論財政支出對出版價值的引導*

□文│葉　翠　　方　卿

論財政支出對出版價值的引導*

□文│葉翠方卿

編者按

出版物具有經濟效益和社會價值兩重屬性，出版產業也不是單純的商業型產業類型，它承擔著宣傳文化和核心價值觀的重大任務。政府在出版產業創作生產過程中擔負著引導價值的作用。黨的十六大召開以來，我國財政對出版業的支持力度逐漸增強，相關機構發布一系列與出版有關的財政政策。在這些政策的支持下，我國財政在政府采購、財政投資、財政補貼等方面展開實踐，對出版價值進行引導。在我國財政支出引導出版價值過程中，尚需不斷完善相關法律法規保障、監督評價機制、財政支出方式與資金管理模式等方面遇到的問題。此外，由于出版產業和出版產品具有特殊性，其本身的意識形態文化屬性決定了對出版的金融引導不能僅停留在解決金融資本來源的問題上，因而需要政府對金融資本的流向引導。為此，本刊特刊發一組文章，探析政府財政對于促進出版價值引導、轉變行政管理職能，從金融工具引導的角度出發，汲取發達國家成功經驗的一些思考。

在闡述財政支出引導出版價值的原理與方式的基礎上，介紹我國財政支出引導出版價值的現實手段，并對其進行評價，發現存在的不足，最后提出我國財政支出引導出版價值的應對之策。

財政支出出版價值引導

出版作為傳承文化的重要方式，肩負弘揚我國社會主義核心價值觀的重任。然而，市場經濟體制下，要確保出版社會功能的實現，需要政府對出版價值進行引導。財政作為國家宏觀調控的重要手段之一，對出版價值的引導作用不容小視。本文對我國財政支出引導出版價值進行研究，評價引導效果，發現存在的不足，以期促進財政支出更好地引導出版價值，進而推動出版發展和文化繁榮。

一、財政支出引導出版價值的原理與方式

社會主義財政具有配置資源的職能，能夠彌補市場機制的不足、調控社會的外部效應。[1]出版產品因意識形態鮮明，具有很強的外部效應。若出版者提供的內容是精華，會產生正的外部效應，若出版者提供的內容是糟粕，則產生負的外部效應。發揮出版物的社會效益，需增加出版的正的外部效應，抑制甚至消除出版的負的外部效應。這是市場行為無法調節的，需行政干預，而財政調控是最直接的手段。財政對具有外在效益的出版產品、出版行為等與出版相關的要素和環節進行扶持，能引導出版價值。

財政包括財政收入與財政支出，本文主要研究引導出版價值的財政支出，即對具有外在效益的與出版相關的要素和環節的購買性支出與轉移性支出。購買性支出包括消費性支出和投資性支出；轉移性支出包括社會保障支出和財政補貼支出。在我國出版領域，引導出版價值的財政支出主要涉及政府采購、財政投資、財政補貼等，如圖1所示。政府在運用財政支出引導出版價值的過程中，一方面需在可供選擇的出版產品、出版企業等要素中進行甄別和排序，以提高財政支出引導的針對性；另一方面還需要在可供選擇的財政支出方式上進行合理搭配，以提高財政支出引導的有效性。

圖1　財政支出引導出版價值的方式

二、我國財政支出引導出版價值的現實手段

黨的十六大召開以來，新聞出版體制改革全面推進，我國財政對出版業的支持力度逐漸增強，相關機構發布一系列與出版有關的財政政策。在這些政策的支持下，我國財政在政府采購、財政投資、財政補貼等方面展開實踐，對出版價值進行引導。

1.政府采購引導

政府采購具有政策導向作用，能影響社會大眾的消費觀念和消費方式。出版物作為文化產品，政府采購要求相對更高，出版社生產的出版物能成為政府采購對象，不僅是對出版物質量的肯定，更是對出版社有效踐行社會主義核心價值觀的肯定。有數據顯示，2005年以來，在出版領域，政府采購的范圍和規模不斷擴大，這指引著出版企業按照政府的價值導向，創作生產出版產品。

