山西城鎮化進程中的問題及對策建議

解 睿，張 婷

（1.山西省農業科學院 農業科技信息研究所；2.山西省社會科學院 經濟研究所，山西 太原 030006）

城鎮化是擴大內需、提升區域綜合競爭力的現實需要，是推動經濟結構調整、轉變經濟發展方式的戰略選擇，是打破城鄉二元結構、促進城鄉一體化發展的必由之路。黨的十八大把推進城鎮化作為我國推進經濟結構戰略性調整的四大重點之一，并強調要明顯提高城鎮化質量。在這樣的發展形勢下，山西加快推進城鎮化符合國家發展戰略，也對促進山西六大發展具有現實和長遠的意義。

一、山西城鎮化取得的進展

城鎮化以人口向城鎮的集聚為基本標志，它反映的是勞動力、生產要素和產業等非農化過程中向城鎮集中的基本趨勢。改革開放以來，山西城鎮化快速推進，特別是“十二五”以來，在“一核一圈三群”城鎮化總體布局下，山西大力推進中心城市擴容提質、城鎮群構建、大縣城和百鎮建設，全省城鎮化呈現出良好的發展態勢。

（一）城鎮化水平實現新提升

2012年，山西常住人口3 610.83萬人，其中，城鎮常住人口1 851.08萬人，農村人口1 759.75萬人，城鎮化率達到51.26%。與2011年相比，全省城鎮人口增加65.77萬人，城鎮化率提高了1.58個百分點，增長幅度高于全國0.28個百分點，在全國的位次由上年的第17位上升到第16位。這是全省城鎮化率首次突破50%關口，意味著山西實現了由鄉村型社會為主體向以城市型社會為主體的轉變，社會結構進入新時期。從國際城鎮化發展經驗來看，當人口城鎮化率超過30%之后，進入城鎮化發展的快速增長期；城鎮化率達到50%后，進入城鎮化發展的強化時期。按照這一國際慣例，山西自20世紀90年代中期進入城鎮化的快速增長期，2012年進入城鎮化發展的強化時期。

各市城鎮化呈現出競相發展的勢頭。2012年，全省11個地級市中有5個市的城鎮化率超過50%，較上年增加1個市。省會城市太原的城鎮化率穩居全省之首，達到83.8%，比全國和全省平均水平分別高出31.3個和32.6個百分點，接近于發達城市水平。地區間發展差距也進一步縮小，城鎮化率最高市和最低市之間的差距由上年43.8個百分點縮小為42.4個百分點。呂梁市、運城市和忻州市雖然城鎮化率較低，但其增速分別高于全省平均水平0.27、0.32和0.17個百分點，全省城鎮化發展的整體水平在穩步提高（見圖1）。

（二）城鎮組群發展呈現新景象

為進一步提升城鎮化發展水平，山西提出打造“一核一圈三群”城鎮發展體系。“一核”即由太原市區、晉中市區、清徐縣城、陽曲縣城構成的太原都市區，是山西城鎮體系的組織核心，經濟轉型發展的增長極核。“一圈”即太原都市圈，是以太原都市區為核心，太原盆地城鎮密集區為主體，輻射陽泉、忻定原、離柳中城鎮組群的都市圈。“三群”即以大同盆地為主體，以大同、朔州為核心，包括大同市、朔州市的10個縣（區）的晉北中部城鎮群，以臨汾、運城盆地為主體，以臨汾、運城為核心，包括運城市、臨汾市的16個縣（市、區）的晉南中部城鎮群，以長治盆地和晉城中部地區為主體，以長治、晉城為核心，包括長治市、晉城市的12個縣（市、區）的晉東南中部城鎮群。

