美國營利性高等教育行業現存主要問題的歸因分析與因應政策

朱浩，方云

（湖北師范學院教育科學學院，湖北黃石435002）

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美國營利性高等教育行業現存主要問題的歸因分析與因應政策

朱浩，方云

（湖北師范學院教育科學學院，湖北黃石435002）

營利性高等教育行業在上世紀90年代的崛起成為美國高等教育后大眾化階段最為顯著的變化之一，但是該行業在快速發展的同時也伴隨著各種指責和隱患。激進的招生策略、不容樂觀的辦學質量和居高不下的聯邦助學貸款違約率是制約其進一步發展的主要問題。筆者認為，造成這些問題的原因并不能簡單歸結為美國營利性行業的逐利性，而是美國高等教育認證制度的缺陷、美國州政府監管力度的薄弱、聯邦助學貸款政策的漏洞和營利性高等教育行業經營方式存在的不足。奧巴馬政府為遏制問題的蔓延，采取提高辦學要求、扶持社區學院和完善聯邦助學貸款制度等一系列因應政策調整。

美國；營利性高等教育行業；問題；歸因分析；因應政策

一、問題的提出

營利性高等教育行業的興起是全世界高等教育面臨的共同問題，各國對此有著不同的認識基礎和實踐經驗。自20世紀90年代以來，美國營利性高等教育行業迅速崛起，業已成為美國高等教育體系中不可或缺的組成部分。近十余年來，美國營利性高等教育機構招生人數急劇增加，在2000-2001學年僅占美國高等教育市場份額的4.7%，而到2011-2012學年發展成為13.3%的峰值。[1]如果在未來10年內，營利性高等教

育行業能夠繼續保持這種發展趨勢，那么到2018年營利性高等教育機構將占據21.3%的高等教育市場份額。[2]同時，對美國營利性高等教育的研究也成為高等教育領域中一個熱點問題。就我國現有研究成果而言，國內學者更傾向于對其積極面進行研究，比如辦學特點、籌資方式、監管政策等，并提出了許多真知灼見。然而，追溯美國營利性私立高等教育發展的歷史，我們不難發現該行業的發展常困擾于各種指控和丑聞。奧巴馬政府執政以來，對營利性高等教育行業奉行嚴苛的監管政策。2010年6月至2012年7月，美國參議院醫療、教育、勞工和退休金委員會（Senate HELP Committee）主席湯姆·哈金（Tom Harkin）曾組織專門人員對美國營利性高等教育機構進行了一次深入的監督調查，并發布了題為《營利性高等教育：不足以保護聯邦投資和確保學生成功》的報告。

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》及多個省市頒布的《教育規劃綱要》均提出將對民辦高校進行營利性和非營利性分類管理的改革思路。通過借鑒國外先進經驗，厘清政府與高校的不同分工和定位，是我國對民辦高等教育結構性調整的必要手段。但是，筆者認為借鑒應該是全面的認識，不應僅局限于先進經驗，更應該了解他國存在的問題。美國營利性高等教育行業究竟存在哪些亟待解決的問題？是什么原因導致這些問題存在？奧巴馬政府調整哪些因應政策來遏制問題的蔓延？這三個問題是本文闡述的主要內容。

二、美國營利性高等教育行業存在的主要問題

追溯歷史，對營利性教育行業的質疑早在20世紀初就有過正式調查，但是調查并未引起社會的重視。原因在于，當時的營利性學校影響力非常低，在1890年到1940年間，美國人口增長了一倍，但是營利性學校的招生只增長了1萬人左右。[3]1944年6月《退伍軍人安置法案》（即《GI法案》）頒布之后，營利性高等教育行業的影響力越來越大。特別是在1998年到2008年的十年間，營利性大學的招生人數增加了225%，接近2000萬學生。僅2009年一年，包括鳳凰城大學（University of Phoenix）在內的5所美國最大的營利性大學招生人數就超過800萬。[4]在營利性高等教育行業迅速發展的同時，越來越多的民眾開始對其提出各種質疑，不少曾就讀于營利性大學的學生都起訴其招生人員在招生過程中存在欺騙性的行為，甚至指責其濫用聯邦助學貸款。美國營利性高等教育行業存在的主要問題集中在三個方面。

