我國生態創新政策體系的價值取向及構成

張韻　鐘書華

摘要：我國生態創新戰略的實施，需要政府構建適當的政策體系作為支撐。政府應鼓勵社會組織從事生態技術研發活動，支持企業生產過程生態化，構建生態創新戰略的市場激勵機制，促進全社會的綠色消費。

關鍵詞：社會組織；生態創新戰略；政策支撐

中圖分類號：F205

文獻標志碼：A

文章編號：1008-7133（2015）04-0037-05

2010年，世界經濟合作與發展組織（OECD）在研究報告《產業中的生態創新：實現綠色增長》中強調，生態創新是比相關替代方案更能帶來環境改善的，全新或顯著改進的產品（商品和服務）、工藝、市場方法、組織結構和制度安排。由于生態創新活動兼顧生態效益和經濟效益，世界各國紛紛制定政策，推進生態創新。據初步統計，2010-2012年間，美國、日本、法國等8個發達國家共制定了多達97項生態創新政策，涵蓋能源、回收、公眾參與、環境評估等20項主題。其中，丹麥政府對生態創新極為重視，制定了26項生態創新政策，數量最多、涵蓋范圍最廣。希臘的政策數量增長最快，僅在2010年就有20項生態創新政策出臺。2012年法國的生態創新政策數量比2011年增長了2.5倍。在關于海洋的生態創新政策中，加拿大的比例接近40%，是最重視海洋綠色開發的國家之一。美國的生態創新政策主要集中在組織制度方面，政策數量穩中有升。德國對生態創新的重視更是由來已久，在過去10年（2002-2012）間，政府共制定了55項生態創新政策。瑞典的生態創新政策主要涉及能源和空氣。日本從2000年至今已制定18項生態創新政策，幾乎每年都有新政策出臺。

我國人均資源能源占有量低，生態環境非常脆弱，環境污染嚴重，解決資源環境問題刻不容緩。因此，進一步健全與完善我國生態創新政策體系，對推動生態創新戰略，實現經濟綠色增長，加快生態文明建設、實現經濟綠色增長具有重要意義。生態創新戰略具有宏觀性和全局性，涉及經濟社會的諸多方面，涵蓋生態技術研發、企業綠色生產、綠色商品銷售和社會綠色消費等內容。生態創新政策體系構建亦可從以上4個方面入手，分為生態技術研發鼓勵政策、企業綠色生產支持政策、生態創新市場激勵政策和全社會綠色消費促進政策等。生態創新戰略的順利實施，須依靠企業、高校、科研院所等各類社會組織的協同努力。

1鼓勵從事生態技術研發活動

生態技術研發成果具有公共物品特性，導致市場中社會組織從事生態技術研發的規模，通常都低于社會最優水平。為增加組織的研發動力，政府作為一種非市場力量，應在保護生態技術研發積極性上發揮關鍵作用。政府應當對生態技術研發活動提供足夠政策支持。

（1）設置生態技術研發專項。2011年，荷蘭學者Rene Kemp總結出部分經濟學家反對政府設置專項，以支持生態技術研發的理由。這些經濟學家認為，組織本身可通過與相關技術專利的擁有者合作，獲得所需生態技術，政府的專項支持是在“選擇市場贏家”，將破壞市場競爭。然而現實情況卻是，對于某些特定的生態技術（如藻類燃料技術、有機太陽能電池技術等），組織面對著一般支持計劃無法解決的特殊困難。因此，對特殊技術的專項支持并非是在選擇贏家，而是為了協助組織解決問題，并過度到新的生態技術知識基礎。此外，對于企業獨立研發水平較低的某些部門（如能源部門），以及信息通信技術、生物技術等戰略性技術領域，政府也應對其生態技術的研發進行專項支持。

譬如在汽車工業領域，為鼓勵企業研發新能源汽車技術，政府可設置氫氣和燃料電池技術專項，并提供專項資金支助，用于相關技術研發。同時，為保證企業專款專用，政府可成立相應的準政府組織，通過參與項目進程、參加監督會議等，確保專項支持轉化為生態創新成果。