圖1 2011—2012年山西及各市城鎮化率（%）

圍繞“一核一圈三群”城鎮化總體布局，山西把太原都市圈建設作為推進全省城鎮化的重中之重，支持太原率先發展，并積極推動太原晉中同城化；以中心城市擴容提質、規劃協調、交通牽引、政策統籌為抓手，促進陽泉、忻定原、離柳中、孝汾平介靈等外圍城鎮組群發展；以中心城市轉型、臨汾百里汾河城鎮帶、城鹽臨夏城鎮組群、長治上黨城鎮群、晉城“一城兩翼”等城鎮組群為重點，加快推進晉北、晉南、晉東南三大城鎮群建設。隨著城鎮組群建設的逐步推進，“一核一圈三群”人口集聚作用明顯，對區域經濟發展的輻射帶動力也在增強。2012年，太原核心區常住人口458.52萬人，城鎮常住人口384.48萬人，城鎮化率達到83.85%。太原都市圈城鎮化率達到63.89%，自2001年起年均提高1個百分點，明顯高于當年全國和全省平均水平。“一圈三群”總人口、城鎮人口、經濟總量分別占到全省的74.2%、82.9%和84%（見表1）。

（三）“大縣城”和“百鎮建設”取得新成效

“大縣城”戰略是山西新型城鎮化的重要戰略方向，各地在推進中形成了許多具有創新性和示范意義的先進典型。如孝義市實施全域城鎮化戰略，集中力量搞好一流主城區建設，縣城集聚了全市約76%的城鎮人口；襄垣縣全面推進以鄉鎮進城、農民進城、壓煤村進城、初中進城、產業工人進城為內容的“五進城”戰略，大縣城發展勢頭強勁；懷仁縣統籌謀劃園區建設和城鎮發展，依托城鎮發展產業，依托產業發展城市，大縣城建設全面升級。“大縣城”戰略的積極實施，使縣城的人口集聚能力明顯提升，全省縣城的平均人口規模2012年達到6.9萬人，較2010年增加0.81萬人。其中，大于10萬人口的縣城達到13個，較2010年增加4個，5～10萬人口的縣城達36個，縣城規模結構逐步優化。

表1 2012年“一圈三群”基本情況

“百鎮建設”工程是山西統籌城鄉發展的突破口。全省按照縣城的標準規劃建設重點鎮，以“五建設兩整治”為抓手，完善設施，提升城鎮功能，增強小城鎮吸納人口、集聚產業的綜合承載能力。一批特色小城鎮發展的典型模式在“百鎮建設”中陸續涌現，如孝義市梧桐鎮充分利用城鄉建設用地增減掛鉤政策，通過村民整體搬遷騰出7 100畝指標用于產業園區建設，提供就業崗位2萬余個；汾陽市杏花村鎮突出汾酒文化特色，規劃建設酒業集中發展區、居民新區和汾酒文化一條街。這些小城鎮發展模式，對于推進“百鎮建設”工程，加快全省小城鎮建設具有極為重要的典型借鑒和示范引領作用。

二、當前城鎮化面臨的突出問題

雖然在城鎮化推進過程中的突破可圈可點，成就可喜可賀，但反觀自身，環顧左右，山西還有不得不承認的差距和問題，影響和制約著全省的城鎮化進程。

（一）城鎮化率總體偏低，滯后于工業化水平

雖然近年來全省城鎮化率明顯提升，但與全國平均水平相比差距依然較大，2012年山西城鎮化率低于全國1.31個百分點，與城鎮化率最高的5個省份廣東（67.4%）、遼寧（65.65%）、浙江（63.2%）、江蘇（63%）、福建（59.6%）相比，差距更為明顯，山西城鎮化發展仍有較大的提升空間。從城鎮化與工業化的比較來看，2000年以來山西經濟發展速度加快，尤其是工業化率遠高于全國平均水平，而城鎮化率卻一直不及全國平均。2004—2007年全省工業化水平分別快于城鎮化率14.2%、14.2%、15.3%和16%，呈現出不斷擴大的趨勢；2009—2010年受金融危機的影響，兩者間的差距稍有收窄；到2012年，全省工業化水平52%，城鎮化與工業化之比為0.99，雖然比2011年（0.93）上升了0.06，但仍低于國際公認的1.4～1.5的合理區間，全省城鎮化明顯滯后于工業化水平。

