新一輪自貿區建設的邏輯與前景

文/謝杰斌

3月24日，中共中央政治局審議通過了廣東、天津、福建自由貿易試驗區總體方案、進一步深化上海自由貿易試驗區改革開放方案。會議指出，推進自由貿易試驗區建設，是我國經濟發展進入新常態的形勢下，為全面深化改革、擴大開放探索新途徑、積累新經驗而采取的重大舉措。上海自由貿易試驗區運行一年多來取得了積極進展，形成了可復制可推廣的經驗。廣東、天津、福建自由貿易試驗區和擴展區域后的上海自由貿易試驗區要當好改革開放排頭兵、創新發展先行者，繼續以制度創新為核心，貫徹“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展等國家戰略，在構建開放型經濟新體制、探索區域經濟合作新模式、建設法治化營商環境等方面，率先挖掘改革潛力，破解改革難題。

四大自貿區的功能與定位

四大自貿區面積均在120平方公里左右，但功能定位上各有側重：

廣東自貿區總面積為116.2平方公里，包含廣州南沙新區片區（60平方公里）、深圳前海蛇口片區（28.2平方公里）以及珠海橫琴新區片區（28平方公里）。廣東自貿區以深化粵港澳合作為重點，推進粵港澳服務貿易自由化，促進加工貿易轉型升級，帶動泛珠三角和內陸地區產業轉型升級，力爭建設成為粵港澳深度合作的示范區、21世紀海上絲綢之路的重要樞紐和全國新一輪改革開放的先行地。

天津自貿區面積為119.9平方公里，包含濱海新區中心商務片區（46.8平方公里）、天津機場片區（43.1平方公里）和天津港片區（30平方公里）。天津自貿區致力于推動實施京津冀協同發展，促進區域產業合作轉型升級，共同建設區域科技創新和人才高地，增強口岸服務輻射功能，構建京津冀協同發展高水平的對外開放平臺，同時也將進一步提升區域的國際競爭力。

福建自貿區面積為118.04平方公里，包括福州片區（31.26平方公里）、平潭片區（43平方公里）和廈門片區（43.78平方公里）。福建自貿區以深化兩岸合作為著力點，將擴大開放與深化體制改革相結合，培育功能與制度創新相結合，積極推進和臺灣地區投資貿易便利、人員往來、服務業開放合作模式，打造兩岸經濟合作示范區、21世紀海上絲綢之路建設核心區和改革創新試驗區。

上海自貿區新納入了陸家嘴金融片區、張江高科技片區和金橋開發片區，擴容后面積由原來的28.78平方公里增至120.72平方公里。其中，陸家嘴金融片區未來將著重于金融產業發展，張江高科技片區將積極推動自貿區政策開放與科技創新的有機結合，金橋開發區片區則定位于高端制造業和生產性服務業聚集區。整體而言，上海自貿區是面向全球、功能最為齊全的自貿區，未來將與上海國際經濟、金融、貿易及航運中心（四個中心）建設緊密銜接，金融創新是各項工作的重中之重。

自貿區戰略棋局

中國的改革開放遵循摸著石頭過河的方法論，因此各種類型的試驗區層出不窮。自貿區是最新的一類試驗區，也是全局意圖最為凸顯、推進思路最為清晰的一類，其設立、擴容以及未來發展深嵌于中國經濟新常態這一宏觀大背景之中，有著客觀必然性與現實迫切性。

中國加入WTO主動融入全球經濟之后，借助與發達國家兩個海平面之間的巨大位差，經濟實現了快速騰飛，崛起成為“世界工廠”。但2008年全球危機之后，形勢發生了顯著變化: 危機中受挫的發達國家在意識形態上趨于保守，在新一輪全球經濟金融規則制定中，有意無意地把中國排擠在外；中國出口增速大幅收窄，對外貿易新常態使得產能過剩問題突出，去產能過程異常痛苦與煎熬；用工成本快速上升導致中國對外資的吸引力下降，部分外資企業把工廠轉移到成本更低的周邊國家，依賴于低成本優勢的中國制造模式亟待實現轉型升級；改革開放多年積累起來的財富，因為對外投資與配置的通道不暢，出海不成沉積國內，進一步惡化了產能過剩及資產泡沫問題。可以講，隨著中國與世界關系的變化，依靠兩個海平面位差來驅動增長的傳統模式越來越難以為繼，中國經濟何去何從面臨重要抉擇。