（2）推廣生態技術成果。政府可通過公布《國家鼓勵發展的生態技術》目錄、規定經營者須運用生態技術或采取其它適宜措施開展污染防治等，推廣組織的生態技術成果。《國家鼓勵發展的生態技術》目錄所涵蓋的生態技術，應由各地方、國務院相關部門或有關行業協會推薦，經過專家評審和廣泛征求意見最終確定。生態技術目錄的公布，將加快生態技術成果的推廣應用，引導投資方向，為從事生態技術研發創造有利條件。規定經營者須采取一切適宜措施（尤其是運用生態技術）進行污染防治，則將促進各行各業中生態技術的使用。以能源工業為例，此規定將增加綠色能源技術的運用規模，特別是對熱功率超標的燃氣設備，礦油提煉廠、液化煤氣工廠等。

（3）支持生態技術研發金融。生態技術研發通常使組織面臨較大的商業和金融風險。融資渠道問題也一直被認為是阻礙實施生態創新戰略、進行生態技術研發的關鍵問題。然而，市場機制并不能很好地解決這個問題。因此，長期來看，政府應制定相關公共政策，以緩解組織融資問題。

正如學者Van Giessel和Van der Veen所說，政府可采取多種政策工具，對生態技術研發進行金融支持。如成立專門的風險投資基金，為社會組織開展生態技術研發提供種子資金；設置綠色基金，為生態技術研發的投資項目提供銀行貸款擔保等。一些發達國家還成立了環保基金會和環保銀行。環保基金會除負責保護和管理自然資源外，還支持生態技術的開發與引進。對從事生態技術研發的組織，基金會將提供最優惠的貸款利率，并給予貸款補助。環保銀行屬于商業銀行，是國家環保金融體系的一部分，主要負責環保項目的貸款與投資。針對生態技術研發項目，環保銀行可提供低于其他商業銀行的貸款利率和較長的還款期。

（4）實行生態技術研發稅收獎勵。阿姆斯特丹自由大學學者Frans Oosterhuis和英國研究人員Patrick ten Brink認為，政府政策對推動組織生態創新具有重要意義，至于采用何種政策工具最能促進生態技術研發，學術界并無定論。但研究者發現，稅收、交易許可證等經濟手段的運用，優于命令控制式的直接管制。設計適當的稅收政策，將對生態技術研發形成持久且日益強化的財政激勵。

政府應實行生態技術研發稅收獎勵，通過制定各種稅收獎勵制度，促進企業對生態技術的開發和應用。如針對企業生態技術研發支出的免稅，對企業用于生態技術研發的投資實行稅收抵扣等。另外，政府還可對生態技術研發企業的技術成果轉讓，及轉讓過程中取得的技術咨詢、服務和培訓收入，免征企業所得稅；對從事生態技術研發的企業，免收生產經營用房購置稅等。政府可以根據生態技術產生的環境效益高低，分別給予研發企業低稅率優惠、零稅率和免稅等獎勵。

（5）加快生態技術研發人才培養。高校畢業生是創新技術研發過程中最具價值的投入資源。政府在教育和人力資本領域，尤其是在高等教育領域的創新政策，應致力于知識增長及應用，和人才的培養。許多國家都通過教育和培訓項目進行研發人才培養，促進技術創新。政府應加快生態技術研發人才教育。牛津大學學者Lena Shipper等提到，這些教育和培訓項目在發展生態技術研發所需人力資本的同時，也為組織中諸如生態技術研發這類的“綠色崗位”提供了潛在勞動力。

政府可以啟動教育計劃，通過設立跨學科研究課程、提供獎學金、促進企業與學術機構建立合作關系等措施，鼓勵學生從事生態技術研究。還可利用公共資金建立非盈利的教育和就業組織，專注于符合生態行業發展方向的技術培訓。確保生態技術及知識人才的儲備，滿足組織中從事生態技術研發的人力資源需求。