（二）城鎮規模小，區域帶動力較弱

2012年，全省22個設市城市的平均人口規模為44.6萬人，遠低于全國平均水平。一般而言，一個城市的人口在100～400萬人之間凈規模收益最大，而山西全部設市城市中，除太原、大同的人口規模超過100萬人以外，其它20個市的人口規模均在100萬人以下，其中還有13個市的人口規模不到50萬。另外，縣城和建制鎮的人口規模也明顯低于全國平均水平。山西縣城平均人口規模為6.87萬人，而全國的平均水平是9.53萬人；建制鎮的平均人口規模0.66萬人，全國平均為0.99萬人（見表2）。總體來看，山西城鎮規模較小，人口集聚能力相對較弱，一些小城鎮還存在產業結構單一、后續發展能力不足、設施缺乏以及功能不全等問題，輻射能力有限，區域帶動作用不強。

表2 山西與全國城鎮數量、平均人口規模比較

（三）資源型城鎮比例高，城市功能不完善

山西是典型的資源型地區，以資源采掘業為主的產業結構以及長期以來隨礦建居的模式，導致全省資源型城鎮的數量較多并且布局分散。全省22個設市城市中就有大同、陽泉、長治、晉城、朔州、古交、霍州、孝義、介休、高平和原平11個市屬于資源型城市，其中8個市（大同、陽泉、晉城、朔州、孝義、霍州、介休、古交）是典型的資源型城市。資源型城市不具備一般城市應有的對社會經濟的組織、協調和管理功能，難以承擔起對周邊區域服務、集聚和擴散的中心功能，制約著城市的進一步發展。其中一些資源依賴型城鎮面臨著資源枯竭的問題，在傳統產業走向夕陽化的同時，新興工業和接續替代產業卻尚未發展壯大，無法支撐地區經濟的發展，城鎮的可持續發展令人堪憂。

（四）城鎮群發展滯后，內部差異明顯

城鎮群建設雖取得了一定成效，但其規模效應和集聚效應尚未得到充分發揮，城鎮組群整體協調發展的態勢尚未形成。2010—2012年，“太原都市圈”總人口占全省的比重僅提高了0.6個百分點，城鎮人口占全省的比重下降了0.4個百分點，GDP占全省的比重提高2個百分點；“一圈三群”總人口占全省的比重下降了0.4個百分點，城鎮人口和GDP占全省的比重僅提高0.7個和0.8個百分點，增幅比較有限。城鎮群之間的發展差異也較明顯。太原都市區（一核）城鎮化質量較高，但是太原都市圈（一圈）的空間差異明顯，中心城市太原市、晉中市與外圍區域的忻州市、呂梁市城鎮化質量差距懸殊，空間結構呈現典型的“中心-外圍”格局。三大城鎮群中，晉東南城鎮群發展較快，而晉北城鎮群和晉南城鎮群尚顯滯后，三大城鎮群內部的中心城市與次中心城市也未形成明顯梯度，中心城市還需要通過完善城市功能、提升層次來增強對周邊腹地的輻射帶動能力。

（五）數字城鎮化高于實際城鎮化，“人的城鎮化”水平低

按照我國對城鎮人口的統計標準，在城鎮連續居住6個月以上的外來人口，均被作為常住人口統計為城鎮人口。按照這種統計口徑，2012年山西常住人口城鎮率為51.26%，戶籍人口城鎮化率為33.48%，兩者相差17.78個百分點。這部分雖在統計口徑上成為城鎮人口，卻是沒有城鎮戶籍的農業轉移人口，無法享受到與城市居民同等的公共服務、社會保障以及公民權利，處于“就業在城市，戶籍在農村；生活在城市，根基在農村；收入在城市，積累在農村”的狀態，屬于“半城鎮居民”。盡管近年來通過戶籍制度改革，山西戶籍城鎮人口的比重在逐步提高，但2012年僅比2006年提高2.13個百分點，而同期常住城鎮人口比重則提高了8.86個百分點，戶籍人口城鎮化速度明顯滯后。現行戶籍制度以及附著在戶籍之上的各種福利制度極大地限制了農業轉移人口市場化進程，成為影響城鎮化質量的主要梗阻。

