政府預算執行偏差的行為經濟學分析

馬蔡琛, 張鐵玲, 孫利媛

(南開大學經濟學院,天津 300071)

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政府預算執行偏差的行為經濟學分析

馬蔡琛, 張鐵玲, 孫利媛

(南開大學經濟學院,天津 300071)

本文以預算資金使用部門為考察對象,構建了預算執行偏差的前景理論模型,試圖解構不同行為模式下的決策者偏好選擇。根據參照依賴、損失厭惡、敏感度遞減等特性,刻畫了預算執行偏差的行為響應機制。進而提出利用“可得性偏差”,建立相應的獎懲機制,取消法定支出掛鉤的做法,突破“沉錨效應”的路徑依賴,突出“框架效應”的正面影響,提升財政資金使用績效等政策建議。

政府預算;預算執行偏差;行為經濟學;前景理論

一、問題的提出及相關文獻述評

圖1 全國財政超收超支額占GDP比率*數據來源:中國政府預算報告(1994～2014)。

如果將政府預算從方案形態轉化為現實形態看作動態演進過程,預算執行偏差就體現為實際數據與評估參數之間的差異,也可理解為因各種主客觀因素的影響,決算數與當初設定的預算數之間出現了偏離,故也稱為預決算偏離度(或預算偏離度)。近20年來,我國預算偏離度呈日漸加大趨勢,1994—2013年間,全國財政超收總體處于快速增長區間,盡管2006年引入預算穩定調節基金機制后,略有緩解,但很快重拾大規模超收態勢。在20年間,財政超收率在5%以上的有13年,10%以上的5年,年均超收率高達7.8%,其中2007年達到峰值(為16.47%),財政收入超預算增長已成為一種常態,超收與超支之間存在某種“直通車效應”(參見圖1)。而預算管理相對成熟的美國,其政府預決算收支的偏差,則得到良好控制,除2009年因“救市”措施引發的預算數據較為反常外,其余年份的預決算偏差基本控制在3%以內[1]。

政府預算利益相關主體的群體決策行為,作為不確定條件下判斷與決策的綜合體現,不僅受到利益驅動和法律約束,還受到參與主體行為心理因素的影響[2]。回顧現代預算理論的發展,20世紀60年代以前,是缺乏相對系統的預算理論的。Wildavsky(1964)[3]和Fenno(1966)[4]形成“漸進主義”預算理論,到Clynch(1998)[5]、Rubin(1988)[6]和Schick(1986)[7]等人分別從多元需求和預算支出基線等角度提出置疑,進而提出公共預算的政策過程模型和宏觀預測模型,但均未能取代漸進預算理論的主流地位。正如巴特爾Bartle(2001)[8]指出的,我們有許多預算理論,只是沒有一種是最合適的。就學科跨度而言,預算研究也逐漸超出了傳統財政經濟學的范疇,呈現出與其他學科(如公共管理學、社會學、法學等)交叉滲透的整合趨勢,更多體現了細分化研究的發展態勢(Rubin & Bartle,2005)[9]。

行為經濟學的基礎是心理學理論(尤其是實驗心理學和認知心理學)在經濟學中的應用。行為經濟學從人類自身的心理特質和行為特征出發,揭示了影響行為選擇的非理性心理因素,其分析方法比較契合實際生活中的決策狀況。其實,早在亞當·斯密、馬歇爾、凱恩斯的時代,就開始關注人類行為的經濟分析。20世紀70年代,Kahneman和Tversky創造性地實現了心理學和經濟學的融合,奠定了以“前景理論”(prospect theory)為核心的行為經濟學分析框架[10]。Richard Thaler(1999)[11]提出“心理賬戶”(Mental Account)概念和“行為生命周期假說”(behavioral life-cycle hypothesis),在經濟分析中引入行為心理因素,從而拓展了行為經濟學的研究領域。

