治理理論視野下淺析世界移民問題

李雪麗

云南師范大學 650500

治理理論視野下淺析世界移民問題

李雪麗

云南師范大學 650500

世界移民問題已經成為一個舉世矚目的問題，對于世界移民問題的網絡化治理模式為這個全球性問題提供了很好的思路。在多層級和多主體治理的共同作用下，世界移民問題的治理將得到很大的進展。

世界移民問題；治理理論；網絡治理

一、治理理論概述

“治理”一詞來源于古希臘文和拉丁文中的“掌舵、引導、操縱”原意，治理的過程也就可以理解為一個組織或社會自我操縱、掌舵的過程。[1]治理理論的主要創始人之一詹姆斯·N·羅西瑙認為，治理是通行于規制空隙之間的那些制度安排，或許更重要的是當兩個或更多規制出現重疊、沖突時，或者在相互競爭的利益之間需要調解時才發揮作用的原則、規范、規則和決策程序。[2]格里·斯托克指出：“治理的本質在于，它所偏重的統治機制并不依靠政府的權威和制裁。‘治理的概念是，它所要創造的結構和秩序不能從外部強加；它之發揮作用，是要依靠多種進行統治的以及互相發生影響的行為者的互動’”。[3]從詞源和概念我們可以看出，治理是一個協調和系統的網絡，這個網絡是多方主體為了一個共同的目標進行的合作和妥協而形成的，而在這些主體中，政府和市場的力量被弱化，社會和組織的力量應該得到發揮。治理打破了常規的規則與制度安排，仿佛規則與制度并不是那么重要，而目標就是解決問題，那么，治理也的確解決了效率和公平的問題。

有學者將治理理論的譜系分為：以“市場”為中心的治理，以“網絡”為中心的治理，以及以“國家”為中心的治理。[4]我更贊同“網絡”治理，網絡治理模式更符合公共政策的復雜和網絡狀的環境，更有利于政策問題的分析和解決。網絡治理模式包含多主體和多層次，在運用治理理論分析與解決問題時，要從市場、政府、社會（非營利性組織、營利性組織和個人）三大主體以及全球、區域、國家三大層次進行。尤其針對本題的核心內容：世界移民問題，采用網絡治理理論可以更加全面的分析問題。

二、世界移民問題

（一）世界移民現狀

隨著政治經濟的全球化發展，世界移民問題已經成為世界關注的焦點。從數量上看，1965年，全球國際移民只有750萬人，到1990年增至1.54億，據中國與全球化智庫和社會科學文獻出版社《中國國際移民報告（2014）》藍皮書顯示：2013年世界移民人口數量達到2.32億，占世界人口總數的4.2%，比2010年的2.14億增加了0.18億，比2005年的1.95億增加0.37億。2000-2013年間，移民人口數量年平均增長率2.2%。[5]聯合國經濟社會事務部發布的《2013國際移民報告》顯示，截止2013年，接近59%的移民居住在發達國家或地區，發展中地區的國際移民占世界移民總數的41%，其中，僅2013年，居住在發達國家和或地區的1.36億國際移民中，8200萬(60%)來自于發展中國家或地區，5400萬(40%)出生于發達國家或地區；定居在發展中國家或地區的9600萬國際移民中，8200萬(86%)出生于發展中國家或地區，其余的1400萬(14%)出生于發達國家或地區。國際移民占世界總人口比例也在逐步提高，2013年為3．2%，1990年這一比例為2．9%。[6]從流動趨勢上看，流動趨勢可分為：發達國家—發達國家，發達國家—發展中國家，發展中國家—發達國家，發展中國家—發展中國家（以下分別簡稱趨勢一、趨勢二、趨勢三、趨勢四）。根據聯合國《國際移民報告2013》中按來源地和目的地劃分的國際移民人數統計圖（圖1）顯示，趨勢四的移民方向一直是主流，而趨勢三則是勢頭最強勁、增速最快的，并于2010年與趨勢四數量相當，之后兩種趨勢發展并駕齊驅。趨勢一一直是處于平穩的態勢，雖有所增長但漲幅不大。移民浪潮中程度最弱的要數趨勢二，在2012年以前數量平穩且稍有下降，但在2012年以后卻出現了大幅增長趨勢。

（二）世界移民面臨的問題

1、非法移民問題。非法移民有非法滯留和非法偷越國境兩種方式。在現代，非法移民的方式也變得愈加多樣化，類似于通過旅游、探親、勞務、“協議婚姻”、公派等方式進行的非法移民，更是防不勝防。據國際移民組織2000年的保守估計，全世界1.5億國際移民中就有3000萬屬于非法移民。[7]非法移民最大的危害在于這類人群可能會在遷移時或遷移后與非法組織或活動有所牽連，帶來很大的社會安全隱患。

2、社會問題。移民給輸入國或地區帶來的最直接影響就是當地外來人口的增加，由于各種原因就會間接產生宗教沖突問題、與當地居民的融合問題、對于當地公共資源、就業機會的搶占、人口老齡化問題加劇以及可能帶來一些社會秩序問題。

3、環境問題。人口的遷移可能帶來的環境問題可以從常規和非常規兩方面說明，常規環境問題就諸如垃圾處理、排污設施、資源消耗加劇等，而非常規環境問題則如微生物入侵。我認為，非常規的環境問題具有隱蔽性、危害性更大、影響范圍更廣等特點，但常規環境問題也不容小視。

4、對政治系統的挑戰。隨著移民涌進一個國家或地區，政府就要要針對移民所帶來的政治、經濟、文化、社會等諸多方面的變化進行政策的調整與完善。在民主、公平與效率之間平衡各種利益關系，再加上移民的不穩定性，著實對政府及公共部門產生了巨大的挑戰。