（一）激進的招生策略

眾所周知，營利性大學的辦學模式不同于非營利性大學，其90%的收入來源于學費，幾乎是非營利性大學的兩倍以上。如果沒有足夠的入學率，營利性大學將無法保持收支平衡，更不用提盈利。因此，營利性大學通常采用比較激進的營銷方式，比如組建大規模的招生團隊通過網絡、電話、電視和報紙等進行大量的宣傳。這些招生團隊內部有著激烈的競爭。雖然美國國會在上個世紀90年代就禁止營利性大學對招生人員采取激勵性報酬（Incentive Compensation），但是實際上激勵性報酬是招生人員的主要收入，這就導致很多招生人員在招生過程中存在欺詐行為。1998年到2004年期間，在司法部門有據可查的教育機構欺詐案件中，營利性大學就占到了74%，主要涉及違規招生和開具虛假的收入證明來幫助學生獲得聯邦助學貸款資格。[5]

表1 比較招生人員最多的五所營利性大學（2009-2010）

通過表1的數據我們不難發現，營利性高等教育行業在生源競爭上異常激烈，大多數違規招生行為與營利性大學采取激進的招生策略有著緊密聯系，其招生過程實質上就是一種營銷過程。與傳統的大學不同，營利性大學擁有龐大的招生團隊，這些招生人員的薪酬與他們完成的招生配額相掛鉤。如果沒有完成招生配額，招生人員將會受到處罰或者被解雇。有的營利性大學在招生中不惜采用高壓推銷手段——“鍋爐室”（Boiler Room），即受雇人員只被要求不斷打電話及翻來覆去地重復一套預編講稿。

2010年，美國審計總署（GAO）公布了針對營利性大學違規招生的一次暗訪的細節，使得營利性大學的此類問題受到了美國社會廣泛關注。調查小組首先挑

選了15所營利性大學。這些學校的一個共同特征是：在收入來源中，來自聯邦助學貸款的比例都在89%以上。調查員偽裝成希望上學的咨詢者向學校的招生人員進行咨詢，并且用隱形攝像頭拍攝了整個過程。15所營利性大學的招生人員中，有4所學校的招生人員明目張膽地進行欺詐，包括幫助學生偽造信息以獲得聯邦助學貸款的資格。[3]其余幾所學校的招生人員也存在一些可疑行為，如夸大行業的就業前景和虛報費用。

（二）不容樂觀的辦學質量

營利性高等教育機構需要保持穩定的生源來盈利，因而需要迎合那些被非營利性大學拒之門外的群體來增加入學率，而忽視他們的學歷、經濟條件甚至學習能力。據統計，美國低收入家庭的學生就讀營利性大學的比例是其他類型學生的4倍，他們通常是被營利性大學的宣傳廣告所吸引，如提供短期課程培訓并保證就業。但是，當這些申請者進入營利性大學，就會發現這些學校并沒有招生人員描述的那么美好。營利性大學通常采取以兼職教師任教為主、標準化課程重復開設的教學方式，甚至連教學場所都是租用的，難以保證教學質量。雖然學校之間存在差別，但總體而言，營利性大學的學生畢業率遠遠低于非營利性大學。例如，在營利性大學，學生要通過6年學習獲得學士學位的比例占到總人數的22%，遠遠多于非營利性大學。[5]

營利性高等教育機構通常采取教育成本最小化的經營方式，花費在開拓市場和招生費用上的預算要遠遠高于教學開支。2009年接受聯邦助學貸款資助的30所營利性高等教育機構的財政開支顯示：用于市場開拓、廣告宣傳和招生的費用占到總收入的22.7%（約為42億美元）；而用于教學的開支只占總收入的17.2%（約為32億美元）。[6]

顯而易見，營利性高等教育行業的商業成功并不是以教育質量為核心。一方面，營利性高等教育機構在紐約證券交易所的表現都是令人刮目相看的。從21世紀初開始，公開上市的營利性高等教育機構都是以接近15%的利潤率在逐年增長，僅在2009年利潤率就達到了19.7%，總共產生32億美元的收益。[7]另一方面，如表2所顯示，營利性高等教育機構的學生退學率居高難下，教學投入不足是民眾對其教育質量質疑的主要方面。相比同類型非營利性教育機構-社區學院而言，平均每年每位學生的教學投入在4000美元到5000美元之間，而營利性高等教育機構的教學投入不到社區學院的一半。

