“一帶一路”建設(shè)需考慮難民問(wèn)題

文/王海濱

2015年6月18日，聯(lián)合國(guó)難民署發(fā)布“2014年全球難民趨勢(shì)”報(bào)告。根據(jù)該報(bào)告顯示，由于地區(qū)動(dòng)蕩和沖突加劇，2011年到2014年間的全球流離失所人數(shù)增加了41%，現(xiàn)已接近6000萬(wàn)，達(dá)到二戰(zhàn)后的最高點(diǎn)。其中，西亞、南亞、北非是民眾流離失所最為嚴(yán)重的地區(qū)，歐洲則是難民涌入人數(shù)增長(zhǎng)最快的地區(qū)。而上述這些地區(qū)多是中國(guó)“一帶一路”戰(zhàn)略的必經(jīng)之路，從而也意味著難民問(wèn)題將成為中國(guó)“一帶一路”戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中不可回避的重要問(wèn)題。

“一帶一路”地域的難民危機(jī)

2013年9月至10月，中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平在訪問(wèn)哈薩克斯坦和印度尼西亞期間，先后提出共建“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”的戰(zhàn)略倡議（簡(jiǎn)稱“一帶一路”戰(zhàn)略），從而推動(dòng)地區(qū)之間的雙邊及多邊經(jīng)貿(mào)合作進(jìn)程。一般認(rèn)為，“一帶一路”地域范圍覆蓋東南亞、南亞、西亞、中亞、北非、歐洲等地。然而，上述區(qū)域亦存在著較大的政治風(fēng)險(xiǎn)，特別是西亞、北非地區(qū)最為突出。其中，這種政治風(fēng)險(xiǎn)的直接“副產(chǎn)品”就是大量難民的存在。難民潮不僅反映出該地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)等局勢(shì)的不穩(wěn)定，也會(huì)殃及到經(jīng)貿(mào)合作的進(jìn)程。

聯(lián)合國(guó)難民署“2014年全球難民趨勢(shì)”報(bào)告顯示，全球流離失所人數(shù)在2014年底達(dá)到歷史新高的5950萬(wàn)，較2013年的人數(shù)又增加了830萬(wàn)。主要分布在西亞、北非、東非等地區(qū)，又以敘利亞、阿富汗、伊拉克、索馬里、烏克蘭等地最為突出。而這些地區(qū)，又多是未來(lái)我國(guó)“一帶一路”戰(zhàn)略實(shí)施的重要對(duì)象。在2014年，這些地區(qū)要么發(fā)生政治危機(jī)或者內(nèi)部動(dòng)亂，要么既有的戰(zhàn)火沖突依舊未熄，導(dǎo)致大量民眾不得不背井離鄉(xiāng)，或者逃到國(guó)外去尋找新的生活之地，或是在國(guó)內(nèi)尋找相對(duì)安全的地區(qū)。

東南亞地區(qū)難民問(wèn)題相對(duì)不太嚴(yán)重。據(jù)報(bào)告顯示，本地區(qū)難民來(lái)源國(guó)主要是緬甸、泰國(guó)等。特別是作為本地最大難民來(lái)源國(guó)的緬甸，居全球難民來(lái)源國(guó)第七位，現(xiàn)有47.9萬(wàn)人。近年來(lái)緬甸政治危機(jī)及內(nèi)戰(zhàn)沖突，導(dǎo)致難民人數(shù)急速增長(zhǎng)。2014年難民署也只安置了1.52萬(wàn)人，其他國(guó)家則接收了1.79萬(wàn)。除此之外，自20世紀(jì)70年代末以來(lái)，中國(guó)還陸續(xù)接收了近30萬(wàn)印支難民，安置在云南、貴州、廣西、廣東、福建等各省區(qū)，這也使得中國(guó)長(zhǎng)期在全球難民容納國(guó)中位列前茅，2014年居第十位。此外，近年來(lái)泰國(guó)的政治動(dòng)亂頻繁，也導(dǎo)致部分民眾不得不逃離海外。