具體而言，政府采購的圖書種類涉及義務教材、中小學用書、“三農”讀物等。我國相關部門對義務教材的政府采購十分重視，印發《免費教科書政府采購工作暫行辦法》，每年對免費教科書供應商提供的圖書質量等方面進行綜合評比，教材作為一種特殊出版物，其編寫應符合國家意志，具有高質量，政府采購無疑有利于引導教材出版價值。在中小學圖書館的圖書裝備方面，圖書資料作為“四項配套工程”的內容之一，也是政府采購的重要對象，出版社提供書目和樣書，省教育廳在多家出版社之中進行招標、議標，通過規范程序，[2]挑選出符合社會主義核心價值觀導向的圖書。同時，政府采購也是引導農村文化市場健康發展的可靠途徑，具體表現為農家書屋、送書下鄉等，通過對符合要求的圖書進行政府采購，形成示范效應，以引導出版企業踐行社會主義核心價值觀。此外，諸如“萬村書庫”工程等大規模贈書活動也在政府采購的支持下進行，有效拓展了政府采購引導出版價值的范圍。

2.財政投資引導

按投入對象劃分，財政投資支出方式包括直接投資和間接投資。在出版領域，財政直接投資主要是股權投資，由代表政府的開發投資公司或有關公司直接投資，擁有出版企業相應股份，對出版企業大政方針及發展起一定程度的操縱作用，引導出版企業正確的價值觀。財政間接投資分無償撥款與有償貸款兩種，那些不能形成直接經濟效益的公益出版項目，只能靠財政無償撥款；而對于那些盈利性的出版項目，政府提供有償貸款是促使其踐行社會主義核心價值觀的有效方式。

在以股權投資方式直接投資出版領域方面，我國現有出版集團都是國有資產控股的企業，比如由湖南出版投資控股集團有限公司（國有企業）主營業務和資產重組改制而來的中南出版傳媒集團股份有限公司，肩負著以社會主義核心價值觀引領文化繁榮的職責。另外，由出版集團控股其他出版企業，國家財政也能實現直接投資，比如中南出版傳媒集團股份有限公司利用自有資金投資北洋出版傳媒股份有限公司股權，[3]能擴大政府導向的影響范圍，形成良好的價值引導鏈。在財政間接投資出版領域方面，比如國家出版基金、國家古籍整理出版專項經費等均來源于中央財政撥款，以及諸如陜西出版基金等地方性出版基金來源于地方財政撥款；財政間接投資還表現在通過政策性銀行向出版企業提供有償貸款，比如，2009年，北方聯合出版傳媒集團獲得國家開發銀行30億元貸款支持。

3.財政補貼引導

在我國，通過對符合社會主義核心價值觀的出版產品、出版企業或出版行為等進行財政補貼，是引導出版價值的有效方式。按財政補貼的環節分類，可將出版財政補貼分為對出版生產的補貼、對出版發行的補貼、對出版消費的補貼三種，主要表現為政府獎勵、基金資助等形式的補貼。另外，財政補貼在出版領域也會以貸款貼息、貸款擔保的形式存在。

出版生產補貼表現為對出版企業、印刷企業及其相關工作人員與相關行為活動的財政補貼，比如2014年度文化產業發展專項資金對新聞出版業數字化轉型升級、環保印刷設備升級改造工程等重大項目的扶持資助。出版發行補貼表現為對實體書店、農村圖書發行連鎖網點等方面的財政扶持。以財政扶持實體書店為例，自2003年以來，針對實體書店經營困難，中央財政對民營實體書店進行扶持，2014年度文化產業發展專項資金對55家實體書店進行扶持。[4]出版消費補貼表現為國家財政對出版物的消費給予補貼，例如湖南圖書城與長沙圖書館共同成功舉辦多屆“你的BOOK 我買單”活動，市民可免費辦理借閱證，挑選符合長沙圖書館采選原則和館藏范圍的圖書并帶回家借閱，[5]由長沙圖書館使用財政經費買單，從而對市民選購圖書進行補貼。另外，貸款擔保、財政貼息作為財政補貼的方式，也在出版領域發揮一定作用，例如2014年度文化產業發展專項資金資助江西出版產業基地、山西太報傳媒有限公司印務園區等貸款貼息項目。