表2 退學率最高的五所營利性高等教育機構的利潤率與副學士退學率（2010）

大量聘請兼職教師是營利性高等教育機構保持低成本、高效率辦學的關鍵因素，但是這種辦學模式開始受到民眾的質疑。兼職教師通常被營利性高等教育機構雇傭3到6周不等，只教授1門或2門課程，課程結束時獲得報酬。2011年，美國審計總署對12所營利性高等教育機構的師資力量進行了暗訪。調查發現，在12所學校中，有10所學校的兼職教師比例達到80%以上，有5所學校超過90%，這些兼職教師中存在使用虛擬身份和學歷造假現象。[8]雇傭兼職教師完成短期課程的教學模式，可以幫助營利性高等教育機構的教育成本降至最低，但是對于確保學生的學術質量，尤其是非智力因素的培養是明顯不足的。

（三）居高不下的聯邦助學貸款違約率

低收入家庭的學生是聯邦助學貸款的主要借貸人，他們通常背負沉重的債務。一般而言，在營利性大學完成副學士學位的學生平均負債1.4萬美元左右；而完成學士學位的學生中，有1/4的學生負債在4萬美元以上。[3]雖然債務負擔很重，但是在營利性大學就讀的學生仍有90%以上選擇申請聯邦助學貸款。[9]實際上，聯邦助學貸款為營利性大學提供了一個利潤豐厚的收入保證，因此營利性大學對聯邦助學貸款的依賴性也越來越明顯。

美國聯邦助學貸款的資助政策是直接資助學生而不是大學，聯邦政府除了對學生提供貸款擔保外，還授權私人機構建立學生助學貸款的二級市場，從而擴大學生貸款融資范圍和額度。這種資助模式類似于次級抵押貸款市場的運作方式。營利性大學處于一個十分有利的位置，既可以從那些因信用等級不足而無法從正常主流抵押貸款渠道獲得貸款的學生那里獲

利，又不用承擔任何風險。聯邦助學貸款實質上是設置了一個激勵倒錯機制：當學生背負幾萬美元的債務進入營利性大學就讀，但是獲得較少的回報時，學生和聯邦政府實際上都在這次交易中遭受損失，而營利性大學卻能夠確保其學費收入。事實上，大多數營利性大學創造利潤都需要通過最大限度地誘導學生申請聯邦助學貸款，甚至不惜為學生開具虛假的證明和票據來獲得助學貸款資格。

過度的助學貸款通常導致高違約率的出現，而拖欠貸款會使學生陷入債務危機，產生嚴重的后果。雖然聯邦助學貸款對借款人有著一些不錯的政策，比如優惠利率、基于收入償還等，但是一旦違約將導致一系列嚴厲的制裁，比如扣發工資和取消同類援助資格等。[3]如果在私人銀行，情況將變得更加糟糕。因為私人銀行沒有那么多的優惠條件，即使申請破產也不能免除債務，而且伴隨著高利率和一些不利條款。[10]由于這些因素的存在，學生盲目地申請助學貸款會給未來生活埋下隱患，而營利性大學的招生人員不會考慮這些因素，因為學生的債務是欠聯邦政府或私人銀行，而不是學校。奧巴馬政府執政后，美國教育部出臺了控制助學貸款違約率（Cohort Default Rate）的規定，即貸款違規者所在的大學負有連帶責任，要對該校學生的違規行為負責，并將此作為學校申請聯邦助學貸款資格的必要條件之一。盡管如此，此項規定并不能從根本上解決營利性高等教育機構學生助學貸款違約率高的問題。

三、美國營利性高等教育行業問題的歸因分析

前文所述的問題并不是奧巴馬政府執政之后才出現的新問題，而是久已有之。隨著2009年美國次貸危機的延續，營利性高等教育行業高速發展背后的隱患開始漸次顯現。奧巴馬政府執政后，對營利性高等教育機構采取了一系列監管政策的調整。有人將此次監管政策的調整稱之為史上最嚴苛的監管政策。如阿波羅集團的聯合總裁格雷戈·卡普利（Greg Cappelli）認為，這次對營利性高等教育機構的監管政策調整是他記憶里最為嚴苛的一次，雖然對整個行業未來發展有好處，但是已經開始影響營利性高等教育機構的招生和財政狀況。[11]此次嚴苛的監管制度調整是否能有效解決美國營利性高等教育行業所存在的問題，筆者對此深感懷疑。早在克林頓（William Jefferson Clinton）政府執政期就對該行業采取過類似的監管方式，但是問題現如今仍然存在，問題真正的根源并沒有改變。筆者將美國營利性高等教育行業問題產生的原因歸結為以下幾點：