2支持企業生產過程的生態化

為了增加企業競爭力、獲得更高經濟增長，同時提高人們的生活質量、保護生態環境，政府應進一步健全、完善企業生態創新政策體系。出臺政策支持企業生產過程的生態化，使企業實現同時減少生產成本和環境污染的雙贏。

（1）對綠色生產提供財政援助和稅收減免。歐洲著名咨詢公司Technopolis Group專家Alasdair Reid等指出，政府對企業綠色生產的財稅支持政策，應根據企業實現綠色生產所付出的綜合成本來制定。在市場價格機制下，政府可出臺補貼和減稅政策，對企業從事綠色生產這一外部經濟行為進行獎勵。使綠色生產企業有利可圖，從而促進企業生產過程的生態化。

具體激勵政策包括：對在清潔生產實施中表現突出的企業給予減、免稅；對在生產過程中合理利用自然資源的企業，降低其所得稅；為企業的可持續生產提供財政補貼等。政策的資金來源可以是國家投資或繳納的排污費。政府還可對生產資源節約型重點產品的關鍵設備，實行加速折舊優惠。對納稅困難的綠色生產企業，酌情給予減免房產稅和土地使用稅的政策照顧。

（2）建立企業生產的生態管理及審計體系。引入環境管理體系（EMS），是企業生態創新戰略中組織創新的重要內容。企業環境管理體系綜合了眾多環境監測和管理的原則，通過向企業提供全面、系統的管理體系，持續改進環保績效，為企業邁向高效節能生產提供了實施框架。由于組織和行業差異，執行環境管理體系的方式有多種。政府應當建立相關標準，確保企業實施生態化生產；清晰劃分生產過程中的環境責任；使企業接受外部環境審計。政府可建立企業生產的生態管理及審計體系（EMAS），幫助企業優化生產工序，用更少資源，生產更多產品和服務，產生更少浪費和污染。

生態管理及審計體系是面向企業和其他社會組織來自愿參加環境評估、報告，改善各自環保表現的管理工具。生態管理及審計體系的管理細則，對企業的注冊、環境表現申報和評估等，都作出了規范性說明。企業自愿參與生態管理及審計體系，將減少政府例行的環保監察，降低行政成本。從公眾的角度看，該體系的建立還將迫使環保表現不佳的企業改善表現、提升形象。

3構建生態創新戰略的市場激勵機制

社會組織開展生態創新的阻礙除了來自投資不足，還來自生態創新產品和服務市場的缺乏。環境監管及政策工具的運用，可以創造相關的市場需求。但OECD開展的一項研究表明，環境監管會對技術變革起主導作用，但不是在任何情況下都有效，基于市場的激勵機制有時效果更好，因此，應加大基于市場的創新激勵機制建立。

（1）建立環保標識體系。政府應建立環保標識體系，降低產品在部分或整個生命周期內造成的環境負擔。環保標識體系的建立有助于先進生態技術和生態產品、服務的擴散。此外，由于環保標識體系對環保產品消費需求具有刺激作用，這種市場創造效應將進一步活躍社會組織的可持續生產和生態創新活動。

環保標識體系是一種軟性標準化政策工具，它對各類產品和服務中的環保領袖進行環保標識認證。便于消費者在市場上對生態產品的識別和選擇，鼓勵生產者提高產品的環保性能。環保標識體系覆蓋的產品族群包括家用電器、清潔用品、建筑、家具和服務等，其建立有利于政府對產品在整個生命周期內的環境表現進行管控，樹立良好的產品環境形象。政府在環保標志體系建立過程中，應當注意保證認證標準設置和修改的動態性，確保以最高的產品能源效率為基準進行標準計算。