南亞地區(qū)難民問(wèn)題較為嚴(yán)重，主要來(lái)源國(guó)是阿富汗和尼泊爾。特別是阿富汗難民問(wèn)題，自20世紀(jì)70年代以來(lái)延續(xù)至今，收容的主要國(guó)家是巴基斯坦與伊朗。難民署報(bào)告顯示，全球超過(guò)1/5的難民居住在亞太地區(qū)，而有64%即250萬(wàn)難民居住在巴、伊兩國(guó)。其中，巴基斯坦有150萬(wàn)難民居住，基本上都是阿富汗難民，因部分難民返回家園，難民數(shù)較上一年度已減少了11.1萬(wàn)人。而伊朗的阿富汗難民亦有95萬(wàn)。自從1979年阿富汗內(nèi)戰(zhàn)以來(lái)的36年間，巴基斯坦與伊朗兩國(guó)輪流位居全球難民數(shù)量收容國(guó)的首位長(zhǎng)達(dá)33年，其中巴基斯坦22年，伊朗11年。

西亞及北非地區(qū)難民危機(jī)相當(dāng)嚴(yán)重，特別是數(shù)百萬(wàn)敘利亞難民問(wèn)題。2014年是敘利亞內(nèi)亂的第四年，至少有760萬(wàn)敘利亞人因此而被迫流離失所。據(jù)難民署估計(jì)，全球每5個(gè)流離失所的人口中就有1個(gè)是敘利亞人。該國(guó)也因此在2014年“榮登”全球最大數(shù)量難民來(lái)源國(guó)的“寶座”，一舉超過(guò)位居難民數(shù)量來(lái)源國(guó)之首已長(zhǎng)達(dá)30年的阿富汗。同樣，由于大量敘利亞難民被迫逃亡國(guó)外，伊拉克、黎巴嫩、埃及、約旦等國(guó)2014年底收容近220萬(wàn)人。特別是臨近的土耳其成為敘利亞人逃難的首選地，也導(dǎo)致該國(guó)一舉取代已位居10年之久的巴基斯坦，成為世界最大的難民收容國(guó)。

敘利亞4年內(nèi)戰(zhàn)導(dǎo)致該國(guó)有760萬(wàn)人流離失所，幾乎占該國(guó)人口半數(shù)，位居全球之首。聯(lián)合國(guó)把這場(chǎng)危機(jī)稱之為本世紀(jì)最嚴(yán)重的“人道主義災(zāi)難”。圖/CFP

歐洲地區(qū)難民形勢(shì)也不容樂(lè)觀，主要原因在于大量外來(lái)難民的涌入和烏克蘭危機(jī)。據(jù)難民署估計(jì)，2014年大約有21.9萬(wàn)來(lái)自西亞、北非地區(qū)的難民跨越地中海，該數(shù)額3倍于2011年北非動(dòng)亂之時(shí)。目前，歐洲居住了大約310萬(wàn)難民，占全球比例的22%。其中，來(lái)自敘利亞的難民有170萬(wàn)（其中土耳其容納了160萬(wàn)，占據(jù)歐洲難民總數(shù)51%），烏克蘭危機(jī)產(chǎn)生的難民有23.46萬(wàn)，流落歐洲的伊拉克難民有13.22萬(wàn)。其中，由于烏克蘭內(nèi)部政治動(dòng)蕩，大量難民被迫流落到俄羅斯境內(nèi)，到2014年底達(dá)23.18萬(wàn)人，占據(jù)俄境內(nèi)難民總數(shù)的98%。