（一）美國高等教育認證制度存在缺陷，監督規限作用有限

美國高等教育機構歷來是一個自律性很強的領域，有著很多行業內部的準則和做法，包括非營利教育機構的主導地位。在高等教育認證制度出臺之前，行業自律一直是美國高等教育的主要監管方式之一，后來逐漸被納入聯邦監管架構。高等教育認證制度實質上是建立了教育部和認證機構之間的公共-私營合作制（public-private partnership，PPP），依靠公共部門和私人組織的合作來決定高等教育機構參與聯邦助學項目的資格，進而對高等教育機構起到質量評估和監管的作用。

美國現行高等教育認證機構可分為兩類，即區域性認證機構（Regional Accreditor）和全國性認證機構（National Accreditor）。8所區域性認證機構負責對美國6大區域中3040所高等院校進行認證評估，其中96%的院校是屬于授予學位的非營利性私立大學或公立大學。而11所全國性認證機構只對全國職業性院校、專門職業性院校和信仰性院校進行認證，其中70%以上的院校是不授予學位的高等院校，大約90%的營利性高等教育機構都是通過全國性認證機構的資格認證來獲得聯邦助學貸款的資格。[12]全國性認證機構建立的初衷是作為一種手段來確保非學位教育課程的質量，從而向就讀于這類學校的學生提供聯邦助學貸款。但是，現如今全國性認證機構的性質已經發生變化，對授予學位的營利性大學提供一種便利，使得營利性大學既可以獲得聯邦助學貸款的資格，又無需滿足與傳統公立大學和非營利性私立大學一樣的學術質量標準。相對區域性認證機構而言，全國性認證機構通常規模都比較小，標準也相對較低，一般只對職業導向課程進行認證，而不是對機構認證。這些認證機構通常擁有較少的行政權力。對于很多營利性大學而言，這些認證機構只不過是其商業運作過程中的一個業務目標，能起到的監督規限作用十分有限。[13]

區域性認證機構雖然擁有更多的資源和更高的標準，但是他們很難對營利性大學進行評估，因為營利性大學通常無視傳統高等教育的行業規范。營利性大學將教育視為幾乎沒有內在價值的商品，在全國范圍內廣設教學點，有的甚至只設網絡學校，采取標準化課程循環進行，教師通常都是兼職人員，不參與學校的行政管理和課程開發，甚至教育目標也與傳統高

等教育機構大相徑庭。[14]如果按照區域性認證機構的一般標準來評估，很多營利性大學根本無法通過資格認證。因此，對營利性大學進行機構認證時，通常會采用最低標準，這就更需要通過行業自律來進行規范管理。除此之外，資格認證程序本身就存在漏洞。由于聯邦助學貸款只授予通過資格認證的教育機構，因此很多營利性大學通過收購已經獲得資格認證的老牌大學來獲得資格，而不是按照正常程序來通過評估，這就給認證機構的工作帶來了難度。

（二）美國州教育委員會監管力度薄弱，責任劃分模糊

自1965年美國國會頒布《高等教育法》（即《HEA法案》）以來，歷屆美國聯邦政府都致力于建立聯邦政府、州教育委員會以及高校認證機構“三位一體”的教育質量監管體系，而州教育委員會的監督力度經常遭受質疑。大多數州教育委員會設立專門機構來執行其監督職責，如審查營利性高等教育機構的開辦資格、確保學生的利益以及處理學生的投訴。然而，三方監管機構的責任劃分模糊，致使在實際監管過程中不同的監管機構常出現責任劃分重疊或者在一些重要的監管責任上不能完全涵蓋。

聯邦政府并未對各州教育委員會應履行監督職責的最低要求做出明確規定，而很多州教育委員會是將營利性高等教育機構視為逐利的企業來對待，而不是提供教育服務的教育機構。因此，對于營利性高等教育機構的監管通常只需要取得機構所在地的營業執照，并遵守當地的監管規定即可。除此之外，州教育委員會的監管力度會因為多種原因而遭到削弱，如州財政預算的削減和營利性高等教育行業對政策制定者的影響。上世紀90年代中葉，紐約州就專門成立了營利性學校監督局（Bureau of Proprietary School Supervision，BPSS）。成立之初，有40位職員監督紐約州內的300所營利性學校；如今該監督局職員削減了一半，卻要監督500多所營利性學校。[15]類似情況在美國司空見慣，無疑對州教育委員會的監管帶來了難度。

