國土資源執法監察管理信息系統

浙江省國土資源廳信息中心 張 蕓 徐偉棟

國土資源執法監察管理信息系統

浙江省國土資源廳信息中心 張 蕓 徐偉棟

隨著國民經濟的發展，各地對國土資源的開發利用需求越來越大，如何依法合理、節約集約利用國土資源，遏制違法違規破壞、浪費國土資源，及時預防與制止違法勘察、違法開采、未批先建、批而未用、私自改變土地用途等違法行為，是國土資源執法監察工作需要解決的重要課題。執法監察信息化，通過無線通信技術、GPS/GIS/RS技術、工作流技術、空間數據庫等技術手段，創新執法監察與監管，實現國土資源監管的數字化、規范化和空間可視化，構建“責任落實、關口前移、反應迅速”的執法監察工作新格局。

一、執法面臨的主要問題

在國土資源日常執法時，主要有以下幾個問題難以解決：一是在執法現場難以及時、便捷地獲取土地、礦產現狀、規劃、審批等相關信息，外業巡查人員現場獲取疑似違法用地的相關信息不方便；二是違法案件立案查處不及時、案卷不規范，難以實時將外業巡查獲取的違法案件反饋上報，只能事后錄入或被動執法，延長了違法事件的處理時間，造成執法工作被動，甚至會激化矛盾；三是衛片執法工作量大、管理難度大、工作量大，現場難以準確定位圖斑、判定圖斑地類性質；四是執法巡查工作監管、調度難，難以對外業巡查人員（車輛）進行實時監控、指揮調度，獲取歷史巡查記錄困難，難以有效分析、總結監察工作。針對以上問題，國土資源執法監察管理信息系統利用技術手段，為科學執法提供有效支撐。

二、系統功能結構設計

國土資源執法監察管理信息系統的建設目的是為了在執法現場實時獲取用地信息（規劃、報批等），及時制止、立案查處違規行為，將違法案件“發現在初始、解決在萌芽”；規范動態巡查工作，實時監管指揮外業巡查，有效分析歷史巡查記錄，統一標準、規范臺賬，降低履職風險；使執法監察達到“操作流程化、程序系統化、管理規范化、處置快捷化、信息公開化、獎懲制度化”的要求，進一步提高國土資源執法監察工作的工作水平。

系統依托專網，結合國土資源“一張圖”核心數據庫，是一個覆蓋全域，集數字化、網絡化、智能化為一體的綜合管理信息系統（見圖1）。建立指揮調度中心，開發一體化八大業務模塊（快速反應及預警監控指揮中心、信訪及12336熱線呼叫中心、動態巡查模塊、案件跟蹤審理模塊、衛片執法檢查模塊、決策分析模塊、遠程視頻監控模塊和聯合執法模塊）。

指揮中心的工作重點在于從宏觀角度來管理全域執法監察工作實施情況，并給與指導、支持和督導。執法監察工作的具體實施，從邏輯上可劃分為外業工作部分和內業工作部分，二者通過技術手段實現聯動作業的工作模式，實現執法監察工作的高效管理。

圖1 國土資源執法監察管理信息系統構架圖

外業部分為執法監察工作的具體實施和信息搜集的階段，工作要點是現場性、時效性、準確性、完整性。外業巡查人員通過使用手持GPS采集可疑地塊圖斑，并與土地利用總體規劃圖、現狀圖、基本農田圖、礦產資源規劃圖、地政與礦政審批等圖層進行疊加分析，得到分析結果（如是否符合規劃、是否審批通過、項目基本情況等），并通過分析結果判斷是否違法。如屬于違法，外業巡查人員則可以創建疑似違法案件，填寫相關信息并向監控中心及時反饋調查結果（如用地單位、面積、巡查人、現場照片等），系統進入違法案件查處流程，以進一步核查和取證，對辦理情況進行及時跟蹤。

內業部分是對外業工作的管理和對外業采集的信息匯交到內業后處理和管理工作，如巡查任務計劃、案件具體辦理、案件分析和指導、統計分析、數據匯總等。

1.快速反應及預警監控指揮中心

快速反應及預警監控指揮中心（以下簡稱“指揮中心”）是國土資源執法監察內外業聯動工作的中樞，指揮中心系統是由八個功能模塊組成，包括：巡查人員及車輛監控、違法地塊疊加分析、違法情況受理、違法案件分布顯示、突發及重大案件預警提醒、案件辦理逾期提醒、視頻監控區管理、任務實時調度。

通過指揮中心系統，可以在大屏幕上查看到全省違法案件的分布情況，對于重大或領導督辦的案件，系統能給出圖形化提示，對于辦理時限即將或已逾期的案件，系統能給出相應的預警報告；同時，系統可以對出巡的巡查車輛和巡查人員進行實時定位、歷史巡查路線查詢，從而做到對各級部門動態巡查情況的宏觀監控；指揮中心系統通過3G視頻設備，對礦區、基本農田保護區等重點區域進行實時監控，可以有效地發現和制止保護重點區域的土地、礦產違法行為；指揮中心可以將衛片檢查、重大違法案件、信訪事件、臨時突發性事件等情況，作為巡查任務實時分配到外業巡查人員的終端系統中，引導外業巡查人員趕赴指定現場。