難民危機(jī)源于部分國(guó)家動(dòng)亂頻仍

難民問(wèn)題從來(lái)不是國(guó)際問(wèn)題中的新現(xiàn)象。一般而言，難民是指遭到自然災(zāi)害或人為災(zāi)禍而生活無(wú)著落、流離失所的人。不過(guò)，國(guó)際社會(huì)在嚴(yán)格意義上的難民認(rèn)可，是根據(jù)聯(lián)合國(guó)1951年7月簽訂的《關(guān)于難民地位的公約》和1967年1月關(guān)于難民身份修訂的《難民議定書(shū)》所共同確定的，即難民是指因種族、宗教、國(guó)籍、特殊社會(huì)團(tuán)體成員或政治見(jiàn)解，而有恐懼被迫害的充分理由，置身在原籍國(guó)領(lǐng)域外不愿或不能返回原籍國(guó)或受該國(guó)保護(hù)的人。由此可見(jiàn)，難民的來(lái)源主要來(lái)自戰(zhàn)爭(zhēng)、民族壓迫、種族歧視及國(guó)界變更等因素，導(dǎo)致大批人口被迫離開(kāi)家園的強(qiáng)制性遷移。

縱觀“一帶一路”地域的難民危機(jī)，主要成因在于部分國(guó)家內(nèi)部動(dòng)亂不止。從東南亞國(guó)家來(lái)看，以緬甸最為突出。緬甸本是以佛教徒為主的國(guó)家，但20世紀(jì)初以來(lái)孟加拉國(guó)大量穆斯林民眾涌入緬甸后，導(dǎo)致本土佛教徒日益不滿而不斷發(fā)生沖突。2001年以來(lái)，穆斯林組建多支武裝與之展開(kāi)武力沖突，兩派教徒陷入持續(xù)對(duì)抗的惡性循環(huán)之中。2012年以來(lái)，雙方?jīng)_突再度加劇，并爆發(fā)數(shù)次大規(guī)模的宗教流血沖突，導(dǎo)致大量難民流離失所。除此之外，2011年6月緬甸政府軍與克欽地區(qū)武裝戰(zhàn)事再起，2012年底雙方戰(zhàn)事急劇升級(jí)，導(dǎo)致大批居民流離失所，許多人逃到中國(guó)、泰國(guó)等他國(guó)境內(nèi)以求庇護(hù)。直到現(xiàn)在，緬甸這場(chǎng)沖突仍然沒(méi)有停火，導(dǎo)致鄰國(guó)也承受著越來(lái)越大的難民壓力。

南亞地區(qū)動(dòng)亂則主要發(fā)生在阿富汗。巴基斯坦難民問(wèn)題難以解決根源之一即是鄰國(guó)阿富汗的政局問(wèn)題。20世紀(jì)70年代末阿富汗發(fā)生政變及其隨后蘇聯(lián)的入侵，導(dǎo)致該國(guó)大批民眾出逃；冷戰(zhàn)后不久，阿富汗各派又陷入內(nèi)戰(zhàn)狀態(tài)，隨之而來(lái)是塔利班崛起并攻陷其首都喀布爾掌權(quán)，從而再度導(dǎo)致大規(guī)模的難民潮出現(xiàn)；進(jìn)入新世紀(jì)之后，由于特大旱災(zāi)襲擊全境以及隨后的阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)，大批阿富汗人再度出逃到鄰國(guó)。因此，阿富汗內(nèi)部始終動(dòng)亂不休，導(dǎo)致大批難民難以返回家園。

西亞地區(qū)動(dòng)亂主要是伊拉克戰(zhàn)亂與敘利亞內(nèi)戰(zhàn)。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，伊拉克難民問(wèn)題主要源自2003年伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)之后國(guó)內(nèi)各派之間的內(nèi)戰(zhàn)，2006年曾以150萬(wàn)難民逃離該國(guó)而位居世界第二位，僅次于阿富汗難民。而近年來(lái)的伊拉克難民問(wèn)題，則主要由于“伊斯蘭國(guó)”興起后在伊中、北部攻城掠地，而中央政府及北部庫(kù)爾德自治區(qū)都無(wú)力有效應(yīng)對(duì)，更無(wú)法應(yīng)對(duì)大批的難民問(wèn)題。更值得關(guān)注的是，敘利亞4年內(nèi)戰(zhàn)導(dǎo)致該國(guó)有760萬(wàn)人流離失所，幾乎占該國(guó)人口半數(shù)，位居全球之首。聯(lián)合國(guó)把這場(chǎng)危機(jī)稱之為本世紀(jì)最嚴(yán)重的“人道主義災(zāi)難”。目前，由于敘利亞政局始終未能實(shí)現(xiàn)緩和，從而導(dǎo)致其鄰國(guó)及其相關(guān)收容國(guó)深受難民之困。