營利性高等教育機構的經營方式也給州教育委員會的監管帶來了難度，跨州經營是營利性高等教育機構未來發展的必然趨勢。從上世紀90年代中期開始，眾多營利性高等教育機構公開上市，通過大量的收購來保證其增長，而大量私人資本成為營利性高等教育機構發展的基礎，促使機構開始實現大規模擴張。然而，各州對營利性高等教育監管的標準和法規不盡相同，這就對營利性高等教育機構造成極大的監管負擔，不利于其發展。六大區域性認證機構之一的中北部大學與學院協會（NCACS）已經在其所在區域的19個州建立了一項政策，無論是遠程教育機構還是傳統教育機構，只要是取得其資格認證的成員都可以在中北部19個州開辦。[16]而美國教育部也有類似的意向，希望促進跨州經營的營利性高等教育機構能夠通過區域認證，而不是僅僅通過全國性認證。

（三）聯邦助學貸款政策存在漏洞，埋下高違約率隱患

正如前文所述，營利性大學的生存和發展依賴于學生的學費，尤其是聯邦助學貸款，因而就很容易理解營利性大學出現的兩種現象。一是對于大多數營利性高等教育機構而言，在沒有其他收益來源的支持下，保持招生人數的逐年增長是其收益增長的必要條件。但是，近年來生源市場開始趨向于萎縮，使得原本十分激烈的招生競爭愈演愈烈，甚至出現激進的招生手段。二是聯邦助學貸款實際上促成營利性高等教育行業采取類似于“鯨魚吞食浮游生物”的經營方式。營利性高等教育機構的大多數學員是被傳統高等教育機構認定為不合格的申請者，然而聯邦助學貸款是遵循“按需援助”（Need-Based Aid）的服務宗旨，這部分學員在營利性高等教育機構仍然可以申請聯邦助學貸款、接受高等教育。許多營利性高等教育機構幾乎取消入學標準來迎合“弱勢學生市場”，生源質量令人擔憂。

從某種意義上說，營利性高等教育機構范圍廣泛的招生活動符合聯邦助學貸款項目的初衷。《高等教育法》通過“教育機會資助項目”（BEOG）和“擔保學生貸款項目”（GSL）向最需要的學生和中低收入家庭的學生提供貸款形式的資助，并且鼓勵私人銀行以優惠條件向借款人提供學生貸款，如果學生出現貸款違約，將由聯邦政府承擔債務。[17]這種資助模式的確有助于擴大高等教育入學機會，但也為學生貸款的高違約率埋下了隱患。營利性高等教育行業之所以能夠取得成功，關鍵在于滿足了美國聯邦政府的要求，將招生對象瞄準被傳統高等教育機構拒之門外的群體，從而擴大高等教育入學率。但是，聯邦助學貸款的最終目的并不是僅僅擴大高等教育入學率，而是作為一種手段去增加學生和社會的福利。許多就讀于營利性高等教育機構的學生，雖然通過聯邦政府的助學貸款獲得進入大學的機會，但是并未取得滿意的學習成果，反而使他們陷入債務困境。因此，在美國學術界有一個爭論——聯邦助學貸款到底是提供了一個機會還是一個陷阱？按照聯邦助學貸款項目的操作方式，學生

應盡還貸責任，政府承擔貸款違約風險，而學校方處于十分有利的位置，并不會因為沒有提供學生獲得良好學業成就而遭受損失。事實上，營利性高等教育機構獲得盈利更多的是依靠學生的教育支出最小化和最大限度地提高學生的債務。

（四）營利性高等教育機構的經營方式存在不足，缺乏行業自律性

營利性高等教育機構既是一個逐利的企業，又是一個提供教育服務的學校。因此，作為監管者通常遵循市場規律，認為作為消費者的學生有能力分辨營利性教育機構質量的優劣，如果營利性大學存在欺詐行為或提供低質量的教育產品，那么在市場競爭中會自動被剔除。實際上，學生在入學之前很難對教育機構做出準確的評價。雖然美國每年都有第三方機構對高校進行排名和評估，但是并不能反映全部信息。信息不對稱在營利性大學里尤為突出，很多營利性大學通常不會真實、客觀地公布一些重要信息，比如就業情況或獲得學位的人數等，甚至在一些監管機構和認證機構也很難獲得準確數據。[9]很多學生在并不熟悉專業前景和學校質量的情況下就盲目地就讀于營利性高等教育機構，尤其在能夠獲得聯邦政府提供慷慨幫助的情況下更是如此。

