公務員退出制度的完善措施概述及建議

周旭

武漢大學政治與公共管理學院 湖北武漢 430072

公務員退出制度的完善措施概述及建議

周旭

武漢大學政治與公共管理學院 湖北武漢 430072

本文主要描述了目前公務員退出制度完善過程中的各類措施，包括錄用環節的公務員聘任制，退出環節的補償退出制，以及考核環節中的政策意見。此外，對退出制度存在困境的原因進行了系統分析，并從聘任制的改進、考核機制的完善、傳統觀念的更新與配套措施的確立共四個方面提出了完善我國公務員退出機制的對策建議。

公務員退出；聘任制；考核機制；獎勵

在公務員編制總量控制的情況下，退出機制落實不暢使得很多機關單位難以補充新鮮血液，因而帶來的效率損失使得退出制度的完善日益受到各界關注。

公務員退出制度，指根據國家法律法規，按照程序，公務員個人與國家行政機關解除人事關系的一種法律行為。公務員退出作為公務員制度體系的一部分，與公務員的考試、錄用、培訓、考核同等重要，退出制度的健全與正常化是公務員制度健康運行的重要組成部分。依據法律法規，它一般包括退休、辭職、辭退、開除，以及聘任制公務員的解聘等多種方式。具體可以分為客觀性退出制度和主觀性退出制度，客觀上的退出方式主要指公務員由于貪污腐敗、工作重大失誤等被辭退、開除，或者因處事不當等引咎辭職的行為，以及公務員正常狀態下的退休機制；主觀上的退出方式主要指公務員出于自身發展需要等個人動因予以考慮，主動辭職以要求退出公務員隊伍的行為。從法律規范層面來看，公務員退出機制框架已經得到確立。

一、完善公務員退出制度的措施概況

目前我國在完善退出制度的政策措施上主要從三個方面考慮，第一，從公務員錄用環節出發，推行公務員聘任制降低退出成本及程序要求。第二，從公務員考核環節出發，通過法定規范程序淘汰某些不合格的公務人員；第三，從退出環節出發，通過物質獎勵推動公務人員在正常退休的范圍之外主動離職并尋求社會化發展。

（一）錄用環節

公務員管理系統退出機制缺乏靈活性一直飽受詬病，作為人社部批準的全國聘任制公務員制度試點城市深圳于2007年和2009年分兩批招聘了53名聘任制公務員1，由此拉開聘任制試點的大門，在公務員系統內部引入了競爭機制與合同機制，有力推動了退出制度的完善與健全。所謂聘任制公務員，是指機關在規定的編制限額和工資經費限額內，經中央或者省級公務員主管部門批準，以合同形式聘任、依法履行公職、由國家財政負擔工資福利的工作人員2。聘任制公務員有特定的聘任時間限制，用人單位可根據其工作表現在合同到期時選擇續約或者解聘。

近年來，隨著公務員分類管理的調整與健全，聘任制公務員的應用范圍也相應擴展。受聘任動態化影響，聘任制公務員普遍能力強、素質高、態度好，能夠對委任制公務員隊伍形成了一定“鯰魚效應”，特定的合同年限也使得傳統公務人員的“鐵飯碗”被打破，激發了公務員隊伍的生機和活力。

但聘任制實施以來也出現了諸多問題。2011年5月，深圳決定公開招考聘任制公務員，有市、區行政機關和參照公務員法管理事業單位共拿出239個職位招考367名聘任制公務員。目前，在深圳4萬多名公務員中，聘任制公務員占比近10%。然而在首聘3年期滿后，3200多人，無一人解聘。反映出了考核機制不健全使得正常的退出制度無法得到落實。除此之外，聘任制也帶來了系列社會問題，如聘任制公務人員的錄用程序不同于考任制，可能出現沒有經過嚴格錄用考核的人員混入公務員隊伍，損害普通公務人員的熱情與積極性；其次，聘任制如若監管不當容易滋生權力腐敗與尋租；此外，由于要求過高且缺乏像委任制公務員的穩定性，導致聘任制在實施過程中經常出現無人應聘的現象。

（二）考核環節

近年來，相關公務員日常公務行為等的考核日益標準化、規范化，通過考核成績對不符合要求、不稱職的公務員予以辭退，以此優化公務員隊伍。根據公務員法和有關規定，不同考核等次有相應的處理。對確定為“不稱職”等次的人員，當年定為不稱職的，要按有關規定降職，工資級別作相應調整。連續兩年確定為不稱職的，要按規定予以辭退。這是《公務員法》實施以來第一次對公務員考核做出如此細致的規定，推動“公務員退出機制”從輿論層面轉化為制度文本。

然而制度上的考核規定在實踐上效果并不明顯。河南商報08年曾報導，每萬名公務員中每年僅3人被辭退。2006年全國公務員隊伍中只有950人被開除。《國家公務員辭職辭退暫行規定》于1995年便已公布，但自1996年至2003年，全國也只有19374名不合格公務員被辭退，平均每年辭退2400名，相當于每萬名公務員中，每年僅有3人被辭退。自2006年《公務員法》實施后，5年內全國辭退公務員4778名，與其他行業相比少之又少。顯然，這是一個嚴重缺乏流動性和新陳代謝程度十分不足的職業生態。考核規定的出臺并沒有產生明顯的成效。