2.信訪及12336熱線呼叫中心

信訪及12336熱線呼叫中心，通過及時接受和處理來自信訪和12336舉報熱線的違法案件線索，暢通國土資源領域違法違規舉報渠道，使各級主管部門能夠及時掌握違法動態、研判監管形勢。主要功能包括：信訪件受理、12336熱線受理、事件批示、事件查詢、信訪件管理、語音記錄管理、綜合統計、單位排名、逾期提醒、領導督辦。

系統可以對任意時間段內、全域范圍的信訪、12336案件進行同比、環比統計分析，并利用統計圖表的方式，方便及時了解各地案件的波動情況，輔助領導進行宏觀決策、指揮調度。

3.動態巡查模塊

動態巡查模塊主要是由六個功能組成，包括：巡查軌跡記錄、疑似違法用地地塊采集分析、現場照片取證、巡查任務接收、現場信息同步回傳。系統通過安裝在手持GPS設備的巡查程序，實時記錄巡查人員的巡查路線軌跡；當巡查人員發現疑似違法用地時，可通過手持GPS設備采集疑似違法地塊的坐標信息，并回傳到指揮中心，指揮中心系統根據國土資源“一張圖”核心數據對疑問違法用地地塊進行核查分析，并將分析結果回傳到外業人員的手持GPS設備上，幫助外業巡查人員確定疑似違法案件。同時，巡查人員可以通過手持GPS設備上的攝像頭，對實地情況進行拍照取證。動態巡查模塊可以接收指揮調度中心發送過來的案件和圖斑調度信息，指引外業巡查人員趕赴目的地。所有現場記錄（軌跡、違法案件信息、照片等）可以通過GPRS無線方式或USB離線傳輸方式，回傳到指揮調度中心子系統并記錄（如圖2所示）。

4.遠程視頻監控模塊

遠程視頻監控模塊，利用在監控現場或巡查車輛頂部安裝的3G攝像機，將現場圖像采集并實時傳輸到指揮中心，保證各級指揮中心實時對重點監控區定位監控。

5.案件跟蹤審理模塊

案件跟蹤審理模塊，采用工作流（Workflow）技術實現國土資源執法監察過程的管理，主要功能內容包括：案例辦理、案件查看跟蹤、重大案件領導督辦、案件逾期提醒等。案件網上辦理，主要包括案件的產生、受理、立案、告知、聽證、下達處罰決定、送達、執行到結案等過程。上級可以通過案件模塊對重大違法案件進行督辦督查，及時知曉案件發生和辦理的狀況。系統通過設置各類案件的辦理時限，及時預警提示案件的辦理周期，督促案件辦理進度，有效地提高案件辦理效率。

圖2 動態巡查數據傳輸模式

6.衛片執法檢查模塊

每年由國土資源部下發衛片圖斑，由衛片執法檢查模塊進行及時的處理，制定巡查任務指令，執行衛片巡查任務。系統通過“一張圖”核心數據以及違法案件查處數據，對衛片圖斑進行分析，快速核查衛片的違法情況，對違法用地進行早處理、早整改、早復耕。

7.決策分析模塊

決策分析模塊，統計任意時間段內，違法案件的宗數、面積，以及和往年同期的對比以及違法行為發生率、違法行為制止率、違法案件結案率等數據。提供熱點和網格分析功能，根據各級管轄范圍，及時生成各類日報、周報、月報、季報、年報。

8.聯合執法模塊

聯合執法模塊通過對各級黨委、政府、相關部門及有關單位開放系統錄入界面或對接其已有的政務系統，從而達到國土資源執法監察公文、公告、案件情況快速流轉，讓政府相關職能部門第一時間獲得土地執法聯合執法公文和相關資料；同時，還能夠接收來至各級政府機關的國土相關信息，及時知曉政府指示和意見，真正做到建立和完善土地執法監管共同責任制，讓土地執法從“一家管”過渡到“大家管”。

三、關鍵技術與業務創新

1.應用集中部署與“一張圖”核心數據庫分級調用

國土資源執法監察管理信息系統的核心需要國土資源“一張圖”核心數據庫支持，“一張圖”核心數據庫通過發布的符合OGC標準的WMS/WFS服務，向執法系統提供圖形瀏覽、空間分析和空間查詢服務。“一張圖”核心數據庫需要分級調用，如果本級國土部門存在“一張圖”數據庫則調用本級數據服務，如果沒有，則調用上級部門的數據服務。

執法監察應用系統統一集中部署，執法監察的業務數據也統一集中管理，各地在日常執法監察工作中所產生的數據，通過專網集中存儲，分級備份。

2.分散管理向“大集中”管理模式過渡

通過國土資源執法監察綜合管理信息系統建設，建立土地、礦產違法數據采集、更新、傳輸的長效機制，建立統一集中的數據中心，采用“大集中”管理模式，下一級違法用地和巡查數據實時或定期通過網絡自動在統一數據中心節點增量備份，并將數據采集和管理使用分離，將全面掌握全域真實準確的違法案件信息，保證有效實施最嚴格的執法監察和監管職能。

3.“一家管”邁向“大家管”

早在2011年國家就提出要建立國土資源執法監管共同責任機制，要求各地積極探索創新，不斷完善共同責任機制體系、制度和運行方式。國土資源執法監察綜合管理信息系統通過聯合執法模塊，建立與相關部門的協調聯動機制，信息共享、溝通協調、聯合查處，共同促進國土資源執法監察的公開性和透明度，促進依法依規用地與資源利用，讓國土資源執法從“一家管”過渡到“大家管”。