就現實應用而言,行為經濟學主要應用于微觀經濟領域;對于宏觀層面的問題,尤其是制度運行中群體心理與個體心理的反應機制差異,則因小樣本實驗擴大至海量宏觀范圍后,其結論的可拓展性受到局限。在公共經濟學領域,行為經濟學僅在公共產品供給、稅收遵從等有限主題有所應用,但鑒于其充分考慮了心理因素對行為主體決策的影響,對經濟行為的分析更具解釋性,自20世紀80年代以來,各國政府預算研究的重點也開始轉向各利益主體的行為選擇問題。2004年,美國南加州大學法學院的McCafery與密歇根大學稅收政策研究中心的Slemrod首次提出行為財政學(behavioral public finance)的學科概念以來,逐漸形成了行為財政學這一新興的經濟學分支[12]。行為財政學借助行為經濟學的心理分析理論和實驗研究方法[13],對財稅問題進行了重新解構,以使財政學對現實問題更具解釋性和科學性。關于行為經濟學在財政管理中的應用,目前國內主要集中于財政收入一翼(如稅收遵從等領域),對于公共產品、預算遵從等問題也略有涉及。例如,童錦治和舒逸之(2010)[14]、吳旭東和姚巧燕(2011)[15]基于行為經濟學的損失規避效應和心理賬戶效應,對影響稅收遵從和稅收決策的因素進行了分析。曲創和臧旭恒(2003)[16]的研究顯示,人們在公共產品供給實驗中的行為,并不符合傳統的“搭便車”假說。馬蔡琛、趙燦(2013)[2]運用行為經濟學的前景理論,從參照依賴、損失厭惡、敏感度遞減三個維度,剖析了預算偏離的心理動因,進而提出總額預算控制、實施中期預算框架等政策建議。

二、理論框架:預算執行偏差的前景理論模型

(一)模型假設

本文以預算資金使用部門(資金需求方)作為考察對象,盡管其損益包含物質和精神兩個方面,不僅有現時影響還有未來潛在的影響,但從模型簡化出發,我們僅考慮現時的物質性的收益和損失。

假設該部門可選擇維持既有預算規模(方案一)、也可選擇花費代價換取預算規模的擴張(方案二)*在新爭取的預算規模中,實際上包含了一定比例的自由裁量資金,以下簡稱“超額預算”。,且預算增加額大于成本支付。就監督機制而言,審計部門對資金使用者的績效審計為概率性事件(可能“認真審計”也可能“走過場”)。假設在“認真審計”的情況下,超額預算部分將被全部沒收(在此假定審計部門是理性人,超額預算系尋租獲得的非正當預算增長,而非公共服務之需要),是否進一步處罰(如削減下期預算規模或處以罰款等)也非必然性事件。

(二)模型構建

圖2 預算資金使用部門的行為決策過程

根據上述假設,確定指代變量關系如下(各變量均大于0)。P1:資金需求部門追求超額預算、但被認真審計的概率;P2:審計部門沒收超額預算后,實施進一步處罰的概率;a:資金需求部門追求超額預算需要投入的成本;b:超額預算帶來的收益;c:審計部門進一步處罰的罰款額。其中:P1、P2∈[0,1],b>a>0,c>0。其行為決策過程如圖2所示:

根據期望值模型:

E1=0

根據累計前景理論,計算前景價值如下:

V1=0

假定數據:a=0.1b,c=b,P1=0.6,P2=0.1,則“方案二”的三種情況分別為(0.9b,0.2),(-0.1b,0.27),(-1.1b,0.03)。

計算:E2=0.12b>0期望值模型下,選擇“方案二”。

參照Kahneman和Tversky對價值函數和決策權中函數的定義:

其中參數α,β分別表示收益和損失區域價值幕函數的凹凸程度;P為概率,λ,γ,δ為參數。

x≥0和x<0時,γ,δ分別取0.61和0.69,α,β都取0.88,λ取2.25。

=b0.88[0.90.88*0.2608-2.25*1.10.88*0.0809-2.25*0.10.88*(0.2570-0.0809)]

=b0.88(0.9115*0.2608-2.4469*0.0809-0.2966*0.1761)

=-0.0125b0.88<0

故在前景理論模型下,將會選擇“方案一”。基于傳統的期望理論模型,決策者傾向于追求“超額預算”。而前景理論模型囊括了決策者心理活動的影響,故更為接近真實的預算決策過程。在該過程中,對于大概率得失(-0.1b,0.27)往往賦予一個較小的概率(0.1761<0.27),表現出風險偏好;對于小概率事件(-1.1b,0.03),卻賦予比較高的概率(0.0809>0.03)。這樣就很好地論證了“小概率事件”理論,也即權重函數的亞確定性——p較小時,π(p)>p;p居中或較大時,π(p)