三、對策建議

當前和今后一個時期，山西就強化規劃的引領力和建設的創新性，按照“一核一圈三群”城鎮化格局，根據大中城市提質、小城鎮建設、礦城轉型、城鎮群發展等不同層面的情況，走出以人為核心具有山西特色的新型城鎮化道路。

（一）加快城鎮擴容提質步伐

把加快推進區域中心城市、大縣城和重點小城鎮建設作為市域城鎮化、縣域城鎮化、城鄉統籌推進的主要路徑，增強城鎮的承載力和輻射力，為經濟發展和人口集聚搭建平臺。

1.提升中心城市集聚力和輻射力。在城市群中，中心城市、大城市將發揮集聚功能，起到增長極的作用。要支持太原率先發展，把城鎮化深度發展作為其經濟社會發展的戰備重點，使其在城市經濟結構、環境競爭力、城市功能上擔負起區域經濟的組織核心職能。重點發展高端制造業，現代服務業和高新技術產業，提升太原的科技、教育、人才聚集輻射作用，把太原建設成中部地區重要的中心城市、資源型經濟創新驅動市和現代宜居城市。積極培育和建設長治、陽泉和臨汾3個大城市。目前，長治和陽泉的城市人口已經超過50萬人，主要應在培育城市的主導產業、增強城市的綜合服務能力和輻射功能上做文章。而臨汾則應擴大城市規模，提升城市等級，使其成為晉南地區的一座大城市。充分發揮中心市區的先導效應、組織效應和集聚效應；提升城市綜合功能，調整城市經濟布局，建立城鎮化與工業化互動發展機制。

2.提高縣城和重點小城鎮承載能力。將加快縣城發展作為推進城鎮化的重要抓手，深入實施“大縣城”戰略，通過大縣城建設，培育一批新的中小城市，逐步減少5萬人以下的縣城。引導優勢資源和要素向縣城集中，使縣城成為具有較強經濟輻射能力的縣域增長點。推進產業集聚區建設，每個重點縣市重點抓好1個產業集聚區建設，充分發揮產業對城鎮化的支撐作用，帶動縣城經濟發展，增強縣城吸納人口的能力。完善城鎮功能，增強縣城現有工業、交通運輸、商貿服務等職能，加強縣城基礎設施、市政公用設施和公共服務設施建設力度，改善人民環境，提升城鎮品位，增強縣城承載承接功能。以“百鎮建設”為突破口，著力提高小城鎮的承載能力。創新百鎮建設機制，對吸納人口多、經濟實力強的鎮賦予相應的管理權。根據小城鎮自身區位和資源優勢，推動小城鎮突出發展特色、融入中心城市區域、輻射農村腹地，更好地構建城鄉互動互補關系。

（二）實施工礦城市“再城市化”戰略

對工礦城市實施以城市產業升級和載體功能提升為重點的“再城市化”戰略，提高資源型城市城鎮化發展的質量和效益。

1.加快工礦城市產業轉型。工礦城市的產業轉型是其“再城市化”的關鍵內容。應按照工業新型化的總體戰略，改造提升資源型產業、積極發展新興產業和現代服務，實現支柱產業的多元化。要積極利用高新技術和先進適用技術提升改造傳統產業，延伸產業鏈條，提高產業附加值。大力扶持發展新能源和再生能源，積極支持節能減排新技術、新產品和新材料科技攻關。推動先進裝備制造、現代煤化工、新能源、新材料、特色食品加工等新興產業發展。落實山西省政府出臺的關于支持服務業發展的若干政策措施，大力發展現代服務業。加快現代物流業、金融服務業、商貿服務業、旅游業等第三產業的發展，提高第三產業在地區生產總值中的比重，減少經濟增長對工業產業的過度依賴，相對控制對能源消費總量的過度需求。

2.強化工礦城市載體功能。增強城市的綜合服務能力，促進資源型城市由工業生產中心向現代人民中心的轉化。按照產城互動，一體化布局的要求，將工礦企業的發展與駐地城市的發展統一起來，實現融合與互動。解決工礦企業與駐地城市的二元化問題，協調煤礦企業、駐市大礦優先解決本地勞動用工，建立用地企業按比例吸納當地農村勞動力就業的制度。對招用當地就業困難人員、轉移搬遷的失地農民的企業，給予稅收優惠等就業扶持政策。

