的慣用手法，會引發諸多問題。根據上述分析，解決北京交通擁堵問題，應該從以下幾個方面入手：

1.擴大城市建設用地供應

關于我國城市土地利用存在許多錯誤認識。例如認為“土地城市化”快于“人口城市化”、低密度開發造成土地浪費嚴重，等等。這些觀點多數是簡單讀取統計數據而沒有經過認真分析得出的。2012年，我國市轄區“城市建設用地占市區面積比重”為1.32%，北京為11.86%，天津為9.76%。多數統計、多數研究者把行政區面積當作“城市面積”，大大高估了城市用地規模和城市人均占地面積。到2014年末，我國設市城市的城區、縣城、鄉鎮及鎮鄉級特殊區域合計建成區面積11.61萬km2，占我國國土面積1.21%（日本城鎮用地占國土8.5%），卻居住著7.91億人（戶籍人口與流動人口之和），占總人口的57.83%，平均人口密度6813人/km2。如果不計鄉鎮數據，則有6.02億人生活在6.99萬km2的縣城及以上建成區中，建成區平均人口密度達到8612人/km2。日本建設用地占國土比例為17%，而我國僅4%（2013年底）。眾多人口生活在如此狹小的土地上，無論什么法子都無法解決城市交通擁堵問題，必須擴大城市建設用地的供應。

2.城市用地中擴大居住與交通用地比例

我國統計上所見“城市面積”很大，實際城市面積即建成區面積只占行政區面積很小的比例。2013年建成區面積占城市面積（市轄區面積或城區面積）的比重全國平均26.09%，北京為10.72%、天津為32.01%。建成區面積中，居住用地所占比例又很小。2012年“居住用地面積”占“城市建設用地面積”的比重，全國平均為30.87%，北京為28.44%、天津為27.01%。北京市城市建設用地面積1445km2中居住用地面積411km2，市轄區內居住用地上的平均密度達到49528人/km2！

交通運輸用地占國土面積的比重，日本為12%（道路占3.6%、鐵道與輸變電占8.4%），而我國僅為0.26%。城市用地中居住、交通用地比重太低，無法適應汽車社會的到來。節約用地不能建立在犧牲市民居住舒適、交通便利的基礎上，城市化以人為本，就應該首先滿足百姓住與行的需求。2011年，我國審批城鎮村建設用地371240.82公頃，其中交通運輸用地僅占6.85%，而工礦倉儲用地占40.93%（日本工業用地只占國土的0.4%）。同年，北京市供應土地總量2877.60公頃，其中工礦倉儲用地占35.19%、商業服務業用地占15.96%、住宅用地占31.89%。

3.嚴格限制居住區單個規模和人口密度上限

人口過密是擁堵的根本原因。雖然在城市改造中曾疏解中心市區人口，但現有密度依然接近東京的兩倍。而且開發的新城區、小區住宅樓高層化，居住區成為鋼筋混凝土密林，導致居住密度超高，因此從城市建成區總體看，密度反而是升高了。北京東城區和西城區組成的核心區人口密度還在增長，2013年為23942人/km2，比2010年的23047人/km2多了895人。如今城市人均居住面積有了很大的提高，但是以公寓為主的密集居住形態沒有改變。國外作為低生活質量象征的集合住宅，在我國一直是城市住宅的普遍形式，最近10來年更向高層發展。住宅集合化，相鄰兩戶的間距被壓縮至極限，因此我國城市居住區、建成區的人口密度也達到了極限。我國城市規劃標準中居住區密度標準已經夠高，實際上許多城市遷就開發商的要求而突破容積率限制。開發商的利益追求促使土地的最高強度開發，個別地塊、單個項目都獲得最高收益，但過度密集造成的負擔卻由社會承擔，產生外部不經濟。一個密度為4萬人/km2的社區，若私家車普及率每千人100輛（北京東城區2010年已達到），僅常住人口需要的停車面積就占小區面積的12%，在首都功能核心區就把全部道路填滿了。當前，建設部門為了節約用地而以各種措施推動高密度居住。今后，為了城市化的可持續性，必須以保障居住舒適、交通順暢為目標，限制單個居住區規模和人口密度上限，不能以大范圍平均的密度，而是以每個居住區的密度設置上限（譬如1.8萬人/km2）。

4.以可達性為指標，建設稠密、開放的道路網

衡量道路網功能的標準應該是可達性，而不是通過量。應該縮小路幅、增加路網密度、盡量減少路旁阻隔設施，增加可達性，以提高交通效率。

5.讓市場決定土地用途

在我國城市政策制定過程中，行政的力量和資本的力量起決定性作用，民主性不足。行政力量傾向于集中統一，房地產開發商追求規模效益，這些力量促進了由大塊功能區構成城市空間現象的出現。人類社會無數實踐證明，無論個別專家、市長如何神圣英明，人為規劃安排的居住、商業、教育、醫療等的配置，正如計劃經濟體制中詳細計算消費需求后安排生產，鄉村官員為了百姓脫貧致富而指導（命令）農民種植、養殖等那樣，動機可嘉而結果卻很少令人滿意。在城市土地的利用中，關于什么地段應該開設什么商店、某地塊該怎樣利用才有最大效益等事宜，由社會和市場去決定，結果會出現日本城市那樣異質功能點緊湊混合的最佳結果，實現綜合效益最大化。日本城市規劃中，主要通過容積率控制建筑密度，以保證足夠的防災、通風、日照需要，對于土地用途主要是市場選擇。這點值得參考借鑒。