聯邦政府過多的干預行為實質上已經影響到營利性高等教育行業的經營方式。在營利性高等教育機構的學費收入中，來自聯邦政府助學貸款的比例高達90%。學費居高不下的一個主要原因就是聯邦政府出臺的“90/10規則”（即“90/10 Rule”）。該規則要求營利性高等教育機構的收益中來自聯邦政府助學金和助學貸款的比例不得超過90%，至少有10%的收益是來自于學費或者其他收入，否則將失去獲得聯邦各項助學項目的資格。因此，營利性高等教育機構在制定學費標準時會考慮高于聯邦助學金的額度。過度地依賴聯邦助學貸款是營利性高等教育行業的一個特點，但也制約著行業發展。事實上，奧巴馬政府執政以來，開始對營利性高等教育行業實行緊縮的聯邦助學貸款政策，于是整個行業就陷入了辦學困境。

四、奧巴馬政府的因應政策

為了應對營利性高等教育行業現存問題所帶來的負面影響，奧巴馬政府以及美國國會對新一輪針對營利性高等教育行業的緊縮政策高度重視，美國國會還舉行了多場聽證會來討論該問題，最終確定了以下幾方面的應對政策。

（一）進一步加大高等教育投入，提高對營利性高等教育機構的要求

奧巴馬自2009年1月20日上任后，就在次月17日簽署了《2009年美國復蘇和再撥款法案》（即《ARRA法案》）。該法案提出由聯邦政府投入7870億美元的經濟刺激計劃，其中有908.7億美元是作為教育投入。雖然該法案并不是直接針對營利性高等教育機構的資助，但是聯邦助學金和佩爾助學金的投入所占比例很高，間接地資助了營利性高等教育行業。奧巴馬執政以來，面對世界經濟危機的巨大壓力，仍然保持對教育預算的逐年增加。在2013年的預算案中，教育預算總額達到689億美元，較之2012年增長了2.4%。

另一方面，針對營利性高等教育機構推行新的“有酬就業”（Gainful Employment）規定，即要求有資格接受聯邦學生援助貸款的學校向畢業生提供行業內認可的有酬工作。美國教育部長阿恩·鄧肯（Arne Duncan）曾強調：“職業學院有責任在學生負擔得起的前提下，提高其就業競爭力，不符合標準的學校要設法幫助學生成功，不然的話，政府及納稅人將不再向這些學校投入。”[18]據美國教育部估計，這項規定出臺后，未來4年內將有5%的營利性高等教育機構失去獲得聯邦學生貸款的資格。

（二）大力扶持社區學院，提高非營利性成人高等職業教育的質量

在美國成人高等職業教育領域，營利性高等教育機構與社區學院有著相同的辦學定位,主要向中低收入家庭子女提供兩年制的高等職業教育、專業學位證書教育以及有限的四年制高等教育，并且都采取開放式招生和提供遠程教育。因此，兩類高等教育機構之間的競爭尤為激烈。根據美國社區學院協會（AACC）的統計，在2012-2013學年，有770萬名學生就讀美國社區學院，其中大約310萬名學生選擇接受全日制教育。[19]相對營利性高等教育機構而言，由于美國次級抵押貸款市場危機的影響，美國各州開始削減社區學院的教育預算。這使得社區學院的學生學費逐年上漲，招生規模逐年壓縮，近年來整體發展落后于營利性高等教育機構。

隨著營利性高等教育問題日益突出，奧巴馬政府開始大力扶持社區學院的發展，從而使其在與營利性高等教育機構的競爭中具備明顯的優勢。作為非營利性高等教育機構，社區學院每年享有聯邦政府和州政府的教育財政預算支持，并且在各類助學金和助學貸款方面給予明顯的政策傾斜。在2015年1月，奧巴馬總

統向美國國會提交了一份名為《免費社區學院計劃》（Free Community College Plan）的提案，通過向美國最富有的群體和金融機構增加稅收，用以支付社區學院的學費，同時將簡化高等教育稅收抵免制度并改革大學儲備計劃的滾動稅減免政策。據美國教育部預計，該項計劃的實施將使900萬美國民眾受益，每人每年將減免3800美元的學費。[20]