（三）提升城鎮群人口與經濟集聚能力

城鎮群、都市圈、經濟帶是當今人口、經濟活動的主要聚集區和區域經濟發展最具活力的區域。要繼續把城鎮群崛起作為提升山西區域核心競爭力的重要途徑，提升城鎮群對人口和經濟的集聚能力。

1.加強科學規劃與統籌協調。在市場經濟情況之下，政府對城鎮化建設發揮作用，最重要的體現是在規劃體制。要發揮規劃對城鎮群建設的先導和統籌作用，組織實施“一核一圈三群”協調發展規劃和重點城鎮組群規劃，并以此為根據修改有關市、縣的總體規劃，促進城鎮群一體發展。建立起城鎮群統籌協調機制，以建立聯席協商、規劃協調、設施對接、用地統籌、政策同享機制為重點，著力推進太原晉中同城化、長治上黨城鎮群、臨汾汾河百里新型經濟帶、大同都市區建設，整合中心城市與周邊城鎮發展關系，提高城鎮群集聚人口和新型產業的能力。

2.推進基礎設施和服務聯建共享。加快交通、通信設施為重點的基礎設施一體化建設，推進太原晉中同城化。加強太原晉中及介孝汾、忻定原、離柳中城鎮組群與長治上黨城鎮群、臨汾百里汾河新型經濟帶城市之間道路、供氣、供水、供熱等市政公用設施的城市間對接與聯建共享。做好服務的對接，先行推行教育、科技、文化資源共享，重點做好交通物流、金融、電信同城化。

（四）加快“人的城鎮化”，提高城鎮化質量

城鎮化發展重點應由“物的城鎮化”向“人的城鎮化”轉變，通過一系列的城鎮化體制機制創新讓農業轉移人口順利轉化為市民，變“邊緣人”為“主體人”，實現以“人”為中心來推動城鎮化的發展。

1.深化戶籍制度改革。目前，城鄉戶籍制度的最大差別在于其“含金量”的不同，戶籍制度實已演變成與戶口性質相掛鉤的社會福利和利益分配制度，存在著明顯的“功能超載”問題。因此，“人的城鎮化”應首先從戶籍制度改革開始，消除城鎮戶籍人口和農村戶籍人口身份上的差異。戶籍制度改革最重要的就是要逐步剝離附著在戶籍上的各項福利制度，還原戶籍的人口登記功能。從資源和環境的承受能力來看，當前山西的戶籍制度改革可先從小城市入手，5年內放開中小城市的戶籍，完善暫停人口登記制度，建立以居住地為準的新型居住證制度。政府應重點加大對中小城鎮的財政、金融、用地等支持力度，使公共資源更多地向中小城鎮傾斜，為中小城鎮產業的發展和外來人口就業和定居創造條件。以中小城市的戶籍改革為突破口，向大城市推進，使在城鎮穩定就業和居住的農業轉移人口有序變為城鎮居民。

2.完善公共服務和社會保障制度。戶口的轉換是形，社會福利的分享是實。推進“人的城鎮化”，關鍵是穩步推進城鎮基本服務由戶籍人口向常住人口全覆蓋，保障在城鎮就業居住但未落戶的農業轉移人口享有城鎮居民的福利待遇。當前階段，應重點推進農業轉移人口在就業創業、子女教育、醫療衛生等方面的公共服務納入城鎮社會福利體系中，與城鎮居民享受同等待遇，加速市場化進程。深化社會保障制度改革，擴大城鎮社會保障覆蓋面，將農民工和失地農民納入城鎮社保體系中，推進社保關系跨區域轉移接續。加快推進醫療、失業、工傷和生育保險省級統籌，鞏固完善基本養老保險省級統籌，加快城鄉居民基本養老保險制度整合和管理服務一體化。健全和完善以政府為主提供基本保障，以市場為主滿足多層次需求的住房供應體系。

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