三、我國財政支出引導出版價值的評價

通過政府采購、財政投資和財政補貼手段的引導，我國出版在踐行社會主義核心價值觀方面取得一定成效。但與此同時，由于我國財政支出引導政策和財政支出引導手段存在不足，不免影響出版價值引導效果。

1.取得的成效

形成全方位引導格局。在引導出版價值方面，我國財政支出基本形成了全方位引導格局，這不僅體現在使用了前文所述財政支出的各種手段，包括政府采購、財政投資、財政補貼，而且體現在財政支出對教育、專業、大眾不同領域，對出版生產、發行、消費不同環節，以及對城鎮、農村不同地域的出版方面的支持和引導。在具體實施過程中，財政直接投資出版領域，本身就形成了良好的價值引導鏈，實現了對出版價值的全方位引導，更不用說還有其他財政支出手段；而對出版各領域、各環節與各地區的財政支出，更突顯了對出版價值的全方位引導。

奠定高質量教育基礎。教育是一國之本，教育興則國興，教育的興盛建立在具有優質教材的基礎上，這就涉及對教材出版價值的引導，而事實上，政府采購已然是引導教材出版價值的重要方式。我國相關部門對義務教材的政府采購十分重視，實際操作中產生了《節日伴我成長》 《行為習慣養成》《校園文化讀本》等大量優質教材，形成了極好的示范效應，為我國高質量教育奠定了基礎。另外，諸如“四項配套工程”所包括的圖書資料的政府采購，是對中小學圖書內容把關和引導的重要方式，同樣為我國高質量教育奠定了基礎。

催生一系列精品佳作。我國財政支出在引導出版價值方面，催生了一系列精品佳作。在財政投資方面，以國家出版基金為例，自2008年實施以來，投資逐年增加，催生近800種精美圖書，[6]包括《中國美學通史》《長城》《中國家族文化》等，在引導出版價值方面發揮了重要作用。在財政補貼方面，以對數字化轉型升級項目的財政補貼為例，北京語言大學出版社利用MPR技術制作的MPR版“中文小書架”系列點讀讀物，中國農業出版社推出的多媒體印刷版主教材《幼兒園多元智能游戲活動》[7]等都是財政補貼引導出版價值過程中取得的精品佳作。

提升各界的文化品格。我國財政支出在引導出版價值的實踐中，通過對實體書店的補貼扶持，引導出版企業生產優質出版物，為國民提供了豐富的精神食糧；通過農家書屋、送書下鄉、萬村書庫等項目的政府采購，引導出版企業生產出優質的“三農”讀物，豐富了廣大農村地區的精神生活；通過對國民購買圖書進行補貼，保障和引導國民閱讀積極的取向，進而刺激出版企業生產符合國家正確導向的出版物，等等，這些舉措都提升了社會各界的文化品格。

2.存在的不足

引導政策不協調。國際上對通過立法確保文化發展獲得財政支持十分重視，我國也已基本形成一套引導出版價值的財政支出政策，但基本是國務院、財政部、文化部、新聞出版總署（現國家新聞出版廣電總局）等中央行政機關以及地方相關行政機關頒布的行政法規、規章、地方法規等規范性文件，立法層次不高，缺乏系統法律法規的規范，并存在重復規范、政策間不協調的現象，既浪費國家政策制定的成本，又未能達到有效引導出版價值的最終目的。這一問題關系到財政支出引導出版價值的效果，妥善解決才能促進財政支出引導出版價值的有效實現。