（2）實施綠色公共采購計劃。OECD研究者Fabienne Cerri等發現，自20世紀90年代起，許多發達國家就將綠色公共采購作為一種環境政策來推行。但由于許多環保產品和服務的成本高、投資回收期長；采購專員缺乏背景知識；對妨礙公平市場競爭的擔心等諸多因素，綠色公共采購政策并沒有發展為主流。然而，隨著各國政府愈加關注需求政策，公共采購對創新的刺激作用重新凸顯。曼徹斯特大學創新研究中心學者Jakob Edler等提出，綠色公共采購應當被納入生態創新的政策支持體系。綠色公共采購政策一方面可以產生并維持生態創新產品及服務的有效需求；另一方面則有助于解決企業的生態創新產品需求在市場化時出現的結構性失敗和低效率問題。此外，政府可制定綠色公共采購政策，運用最新的生態創新解決方案，提升公共基礎設施及服務質量。

綠色公共采購計劃是政府在進行公共采購時，選擇具有環保效益的產品和服務，尤其是在國防、交通、住房和建設等政策領域。在生命周期內比其他同類產品產生更少環境負面影響（減少空氣污染、改善能源效率、使用可再生資源等）的生態創新產品，將優先進入綠色公共采購目錄供政府選擇。從而進一步促進組織在生態技術領域的創新行為。

（3）構建綠色價格機制。傳統的價格形成機制容易使企業忽視生態和自然資源的價值，造成環境污染日益嚴重和經濟發展的不可持續。然而，企業使用綠色原材料、改善產品的環保效益、研制清潔生產技術、實施綠色營銷的過程，都伴隨著短期各類費用的增加，影響了企業實施生態創新戰略的積極性。

為鼓勵企業開展生態創新，政府應順應價格調控政策的國際化趨勢，建立“綠色價格”機制。綠色價格包含企業用于保護和改善環境所支出的相關成本。“綠色價格”機制聯合了環保意識較高的消費者，使其愿意支付更高價格購買生態產品。在“綠色價格”市場機制下，生態產品可以比傳統產品獲得相對更高的市場價格。可在一定程度上激勵制造企業開發可持續生產設備，投資生態產品項目，從而支持和促進企業生態創新戰略的實施。

（4）完善環境技術認證方案。美國環保署（EPA）認為，生態創新從最初構想形成，到最終成功進行市場化，并不是一蹴而就的，其中至少要經歷6個連續階段：研究和證明；開發；演示；驗證；商業化；推廣和應用。尤其是在“演示”和“驗證”這2個前商業化階段，政府應制定適當形式的政策，推動生態創新成果的市場化。正如荷蘭應用科學研究院學者Arnold Tukker所說，許多有價值的生態技術，之所以尚未被成功引入市場，部分原因就是無法進行可行性“驗證”。現階段的基礎設施和生產消費系統束縛了它們的商業化。

為加快新的生態技術進入市場，發達國家普遍采取的政策措施是開展環境技術認證（ETV）。環境技術認證政策通過第三方專業認證機構，對生態創新技術進行評估和測試，并向技術購買者和社會公眾等出具認證報告。環境技術認證降低了購買生態技術的風險，保護了生態技術開發組織的合法權益。政府應建立環境技術認證平臺，實現生態技術和市場的有效結合，推動生態技術創新實踐。

（5）構建完善碳排放交易市場。生態創新激勵政策中較為重要的是建立碳排放交易市場。在該市場上，政府允許碳排放較多的組織，從排放量低于規定標準的組織那里購買碳排放權。這樣，組織之間可以交換所承擔的碳排放義務，在一定范圍內有效地重新分配碳排放量。碳排放交易政策利用市場機制，通過給污染環境的行為定價，提高了政策的成本效益。此外，大量研究結論表明，碳排放交易機制，對于促進社會組織的生態技術創新具有明顯推動作用。

要發揮碳排放交易政策對社會組織節能減排的倒逼作用，政府應當為碳排放交易市場構建正確的框架體系。目前，我國已在國內七個地區進行了碳交易試點，仍處于碳排放交易的起步階段。配套措施的落實、交易規則的完善等，有待于更多政策細則的出臺。