面對這一新常態，中央的應對策略是清晰而明確的，那就是以對外開放的主動贏得經濟發展的主動、贏得國際競爭的主動：從外交上看，明確提出了“一帶一路”戰略，全方位、多層次發展國際合作，擴大同各國各地區的利益匯合、互利共贏，打造區域利益共同體和命運共同體，著力打破發達國家在全球經濟金融規則制定中的話語霸權；從經濟上看，則是強調推動形成全方位開放新格局，建立新的國際貿易和投資網絡，建設高水平的開放型經濟體制，通過與國際標準的充分接軌，支持中國企業與個人更好地“走出去”與“引進來”，為中國經濟的持續穩定發展提供有力支撐。概而言之，2008年全球危機之后，中央對外開放的整體思路是主動打通與發達國家的經濟海平面，更好地統籌運用國內外各種資源，利用聯通之后的橫向空間優勢替代之前的縱向位差優勢，驅動中國經濟向前健康發展。

相應地，如果說改革開放前30年的對外開放是開小門、有限度開放，主要手段是差別待遇、優惠政策與提升硬件環境，新常態下的對外開放則是對世界經濟全方位的融入與整合，倚重的是對接標準、明確規則與優化軟性環境。這是一種全新的開放模式，沒有現成的經驗、途徑與模式，需要創新載體與著力工具，而這正是自貿區設立的宗旨與定位。第一，接軌國際通行規則的試驗基地。全面融入世界經濟的前提是理解與遵循國際通行規則，但這些規則又往往與中國現行做法存在很大區別，存在著過渡與適應的問題。自貿區就是在全面聯通兩個海平面之前所開辟出來的“游泳池”，職責是先試一試新的規則到底合不合適，進行風險壓力測試，提前發現一些問題，盡量做好應對預案。第二，全面深化改革的制度創新高地。熟悉與適應規則之后是進行必要的制度創新，尤其是妥善處理好政府與市場的關系，營造國際化、市場化、法治化的營商環境，只有這樣國際高端資源才愿意進入，中國經濟也才能據此實現由中國制造到中國創造的轉型升級。自貿區在這方面同樣扮演重要角色，強調在政府服務模式、行政管理體制、金融運行機制等深水區改革中“先行先試”，進而推動全國改革由點及面、深入推進。第三，“一帶一路”國家戰略的著力支點。推進落實“一帶一路”戰略，關鍵是要選擇一些核心區域和重要節點，把中國的影響力投射出去。自貿區作為中國聯通世界的管道，不僅可以在探索區域經濟合作新模式上大有作為，而且可以通過其區域內的各類國際平臺發出“中國聲音”，因此可以在“一帶一路”戰略中扮演綱舉目張的撬動作用。

自貿區“制度創新-經驗推廣-倒逼改革”的良性效應已然初步形成。長遠來看，自貿區改革的目標將是在全國推行同一份投資負面清單、同一套金融開放與監管體制、同一類政府管理與服務模式。

正是因為上述定位，自貿區整體戰略布局呈現出強烈的全局意圖，迥異于以往的各類試驗區與國外的自由貿易園區。第一，強調自由貿易，但更加強調綜合配套改革。貿易是中國自貿區概念的緣起，但遠非其全部內容。中國的自貿區是自由貿易園區疊加上制度創新試驗區的混合物，并且在很大程度上制度創新的職能定位超過促進自由貿易的職能。只有從這個角度來看，才能理解為什么上海自貿區擴容沒有把臨港經濟區納入，而是納入了陸家嘴金融片區、張江高科技片區和金橋開發區片區這三個跟貿易關系較遠的區域。第二，強調提升當地經濟競爭力，但更強調經驗的可復制與可推廣。高層多次強調自貿區“不是優惠政策的洼地，而是制度創新的高地”。出于推動改革的目的，自貿區也會匹配于部分優惠政策，但數量上極為有限，而且過不了多久也會推廣到其他地區。當前，部分地區仍然把自貿區當作政策洼地來爭取，這是認識上犯了錯誤，實踐當中也將十分失望。第三，強調對內的改革助力功能，也考慮對外的輻射影響功能。自貿區首選上海，就是看中上海在國內外的重要影響，未來也將與上海國際經濟、金融、貿易和航運四個中心建設越來越緊密結合；選中廣東，看中的就是粵港澳合作，這是緣起，也是未來的工作重心；選中天津，除了探索京津冀協同發展之外，對接中韓自貿區建設、輻射東北亞也是題中要義；選中福建，則是側重于為海峽兩岸經濟合作探索新模式，為加強與21世紀海上絲綢之路沿線國家和地區的交流合作拓展新途徑。