監管工作未到位。我國財政支出在引導出版價值的過程中，對實施效果十分重視，會對諸如國家出版基金等資助項目進行年度檢查和結項驗收，起到監管作用，一定程度上保證了財政支出引導出版價值的效果。然而，也仍存在監管不到位之處，比如，早在1983年就已建立的“古籍整理出版專項經費”，直到2014年才首次接受項目實施情況的檢查，[8]這無疑揭示出監管工作的疏忽。值得注意的是，監管工作未到位，反過來會影響決策者對之后引導出版價值的財政投入方向和力度的判斷，干擾科學決策，影響財政支出引導出版價值的效果。

支出方式較單一。我國現行對出版價值進行引導的財政支出手段雖較以往有所改善，但發揮的作用仍有限，仍以傳統的支持方式為主，比如財政一次性補貼，缺乏全面多元化的引導手段和方式。我國尚未有財政支出引導出版價值方面的法律認定，國家立法在該方面存在空白；按照有償原則，通過發行國債、公債、專項債券或者國外政府債券的方式，專門引導出版價值的財政信用手段缺位；我國目前雖已開始嘗試應用貸款擔保、財政貼息等多種手段支持出版業的籌資和融資，但多處于探索階段，[9]難以確保對出版價值的有效引導。

資金使用欠規范。近些年政府為推動出版文化事業發展，對一些有價值的文化典籍予以財政補貼，有效引導出版價值，這值得肯定。但同時，隨著補貼增多，補貼范圍越廣，獲得補貼的門檻降低，出版企業爭拿財政補貼卻對資金的使用不加規范。例如，江蘇可一文化產業集團股份有限公司，2013年財政補貼占其當年凈利潤的41.68%，遠高于其他文化企業，但同比下降24.54%；且其對2013年獲得金額最大一筆1175萬元補貼的原因未有詳細說明，其財政補貼從以往一二百萬元激增至上市前夕的2000多萬元，既違背常理又不具有可持續性，存在借政府補助粉飾報表之嫌。[10]

四、我國財政支出引導出版價值的應對之策

由上文分析不難看出，我國財政支出引導出版價值過程中存在的不足，歸根結底是由于我國相關法律法規保障、監督評價機制、財政支出方式與資金管理模式存在不足所致。要從根本上解決財政支出引導出版價值遇到的問題，須從以下四個方面著手。

1.加強法律法規保障，規范具體操作程序

我國財政支出在引導出版價值的過程中取得一定成效的同時，仍存在不足，使得我國不得不加強相關法律法規保障，規范具體操作程序。對此，我們應注重綜合性法律的統攝作用，改善目前相關專門法律法規缺位的問題，比如針對圖書采購僅有“圖書采購制度”這一單一規范的現狀，完善《政府采購法》，盡快出臺《政府采購法實施條例》《政府采購質疑與投訴辦法》，并制定配套的有關出版物采購管理條例、質疑與投訴辦法。在相關法律法規的制定中，要著重解決現階段我國財政引導出版價值存在的諸多問題，并防范可能出現的問題。值得注意的是，有關法律法規的完善和建設，都要統一于我國財政支出引導出版價值的法律法規建設這一大的環境之中，相互兼容和促進。

2.健全監督評價機制，落實獎勵懲罰措施

為保證財政支出對出版價值的有效引導，有必要健全監督評價機制，應從內部、外部和社會三個不同角度共同進行，并以外部和社會監督評價為主，內部監督評價為輔。實現內部監督評價主要靠相互監督評價、相互制約內部控制機制來完成；實現外部監督評價可根據相應法律規定，由監督管理評價部門在相應范圍內進行監督評價；實現社會監督評價可組建社會公益性機構，或通過公眾媒體通道，例如微信平臺，對財政支出引導出版價值的實施過程進行大眾監督評價。在監督評價的過程中，一方面，要注意監督評價的透明化，可建立信息平臺對引導出版價值的財政支出情況進行公布；另一方面，要注意根據監督評價結果落實相關獎勵和懲罰措施，可設立單獨的獎懲機構并讓其負責執行。