5、人才的流動。就拿我國為例，最初的移民是擁有者高學歷和知識水平的人才，這部分人的流失對于我國的發展的損失是巨大的。而對于類似于美國這樣的世界移民主要輸入國來說，人才的大量涌進也是造就其世界領頭羊角色的重要原因之一。

三、世界移民問題的治理

世界移民問題對全球政治、經濟、社會、環境等的影響面十分廣泛，對于世界移民問題的治理更是一個復雜的過程，我們要遵循網絡化的治理原則，整合多層次、多主體，共同治理來自世界各地或移去世界各地的移民問題。

（一）多層級治理

從全球和區域層面來看，國際移民組織的出現和國際移民法規的出臺已經證明了世界移民問題的全球化和區域性治理開始逐步呈現。在涉及移民問題不同領域的國際法規主要有兩個方面：關于國際移民個體權力與責任的法案包括宏觀的諸如不區分性的《世界人權法案》、《公民權力與政治權力公約》和針對弱勢群體的《消除一切形式種族歧視國際公約》、《兒童權利公約》、《消除對婦女一切形式歧視公約》，微觀性的具體到跨境遷移人口的諸如《保護所有移民工人及家庭成員權力國際公約》、《移民就業公約》、《國際難民公約》等。這些法規的特點是以法律形式固定并對簽署國具有約束力。由國際性公約需要同意該合約的國

家進行簽署，才能對該國家的移民進行保護。據統計，截止2009年7月，簽署《國際難民公約》的國家增加值144個，簽署《保護所有移民工人及家庭成員權力國際公約》的國家增至41個等等。[8]國際移民組織是獨立于聯合國體系外的移民治理領域的國際組織，自成立來一直致力于全球移民問題的治理。最早的國際移民組織發起于處理難民問題，并在“二戰”前后的難民保護與難民問題的治理過程中發揮了巨大的作用。國際移民組織正式成立于1951年，經歷了從歐洲地區行為體向全球行為體的轉變，其治理的主要領域逐步擴展為：移民與發展、促進移民、規范移民以及幫助被迫移民，所進行的活動涉及技術合作與能力建設、數據與研究、移民權力與國際移民法、政策爭論與指導等。國際移民組織通過采取非正式移民區域磋商機制與區域內國際組織、非政府組織加強合作，推動區域內移民治理的完善。[9]

在國家層面看，除去對外的國際合作，大多數國家更愿意單方面的采取移民治理措施，但是，當國家面臨腐敗、犯罪等跨越國界的限制時，一個國家的力量就顯得無力。各國制定了針對本國國情的移民政策，不僅要考慮國內的實際情況，還要考慮各國的移民政策以及國際影響。這是一個復雜的過程，因此，我認為國家層面的世界移民治理問題要結合多主體治理，在國境內形成對對民問題的多頭治理模式。

（二）多主體治理

在概述治理理論中我就談到了多主體治理中的主體應弱化政府和市場的功能，而強化社會的作用。在針對世界移民問題的多主體治理過程中，國家政治系統應該只起到大政方針的引導與指向作用，是一個宏觀的掌舵人，而具體需要市場和社會進行實施與補充完善，然而市場是理性的，世界移民問題確是復雜，有很多諸如風俗、宗教等感性的成分夾雜其中，因此，社會的作用就變得不可替代。我在這里將社會中的力量分為非營利性組織和營利性組織兩大類，營利性組織也可以看做是市場中的力量。首先，國家政治體系對外參與國際移民組織和國際移民法規，對內規范移民的遷入和遷出所應遵循的法律法規，嚴格把控出入境申請，加大對出入境檢查的投入，把好最外層和最宏觀的關卡。其次，市場作為一只看不見的手，為移民及其家庭的安居貢獻著不可磨滅的作用，然而，市場也是滋生移民不良行為的場所，因此，市場所要做的不僅是保護移民的就業權利，還應做到的就是對初入境的移民進行監督和考察，這就需要以營利性組織或個人作為主體，積極配合國家的相關政策法規。最后，社會角色應補充國家和市場的職能漏洞，社區是最小的的社會單元，也是跟移民個體接觸最為密切、最為息息相關的單位，社區要做的就是將移民的狀況及時反映給上一層級，并積極宣傳國家的相關政策，幫助移民更好、更快的融入到新的環境中，減少不同風俗文化、宗教信仰等帶來的沖突。成立針對世界移民的專業的公共移民組織，結合社區工作，可以將整個國家的移民狀況進行綜合治理，影響范圍更廣。社會中基本單位是個人，所以，本國或本地區的居民也應該樹立一些針對移民的意識，比如說保護合法移民的權利、善待外來移民、尊重外來移民的風俗文化、勇于檢舉外來移民的非法或不良行為等。

[1]翁士洪,顧麗梅.治理理論：一種調適的新制度主義理論[J].南方社會科學,2013(7)

[2][美]詹姆斯·N·羅西瑙.沒有政府的治理[M].江西:江西人民出版社,2001(9)

[3][英]格里·斯托克.作為理論的治理:五個論點[J].國際社會科學(中文版),1999(2)．

[4]李泉.治理理論的譜系與轉型中國[J].復旦學報(社會科學版),2012(6)

[5]新華網.《國際人才藍皮書:中國國際移民報告(2014)》發布.http:// news.xinhuanet.com.2014年02月07日

[6]張秀明，密素敏.國際銀民的最新發展及其特點——兼析國際移民與華僑華人的概念[J].華僑華人歷史研究,2014(3)

[7]何華峰.偷渡困擾全球[J].北京青年報.2000年7月26日

[8]李明歡.國際移民政策研究[M].廈門:廈門大學出版社,2011年3月版

[9]郭秋梅.國際移民組織與全球移民治理[M].廣州：暨南大學出版社,2013年10月版