以財稅法治推進反腐常態化

文/王文婷

頻繁出臺的各種黨規產生了立竿見影的反腐敗效果，但由于缺乏制度的穩定性，導致制度的可預測性和權威性被削弱。維護制度權威應當保持其穩定性，降低制度變動性對其應有權威的損抑。財稅法規立法的相對穩定性是維護法律權威的基本要求。

嚴防腐敗的黨規密集出臺

自2012年以來以“八項規定”為代表的黨規對腐敗進行制度約束：“八項規定”出臺的效果很直接很有效。緊接著，針對各種可能產生的腐敗行為出現一系列“八項規定”的“升級版”：《關于嚴禁公款購買印制寄送賀年卡等物品的通知》《關于嚴禁元旦春節期間公款購買贈送煙花爆竹等年貨節禮的通知》《違規發放津貼補貼行為處分規定》《關于落實中央八項規定精神堅決剎住中秋國慶期間公款送禮等不正之風的通知》《黨政機關厲行節約反對浪費條例》《黨政機關國內公務接待管理規定》《關于厲行節約反對食品浪費的意見》，等等。這些規定也產生了立竿見影的反腐敗效果。為了防范借會議斂財行為，2013年9月底，財政部、國家機關事務管理局、中共中央直屬機關事務管理局趁勢聯合印發了《中央和國家機關會議費管理辦法》，對會議費用標準、參會人數、會期等進行了明確規定。2013年年底出臺的《黨政機關厲行節約反對浪費條例》是另一部對公職人員日常活動進行規范的重要財政制度文件，明確提出黨政機關應當將各種收入和支出全部納入部門預算；對公職人員國內差旅和因公臨時出國（境）、公務接待、公務用車、會議活動、辦公用房等主要公務活動的經費開支進行了嚴格規范。

以上規范都以黨員或公職人員的某一可能滋生腐敗的具體行為為調整對象，明確干部哪些能做哪些不能做，能做的分寸在哪里，保護干部不犯或者少犯錯誤，避免腐敗。但是，頻繁出臺的各種層級的黨規缺乏制度的穩定性，導致制度的可預測性和權威性被削弱。如何維護制度的嚴肅性、權威性？一方面，可以在更高層級的制度中對其進行規范，比如在《預算法》中增加關于會議費的相關規定，約束力度將會更大。另一方面，當前基本制度出臺需要有配套的細化和落實標準，必須要有一些細化標準與監督。歸根到底要通過財稅法律規范，建立全口徑預決算管理體系，將政府全部收入和支出納入到預算管理制度中來。

財稅法治是反腐“治本”的關鍵

財稅法治是依法治國的要求。中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決議》，在第五部分專章討論深化財稅體制改革。2014年6月，中共中央政治局審議通過《深化財稅體制改革總體方案》。可見，財稅改革在我國占有一個很重要的地位。中國的改革已經走入深水區，如果政治改革推進不當，必定會牽一發而動全身，不利于社會的穩定發展。而中國目前的諸多社會問題和社會矛盾與財稅制度有密切關系。選擇通過財稅制度的改革，用溫和、低調又有明顯效果的形式，來推進全面深化改革是一種最穩妥的方式。

2014年6月，中共中央政治局審議通過《深化財稅體制改革總體方案》。圖/東方IC

財稅法治是我國反腐倡廉“治本”的關鍵所在。比如，財政收支很大程度上處于“人治”狀態中。我國政府目前尚未很好地將財政收支納入法制軌道中，財政監管鞭長莫及導致專項轉移支付成為“問題資金”的重災區。這說明財稅法與官員腐敗的問題密切相關。建構一個規范、完整、科學的財稅法律體系，既能遏制政府的公權向私人經濟領域擴張的沖動，又能避免政府在財政活動中因為規范漏洞而出現尋租現象，從而使政府能夠做到財政收入合理、合法、合憲，財政支出公開、公平和公正，財政監管有規、有序、有責。因此，財稅法治是中國反腐治本之關鍵。

財稅法治以公共財產法理論為工具。公共財產法理論，是以保護私人財產權，規范、控制政府公共財產權為功能取向的現代財稅法理論，是在財稅法治思維下對國家治理模式的新探索。公共財產法理論不是在弱化私人財產保護，不是在淡化納稅人權利保護，而是在深化納稅人權利保護。腐敗問題根源于公共財產界定的不明確，同時公權力代理使用公共財產時缺乏有效監督。克服腐敗最根本的方法是依靠制度約束權力，讓其可持續地按照公平正義來運行，推進事權和財權的有機銜接。其中，管好“公款”或“公共資金”都是核心問題。所謂的公共資金、資產和資源，從財稅法學上解讀即是公共財產。例如，禁止公款吃喝嚴控“三公”消費，實際上是要通過管住“錢袋子”來規范公職人員的行為，進而規范政府使用公款的行為。