歐洲地區(qū)因動(dòng)亂產(chǎn)生難民問(wèn)題主要是烏克蘭危機(jī)。2013年底以來(lái)，烏克蘭因政界親歐派與親俄派斗爭(zhēng)而爆發(fā)政治危機(jī)，繼而從2014年4月以來(lái)演變?yōu)槎啻挝溲b沖突，導(dǎo)致近百萬(wàn)人逃離家園。目前國(guó)內(nèi)沖突依然持續(xù)，雙方爭(zhēng)相搶奪地盤(pán)，爭(zhēng)奪十分激烈，短期內(nèi)更無(wú)緩和跡象。因此，未來(lái)烏克蘭難民問(wèn)題仍將是歐洲國(guó)家面臨的較為頭疼問(wèn)題之一。

實(shí)施“一帶一路”戰(zhàn)略需考慮難民問(wèn)題

“一帶一路”倡議是我國(guó)推行的一項(xiàng)重大國(guó)家戰(zhàn)略，其實(shí)施地域面臨著諸多風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。而其中所存在的難民問(wèn)題，則與相關(guān)國(guó)家政局是否穩(wěn)定、宗教或民族問(wèn)題是否突出、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是否較高密切相關(guān)。也可以說(shuō)，難民問(wèn)題是上述風(fēng)險(xiǎn)的一種綜合體現(xiàn)，并將對(duì)“一帶一路”戰(zhàn)略能否順利實(shí)施產(chǎn)生直接的影響。

第一，難民問(wèn)題會(huì)進(jìn)一步加劇來(lái)源國(guó)及收容國(guó)的政治不穩(wěn)定性。“一帶一路”戰(zhàn)略的有效實(shí)施需要相關(guān)國(guó)家有較為穩(wěn)定的國(guó)際環(huán)境。難民問(wèn)題本身就是來(lái)源國(guó)政治不穩(wěn)定性的直接體現(xiàn)，而收容國(guó)難民數(shù)量大幅度增長(zhǎng)也必然加劇該國(guó)政治的不穩(wěn)定性。對(duì)于我國(guó)而言，“一帶一路”戰(zhàn)略實(shí)施對(duì)象國(guó)如果是難民主要來(lái)源國(guó)，那么該國(guó)政治動(dòng)蕩必然會(huì)導(dǎo)致相關(guān)投資要冒較大政治風(fēng)險(xiǎn)。如近些年來(lái)伊拉克國(guó)內(nèi)動(dòng)蕩不止，中國(guó)投資企業(yè)受到的沖擊也相當(dāng)嚴(yán)重。而收容國(guó)政治不穩(wěn)定性也會(huì)加劇，對(duì)外來(lái)投資亦有較大政治風(fēng)險(xiǎn)，例如緬甸。緬甸難民問(wèn)題之一是大量來(lái)自孟加拉國(guó)的穆斯林民眾涌入而導(dǎo)致該國(guó)教派沖突嚴(yán)重，難以為我國(guó)提供一個(gè)穩(wěn)定的投資環(huán)境，甚至有時(shí)會(huì)殃及中國(guó)投資項(xiàng)目。