3.優化財政支出方式，引導其他資本介入

針對目前我國財政支出引導出版價值的方式比較單一的問題，可從兩方面解決。一方面，可打“組合拳”，對現有財政支出方式進行有效組合，比如對通過財政補貼引導而創作生產的出版產品進行政府采購，或對政府采購和財政補貼的出版產品進行財政投資。另一方面，創新財政支出方式，發掘財政支出引導新途徑，在財政把關和以國家意識形態為依托的前提之下，通過財政支出引導金融及其他資本介入出版領域。事實上，我國財政在這方面有所實踐，比如通過貸款貼息等財政補貼方式，爭取金融等其他資本進入，但這種實踐還未能有效深入。目前財政支出方式向常規引導方式一邊倒的現象嚴重，對通過財政主導，引入金融等其他資本的方式不夠重視，而這恰恰又是今后的趨勢。

4.創新資金管理模式，促進資源合理配置

我國財政引導資金使用欠規范，促使我們要創新財政引導資金管理模式，這需要考慮四個方面。第一，科學編制財政預算，對中西部經濟落后地區給予政策照顧，提升政府統籌配置財力資源的能力，解決資金分配不均衡問題；第二，盤活財政存量資金，把資產資源變成現金流，全面激活政府各類要素資源，鼓勵引入金融等其他資本，在保證財政資金主導的前提下，形成“資金活水”；第三，強化專項資金管理，引入競爭性分配機制，在完善的競爭機制基礎上，盡可能激發出版企業間的良性競爭，從而達到科學、高效分配專項資金的目的；第四，加強預算信息公開，保證財政資金在陽光下運行，以便相關部門與公眾參與監督評價，進而促進財政引導資金使用的規范化與高效率。[11]

（作者單位：武漢大學信息管理學院）

*本文系國家社會科學基金重點項目“文化產品創作生產引導機制建設研究”（11AZD017）的研究成果

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[3]中南傳媒出版集團.產業投資與股權投資并舉 中南傳媒戰略投資開始加速[EB/OL] .(2013-12-26).[2015-04-20].http:// www.zncmjt.com/Info.aspx?ModelId=1&Id=1506

[4]中國發展門戶網. 2014年度文化產業發展專項資金擬支持項目匯總表[EB/OL].(2014-09-11).[2015-04-20].http://cn.chinagate. cn/economics/2014-09/11/content_33486634.htm

[5]田芳.你的書，圖書館買單[N].長沙晚報，2014-06-18

[6]光明日報.為了文化的尊嚴——寫在國家出版基金實施六周年之際[EB/OL]. (2014-02-11).[2015-04-20]. http://news.gmw. cn/2014-02/11/content_10330462.htm

[7]郭虹.“中央文化企業數字化轉型升級項目”驗收進行時[EB/ OL].(2014-12-05).[2015-04-18]. http://www.sinobook.com. cn/guide/newsdetail.cfm?iCntno=13158

[8]上海市人民政府.上海承擔國家古籍整理出版資助項目接受首次檢查[EB/OL].(2014-02-25).[2014-10-20]. http://www. shanghai.gov.cn/shanghai/node2314/node2315/node18454/ u21ai846561.html

[9]楊京鐘. 中國文化產業財稅政策研究[M]. 廈門：廈門大學出版社，2012：141-142

[10]和訊網.可一文化借政府補助粉飾報表 募投項目嚴重違規[EB/OL].(2014-06-07).[2015-04-20].http://stock.hexun. com/2014/ipo382/index.html

[11]羅建國.盤活財政存量資金？提高資金使用績效[EB/OL]. (2013-08-08).[2015-04-20]. http://www.hefei.gov.cn/ n1105/n32739/n281295/n27580656/29755225.html