4促進全社會的綠色消費

生態創新戰略的實施，需要每位社會成員改善不合理的消費方式，對綠色消費和資源高效利用達成共識。政府應制定系統的消費者政策，提高公眾的環保意識。促進消費者環保行為的實現，推動全社會進行綠色消費。

（1）強化資源回收利用。歐洲經濟研究中心學者Jens Hemmelskamp等的研究表明，資源的回收利用政策是影響組織進行生態創新決策的10項政策之一。盡管在影響社會組織生態創新行為的效果上，該政策相對弱于環境監管政策。但隨著資源消耗和環境污染的日益加劇，我國的可持續發展進入了瓶頸期。在人均資源短缺、生態環境惡化的雙重壓力下，政府應加強對廢棄資源的回收再利用。引導組織通過生態創新，積極承擔起資源回收利用的責任和義務。

為了推進和規范資源的回收利用，政府應當不斷完善資源回收、加工和利用體系。包括建立便捷的廢棄物回收網絡和區域性集散市場、制定詳細的回收利用環境污染控制技術規范、以及建設高附加值再生資源的加工基地等。廢舊資源回收利用的產業化，將為生態創新戰略在整個產品生命周期內的高效實施提供有利條件。

（2）補助綠色消費。綠色公共采購政策對社會組織采取生態創新戰略形成了良好的市場激勵，使政府有效地引導了企業和社會團體參與綠色消費。此外，政府可直接補助企業和個體的綠色消費行為，如購買可再生能源、節能電子產品及綠色建筑等。增加生態創新產品及服務的社會需求，鼓勵企業的綠色產品供給。

以購買私家車為例，為減少汽車尾氣排放，促進社會對新能源汽車的購買，一些歐洲國家政府采取了獎懲制。即根據所購新車的百公里二氧化碳排放量，對購買者實施200～5000歐元不等的補助，或處以相應罰金。為增加清潔能源的使用，一些國家直接對使用清潔能源的個人、企業和單位進行補助，扶持新能源企業的發展。雅典理工大學研究人員Kostantinos D Patlitzianas等還發現，有政府以補助或低息貸款形式，資助可再生能源設施的購買，進一步支持可再生能源的生產和使用。

（3）部分返還綠色消費稅收。能源產品的生產和消費過程會對生態環境造成一定污染，如產生廢氣、廢水等。政府可向購買此類商品的消費者征稅，為污染治理籌集必要資金，減少污染造成的損失。該政策是政府對經濟發展所付出環境成本的補償，有利于國民經濟的可持續發展。

部分返還綠色消費稅收政策指，將消費者在使用能源產品時所繳納稅金的一部分，返還給綠色能源產品生產企業，促進綠色能源的發展。該政策與政府直接向綠色能源企業提供財政援助不同，它降低了綠色能源產品生產企業的運營成本，提高了其生產積極性，為促進全社會的綠色能源產品消費提供了有利條件。此外，也在一定程度上減輕了政府的財政負擔。

（4）加強公眾綠色消費教育。生態創新戰略的實施離不開綠色市場的形成和擴大，政府應當鞏固生態創新產品及服務市場。其中第一步就是加強對公眾的綠色消費教育。通過開展針對綠色消費的培訓和宣傳項目，引導公眾的消費偏好，提升其綠色消費意識。只有在思想層面上，將生態環境作為未來社會發展不可或缺的一部分，公眾的消費行為模式才能向更可持續、更綠色的方向轉變。

公眾綠色消費教育的強化，有助于綠色消費公共意識的建立。綠色消費在全社會范圍內的促進，將成為政府推動社會組織開展生態創新的強大動力。具體教育內容包括：消除綠色消費誤區、正確識別綠色產品、減少一次性用品的使用；鼓勵公眾消費節能節水認證產品、綠色標志食品以及環境標志產品；提倡對廢品的分類和回收等。

[編輯：王勁松]