（三）退出環節

2004年武漢市試點公務員退出機制，對達到一定工作年限和年齡較大的公務員，符合退休條件并愿意提前退休者，將根據提前退休時間增加1檔至3檔工資；對已滿5年最低服務年限，自愿辭職領辦、創辦、租賃企業、從事個體經營、到非公企業、非財政撥款事業單位的公務員，將一次性給予5年至8年基本工資的辭職補償金3。江蘇省海門市也曾出臺類似政策以高薪請退公務員。類似措施無疑是公務員退出的又一渠道。在公務員穩定收入和職位特殊性質的吸引力下，自愿退出公務員隊伍的人少之又少，借這樣的補償機制鼓勵公務員走出政府部門尋求個人發展理論上來說是有利于人才的流動與合理配置的。

筆者認為，給予退出者適當的補償是應該的。首先，正是由于公務員職位的特殊性決定了其薪資水平不算優厚，受政府公共性和社會自身發展的要求，公職人員是為人民服務，為社會奉獻的國家公仆、人民勤務員，通過補償機制退出體制的人員在充分了解了公務員崗位性質的前提下，選擇走向市場尋求一份回報更加豐厚的工作是無可厚非的，說明他們所秉持的個人價值觀更加適合社會與市場，其能力也必然能在市場規律中獲得合理回報。如此也有利于公務員隊伍的建設，從源頭上防止貪腐。其次，這類人員在退出前，付出了一定的機會成本如在市場中有更好的工作機會，如若繼續留任還可保持穩定收入，包括其退出帶來的行政效益等，所以相應的補償是合法且合理的。

二、公務員退出機制存在缺陷的原因分析

（一）退出的顧慮與阻礙

眾所周知的是，公務員考試近年來火熱異常，各崗位被眾多考生激烈競爭，要成為公務員需要經過重重考核。在這種背景下，在職公務員心理優越感倍增，在這種從眾心理的驅使下，即使自己覺得在當前職位下，無法充分實現自身的發展，也不愿意輕易退出。其次，考上公務員之前付出的艱苦努力成為工作的“沉沒成本”，導致其可能抱有等待觀望的心態。再者，委任制官員的“戀棧”心理下，放下手中的公務權力也有難度4。除此之外，退出制度的責任追究制使得社會上對退出公務員隊伍的人有猜忌和誤解。最后，退出后的就業和社會保障機制不完善，存在后顧之憂。總之，公務員的退出在職位特殊性影響下存在系列阻礙。

（二）考核標準不健全

第一，關于公務員的辭退，公務員法中已經規定了五種情形。但在這種考核體系下仍舊存在制度缺陷，無法剔除那些碌碌無為，得過且過的公務員，只要不犯錯誤，即使能力一般、表現一般也很難辭退，公務員隊伍缺乏應有的活力，損害了政府形象；第二，公務員考核主要通過領導建議和同事評價等主觀行為，而大部分領導干部等不愿得罪人，因此受人情化等影響真正被日常考核所辭退的公務員非常少。

三、退出制度的改進建議

（一）公務員聘任制的改進

第一，根據職位的特定要求，結合分類制度選擇聘任制的使用范圍，將人事部門的集中錄用權力適當下放至政府用人部門，根據現實需要確立任職的資格要求；第二，建立用人追責制度、信息公開制度以及第三方監管制度，保障聘任過程的合法規范；第三，由于聘任制和委任制的差別，針對聘任制公務員建立一套科學完整的晉升機制，使人盡其才；最后，對于聘任制的發展，要從法律規范上增加制度供給，完善制度層面的配套措施。

（二）考核機制的完善與落實

完善公務員考核制度，確立一套以工作實績為核心的科學考核指標體系，量化考核細則，細化評價標準，避免考核流于形式，認真對待和兌現考核結果，使其真正與辭退、解聘等制度相結合，達到考核的目的，保障公務員合法、有序地退出公務員隊伍。從執政為民、權責統一的角度出發，以考核結果為依據，及時辭退那些碌碌無為、不勝任公務員工作的干部，形成優勝劣汰和新陳代謝的良性機制。公務員單位領導，同事的主觀意見僅為考核參考，強化監管機構的作用。同時應當接受社會團體代表的再監督，增加對違規違紀事件的媒體曝光率以強化監督力度。

（三）傳統觀念的更新

在公務員隊伍中的性格特征、專業特長或職業志向更適合于其他行業的優秀人才，要摒除公務員具有政治特權的錯誤思想，樹立職業平等的觀念，選擇最適合自身發展的職位，給更適合公務員隊伍的人提供機會，使得人盡其才，物盡其用。同時廣大社會公眾應該正確認識公務人員的擇業需求，積極為公務員退出正常化提供一個良好社會認同的氛圍。

（四）配套措施的建立

將公務員退出保障政策和利益補償機制統一納入社會保障制度和失業救濟的范疇，降低普通公務員正常退出的后顧之憂，盡量拉平公務員與其它職業的差距，既保證公務員群體應有的職業尊嚴和履職效能，又不至于成為建立公務員正常退出機制的障礙，由此推動退出制度的完善。

[1]蔡冬峻.深圳行政機關公務員分類管理改革探析[J].中共中央黨校學報,2011,04:34-36.

[2]《聘任制公務員管理試點辦法》(人社部發〔2011〕14號)

[3]市委辦公廳市政府辦公廳轉發《市人事局關于建立健全公務員退出機制的意見》的通知 發文時間:2004-11-12 文號:武辦發[2004]34號

[4]吳忌.現代中國新“官念”[J].學習與思考,1995,04:17-19.