而財稅法意義上的公共財產法，就是治理“公眾之財”之法，控制政府公共財產權之法，規范政府財政收支行為之法，其本質是保護納稅人權利之法。詳而言之，財稅法意義上的公共財產法通過對公共財產在靜態權屬與動態流轉兩個層面的調整，統攝整個財政體系的基礎屬性、功能價值和運行過程，對財政收入、支出和監管，進行全面、立體、全環節的調整和規范。它是在對私人財產進行公法保護的基礎上提出的，其特征和功能在于：（1）控制政府在私人財產轉化為公共財產過程中的權力，強調對私人財產的直接保護；（2）控制政府支配已轉化形成的公共財產的權力，強調對“公眾之財”的間接保護。“公共財產權”概念是對政府財政權核心要素的提煉。公共財產權進一步被界定為政府基于其公共性特制轉化（取得）和支配（占有、使用、收益、處分）私人財產的權力，具體對應于政府在財政收入、財政支出和財政監管上的公權力。

反腐敗制度的生長方向

立法的穩定程度直接影響著社會公眾的法律理念，并進而影響到其對法律的整體信仰。如果制度頻繁變動會導致人們對制度內容難于把握，甚至可能產生一種近乎本能的反感，這就會大大降低制度所本應有的權威。所以，維護制度權威應當保持其穩定性，降低制度變動性對其應有權威的損抑。財稅法規立法的相對穩定性是維護法律權威的基本要求。反腐敗規定應當成長為更具有穩定性和權威性的財稅法規。另一方面，財稅法規立法的相對穩定性會提升社會對制度的可預測性，可預測性是形式法治的要求。在反腐敗規定上升為財稅法規的過程中，應遵循財稅法規的基本原則。

財稅法原則統馭下反腐敗制度的“三化”

反腐敗制度法定化：財稅法定原則要求財政領域的基本事項應由立法機關通過法定程序制定的法律加以規定。從憲法層面的規范看，《立法法》第8條第8項第9條規定，“財政、稅收的基本制度”屬于法律相對保留事項。《憲法》第62、67、99條明確了人大的預算審批權，但并沒有明確寫入財稅法定原則。從數量上看，由全國人大及其常委會制定的專門性財政法律不到10部，大量的財政行為無法可依。因此，在制度層面及實踐中，我國尚未明確確立財稅法定原則。近年來，黨和國家領導人多次強調“法治是治國理政的基本方式”。中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，在第十章專門強調“強化權利運行制約和監督體系”。在財稅法領域要求財政權的法定化，而法定化的首要標準就是財稅法制度形式的法治，因此，未來反腐敗制度的完善方向應當是：將黨規上升為國法，真正把權力關進制度的籠子里，保護好公共財產。

反腐敗制度民主化：財政民主原則是指政府依法按照民眾意愿，通過民主程序，運用民主方式來管理公共財產。我國《立法法》第8條明確規定財政、稅收的基本制度只能制定法律，從形式和程序上保證了財稅的民主性。財稅民主要求賦予人民對財稅事項廣泛的監督權。反腐敗的法制規范實際上是明確財政支出的邊界。其中，財政支出民主和財政預算民主是財政民主的應有之意。首先應當表現在經過人民和政府的充分博弈達成財政支出的決策；其次重視預算過程，注重民意表達和監督。具體至財稅制度，其在形成過程中，應構建“參與式民主”和“協商式民主”平臺以確保制度的相關利益代表參與立法過程，表達訴求。堅持通過立法推動改革，增強改革的科學性和民主性。

反腐敗制度公平化：財政公平原則包含著制度對正義的價值追求，在制度上主要體現為一種平等。財稅公平的實質為在踐行中貫徹稅捐公平原則。就反腐敗財政制度而言：在內容上，應側重于財政支出層面，即財政分配應符合一國社會絕大多數成員認可的正義觀念。第一，支出的范圍法定化；第二，支出標準的科學統一；第三，財政轉移支付中的地區均衡和財政公平；最后，財務制度執行狀況要能實現財政公平。必須將現行的財政監督管理執行進一步具體化、細致化、嚴格化，保證財政資金真正公平地使用到了應有的地方。

具體制度衍進思路

研究腐敗發生的幾個重災區可以確定財稅法規立法的重點領域：2009年和2010年的專項轉移支付規模迅速擴大，超過一般性轉移支付。專項支付的確定權力分散于中央各部門，因此催生了“跑步錢進”現象，成為權力尋租的“重災區”。未來財稅立法要逐步減少專項轉移支付的范圍，擴大一般性轉移支付的范圍。財稅立法要規范政府性基金、社保基金等收入分配和支出的透明度、公開化。“三公經費”總額常年居高不下，其使用有一定的必要性，財稅法規應當為其制定標準，公開花費。

《預算法》的預算公開制度是對權力運行機制的常態化促進，是一劑持久劑。預算公開能夠限制政府，避免權力暗箱操作。預算公開比以上制度嘗試更進一步，通過更加細化的支出項目來剎住貪腐、奢靡之風。長久以來，政府部門在收錢和花錢方面，不斷遭到質疑。比如年底突擊花錢，預算編制過粗，部分收入沒有納入預算。預算外收支不受人大審查、監督，缺少制約，有的地方政府發一個紅頭文件就能隨意收費，收上來的資金往往形成“小金庫”，引發貪污腐敗。預算公開有利于保障民眾對財政預算的知情權、參與權和監督權，促進預算管理的法制化、民主化和科學化。預算公開既是公共財政的本質要求，也是反腐倡廉建設的重要內容。

腐敗問題根源于公共財產界定的不明確，同時公權力代理使用公共財產時缺乏有效監督。因此，未來反腐敗制度的完善方向應當是：將黨規上升為國法，真正把權力關進制度的籠子里，保護好公共財產。