自貿區前景展望

盡管不可能對各個自貿區的細致走向作出判斷，但仍可以根據上述對自貿區整體戰略布局的觀察，看出自貿區未來發展的大體端倪，那就是順應“一帶一路”戰略推進區域擴容、聚焦投資金融與政府職能領域深化核心改革、明確時限加速經驗的復制與推廣。

基于以上對自貿區整體戰略布局的分析，我們可以對自貿區未來的發展作出三點大膽預測：

第一，從區域布局上看，自貿區未來將進一步擴容，并將重點布局于能夠實現對“一帶一路”影響與輻射的樞紐城市。“一帶一路”戰略是新一屆政府全球外交的核心，自貿區建設將從屬與服務于這一戰略部署。盡管現有上海、廣東、天津與福建自貿區對此有所支撐，但從地理上看，仍主要集中于東部沿海區域，未來存在著向中西部延展與擴容的必然性。實際上，自滬、津、粵、閩自貿區獲批以來，多地申報自貿區的熱潮不減。目前，重慶、浙江、河北、陜西、湖北、遼寧、山東、河南、四川、甘肅、吉林、廣西等省市均在積極申請設立第三批自貿區。這些省市要躋身自貿區行列，既需要有經濟實力，會講故事，更要有高層政治上的支持。拋開政治因素，單純從區位對接的角度來看，我們認為，被列為絲綢之路經濟帶核心區的新疆、作為一帶一路有機銜接重要門戶的廣西，扮演內陸型改革開放高地的直轄市重慶，可能較早入選。

第二，從工作重心來看，自貿區改革將由貿易便利向投資促進、金融創新與政府職能轉變等硬骨頭深入挺近。自貿區由商務部首創并主導，因此把貿易放在最前頭，區域選擇上一開始聚焦于海關特殊監管區，與外界有物理區隔，風險較為容易控制。這是阻力最小的改革方式，各方面也比較認同，時至今日也取得不錯的早期成果，但如果僅僅沿著貿易這一路徑繼續搞下去難有大的突破，也不符合自貿區構建高水平開放經濟新體制的根本宗旨。為此，自貿區的工作重心正在向投資領域、金融領域、政府職能轉變、新興業態培育等核心議題上加速轉變：首先，投資領域加速向內外資遵循統一、透明、公平、便捷的規則體制轉變，既便利于中國資本走出去，也增強中國對國際高端資源的綜合吸引力；其次，金融領域在構建起有效的審慎風險管理體系基礎上，加速實現資本項目可兌換和對內對外開放，著力打造具有國際影響的金融中心，逐漸在國際經濟金融治理中發出中國聲音；再次，以負面清單管理為核心，深化行政管理體制改革，進一步推動政府簡政放權、轉變職能，更好地處理政府與市場、社會的關系；最后，積極利用制度創新的便利，大力推動大眾創業、萬眾創新，在培育互聯網+、智能物聯網等新型產業與新興業態上先行先試。上述工作重心的轉變趨勢在上海、廣東、天津、福建自貿區的戰略定位中均有突出體現，未來也將得以凸顯延續。

第三，從改革步伐來看，自貿區深化改革與對外開放經驗的復制與推廣將持續加速。中央對于自貿區改革有著明確的時限要求，上海自貿區成立之初即提出了3年出成效的口號。實際上，在2015年1月29日即上海自貿區成立約一年半之際，國務院印發了《關于推廣中國（上海）自由貿易試驗區可復制改革試點經驗的通知》，對上海自貿區在貿易便利、投資管理、金融創新、服務業開放、事中事后監管等方面的成功經驗做了全國推廣。而在外商投資與對外投資管理領域，受到上海自貿區負面清單改革的倒逼，發改委與商務部近年來簡政放權的力度很大，全國改革的整體速度與自貿區加速逼近。可以講，自貿區“制度創新-經驗推廣-倒逼改革”的良性效應已然初步形成。可以預見，在十八屆三中全會全面深化改革藍圖的規劃指引下，未來中央對于上海、廣東、天津、福建自貿區改革步伐的時限要求將進一步收緊，1～3年之內將有一批系統性的經驗復制與推廣到全國。長遠來看，自貿區改革的目標將是在全國推行同一份投資負面清單、同一套金融開放與監管體制、同一類政府管理與服務模式。