（三）完善聯邦助學貸款制度，提高聯邦助學貸款還貸率

根據紐約聯邦儲備銀行（簡稱紐約聯儲，FRBNY）的數據，截至2014年第四季度，美國學生總計欠下的貸款數額已達1.2萬億美金。[21]最近一項調查顯示，每位獲得聯邦助學貸款上大學的學生到畢業時將平均背負2.84萬美元的高額貸款債務，而平均貸款違約率達到14%，這個數字每年仍在不斷增長；與此同時，有關聯邦助學貸款的投訴事件也在不斷上升。[22]奧巴馬政府執政以來，一直致力于對聯邦助學貸款政策進行改革和降低高等教育學費，這也成為奧巴馬總統執政期間提升美國軟實力的最大亮點。

同為民主黨派代表，奧巴馬總統從2009年4月開始繼續推行前總統克林頓于1993年頒布的“聯邦直接貸款項目”（Federal Direct Loan），甚至要求廢止補貼私營放債者提供的聯邦擔保學生貸款。雖然這項議案由于阻力太大最終沒有得到執行，但是聯邦直接貸款所占的市場份額得以擴大。據美國教育部統計，該項目到目前為止已經為聯邦政府節省了近60億美元。另外，美國教育部從2013年底開始加強控制助學貸款違約率，實施“三振出局”規定（“Three Strikes”Provision）。根據這一規定，學校往屆畢業生中有35%的人在按時還貸，畢業生年還款額最多占其總收入的12%，還款額不得超過學生可支配收入的30%，4年中有3年都達不到以上要求的學校將被取消獲得政府資助的資格。除此之外，最為引人注目的是奧巴馬總統在2015年2月簽署的一項總統行政令——《學生援助權利法案》（Student Aid Bill of Rights）。該法案強調四個要點：每位學生有權利獲得高質量、可負擔的高等教育；每位學生能夠獲得支付大學學費的必要資源；每位學生能夠選擇可承擔的學生貸款償還計劃；貸款人在償還貸款時能夠獲得高質量的客戶服務、可靠的信息資料以及公平的對待。

五、結論

營利性高等教育行業現存的問題不僅是由其資本的趨利性所造成，更是與聯邦助學貸款政策之間有著密切聯系。現如今，奧巴馬政府對聯邦助學貸款的改革以及對營利性大學的緊縮政策，在一定程度上會遏制問題的蔓延。然而，通過對營利性高等教育機構發展的歷史分析，我們不難發現，在各種利益博弈中，美國聯邦政府與國會對待營利性高等教育機構的態度不盡相同，使得相關政策的改革總是出現不徹底或反復，使得學生和納稅人的利益遭受損失。

[1]HAGELSKAMP C,SCHLEIFER D.Profiting Higher Education? What Students,Alumni and Employers Think About For-Profit Colleges[R].Public Agenda,2014:4.

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Attribution Analysis and Legal Policy on the Main Existing Problems of For-Profit Higher Education in the United States

ZHU Hao,FANG Yun
（School of Educational Science,Hubei Normal University,Huangshi 435002,Hubei,China）

The 1990s has witnessed one of the most prominent changes of the post-massification era in American higher education——the rising of for-profit higher education.However,many accusations and latent troubles also appear as it develops rapidly.Aggressive enrollment policy,unsatisfied education quality and high default rates of federal student loans are the major problems hindering its development.The author believes that the causes of these problems can not be attributed to the profit pursuing of American for-profit education,but to the defective accreditation system of American higher education,weak regulation of American state government, flawed policies of federal student loans and imperfect operating mode of for-profit higher education.To curb the spreading of this issue,the Obama administration adopts a series of legal policies,including raising the running requirements,supporting community colleges and improving the system offederalstudentloans.

United States;For-Profit Higher Education;Problem;Attribution Analysis;Policy

2015-07-31

2012年教育部人文社會科學研究青年基金項目“營利性與非營利性民辦高校分類管理的實現路徑研究——基于美國私立大學分類治理經驗”（12yjc880170）

朱浩，1979年生，男，湖北武漢人，湖北師范學院教育科學學院副教授，教育學博士，主要從事比較教育、外國教育史研究；方云，1991年生，女，湖北黃石人，湖北師范學院教育科學學院碩士研究生，主要從事高等教育學研究。