第二，難民問(wèn)題亦有可能被某些國(guó)外政治勢(shì)力作為排外的借口。目前，東南亞、南亞、中亞和中東地區(qū)許多國(guó)家國(guó)內(nèi)政治形勢(shì)復(fù)雜，甚至內(nèi)戰(zhàn)沖突不斷而使難民問(wèn)題突出。“一帶一路”戰(zhàn)略進(jìn)行的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一般投資時(shí)間長(zhǎng)且收益較慢，很大程度上有賴于這些國(guó)家政治及對(duì)華關(guān)系的穩(wěn)定。然而，一些國(guó)家內(nèi)部政治勢(shì)力為了自身政治目的，有時(shí)會(huì)鼓吹“中國(guó)威脅論”等論調(diào)，并借機(jī)煽動(dòng)不明真相的民眾蓄意阻撓、甚至破壞相關(guān)工程建設(shè)。近年來(lái)，我國(guó)在伊拉克、烏克蘭、敘利亞等國(guó)家遭遇的投資困境和風(fēng)險(xiǎn)損失案例明顯增多，其中亦有這些難民裹脅其中，應(yīng)引起高度重視。

第三，難民問(wèn)題加重相關(guān)國(guó)家經(jīng)濟(jì)及社會(huì)承受壓力。“一帶一路”戰(zhàn)略需要相關(guān)國(guó)家與中國(guó)的雙邊及多邊合作，共同推進(jìn)相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)，以求互惠互利。但是，由于部分國(guó)家難民問(wèn)題嚴(yán)重，該國(guó)大部分財(cái)力、物力不得不應(yīng)付難民問(wèn)題，使本國(guó)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)壓力空前加大，導(dǎo)致其無(wú)力進(jìn)行相關(guān)合作。以黎巴嫩為例，2014年進(jìn)入黎巴嫩的敘利亞難民已達(dá)100多萬(wàn)，占該國(guó)人口總數(shù)的近1/4。這使得黎巴嫩對(duì)外貿(mào)易受到嚴(yán)重影響，投資也迅速下降，旅游收入銳減，這對(duì)經(jīng)濟(jì)本不景氣的黎巴嫩來(lái)說(shuō)簡(jiǎn)直是雪上加霜。據(jù)世界銀行估計(jì)，敘利亞危機(jī)給黎巴嫩造成的損失已超過(guò)75億美元，該國(guó)不得不呼吁國(guó)際社會(huì)加大對(duì)其援助來(lái)解決難民問(wèn)題。可見(jiàn)，如果在類(lèi)似國(guó)家實(shí)施合作，短時(shí)間內(nèi)也不太可能取得有效收益。因此，“一帶一路”戰(zhàn)略實(shí)施，必須對(duì)該國(guó)難民問(wèn)題進(jìn)行有效評(píng)估，以便做出審慎決策。

因此，對(duì)于中國(guó)而言，要想有效實(shí)施“一帶一路”戰(zhàn)略，并能夠取得較好的戰(zhàn)略收益，必須關(guān)注該地域的難民問(wèn)題。第一，要積極評(píng)估相關(guān)國(guó)家難民現(xiàn)狀及其成因，并全面了解該國(guó)未來(lái)政局及社會(huì)走向，以及對(duì)難民問(wèn)題的應(yīng)對(duì)能力，以便對(duì)相關(guān)投資作適當(dāng)調(diào)整。第二，積極推動(dòng)相關(guān)國(guó)家特別是近鄰國(guó)的政治和解進(jìn)程，促進(jìn)其國(guó)內(nèi)政治環(huán)境緩和以減少難民的產(chǎn)生，并提高相關(guān)國(guó)家民眾對(duì)華投資的信任度。第三，對(duì)投資重點(diǎn)國(guó)要積極宣傳“一帶一路”戰(zhàn)略對(duì)相關(guān)國(guó)家有益之處，使其民眾了解該戰(zhàn)略所帶來(lái)的收益以緩和部分民眾的恐懼心理，有效抵制某些政治勢(shì)力在該問(wèn)題上的興風(fēng)作浪。第四，積極與國(guó)際難民署及相關(guān)國(guó)際組織加強(qiáng)合作，推動(dòng)相關(guān)國(guó)家難民問(wèn)題的解決，為今后“一帶一路”戰(zhàn)略的實(shí)施奠定良好基礎(chǔ)。