三、預算執行偏差的行為響應機制

上世紀70年代末,卡尼曼(Kahneman)和特維斯基(Tversky)提出了前景理論,認為在面對未來的風險決策中,參與者通過價值函數來進行判斷。該函數具有三個重要性質,即參照依賴(reference dependence)、損失厭惡(loss aversion)、敏感度遞減(diminishing sensitivity)[17]。本文將從這三種行為特性出發,進一步刻畫預算執行偏差的各種行為響應機制。

(一)參照依賴

無論是價值函數中“收益”與“損失”的衡量,還是決策權重的確定,都具一定相對性。預算執行偏差的分析中,其“收益”與“損失”如表1所示,但需考慮行為主體內心的“參考點”,且損益確定是經驗型的,會隨行為主體的經驗積累而不斷進化或修正。由于人對特殊事件的記憶較為深刻、一般性事件則往往視而不見,這就容易造成低估大、中概率事件,卻過高估計小概率事件。根據卡尼曼和特維斯基(1979)的研究結論,決策者通常對低于0.3的概率賦予較大權重,對高于0.3的概率賦予較低權重[18]。在預算決策中,典型的“低估大概率事件案例”包括:在預算監管較好的決策環境中(即預算偏差被發現的概率較高),偏好風險的行為主體卻往往將“被發現的概率”賦予較低的權重,從而擴大了追求超額預算的可能性[19]。

表1 預算執行中的“收益”與“損失”

(二)損失厭惡

預算管理者對于預測誤差的損失函數*損失函數是統計決策理論的基本概念,用以衡量預測誤差(ei)對決策者造成損失的大小。,其信息是不對稱的,由此導致了相對保守或悲觀的預測[20]。也就是說,在價值函數中,決策者預測過于樂觀而產生預算收入不足的代價,較之因預測保守而形成預算超收的代價,要高得多[21]。預算管理者因損失厭惡、追求穩健的管理以及超收資金的自由裁量權,往往具有主動追求預算執行偏差的動機。2012年以來,我國預算超收的增速降低甚至負增長,這似乎與決策者的“損失厭惡”心理相悖,但鑒于我國經濟增長進入“新常態”、預算硬約束不斷強化、預算透明度逐步提升,這些新情況在無形中改變了決策者內心的“參照點”。鑒于決策者價值函數和決策權重函數的參考點均系經驗值,會隨其經驗積累而不斷修正,故而這種超收增幅的變化也體現了決策者適應新環境的一種策略調整。在廣義政府層面,損失厭惡心理會導致財政資金的低效率或總預算規模的非帕累托改進。假定預算資源總量固定,而任何資源配置效率的改進,均只能通過各支出部門預算的此消彼長來實現。研究顯示,資源削減方因“損失”而減少的心理效用,大約是資源增加方因“收益”而增加的心理效用的2倍(即損失厭惡系數為2)[10]。

(三)敏感度遞減

在價值函數中,敏感度遞減表現為邊際心理效用隨損失或收益的數值增加而變小。實際情況與參照水平之間的相對差異,比實際的絕對差異更為重要[10]。在現實預算管理中,立法機構對年度預算的審批過程,就是敏感度遞減的典型例證。例如,立法機構在審核某部門的支出預算時,如項目支出A從上年的20萬元增至24萬元,而項目支出B由200萬元增至204萬元,盡管二者凈變動額相同,但引起的心理反應卻不一樣,因A項目的變動幅度更大,故立法機構將會更為關注其變化。反之,如果變動比率相同且均較小時,立法機構又容易忽視變動規模總量上的變化。

四、治理政府預算執行偏差的路徑選擇

(一)利用“可得性偏差”,構建預算執行偏差的獎懲機制

“可得性偏差”(availability fallacy)是指人們會根據最容易成功的個案,判斷潛在結果出現的可能性,并據此結論做出更具普遍性的選擇[22]。可得性偏差表明,決策者在判斷中容易受記憶效應的影響,在實踐中不僅存在“羊群效應”,還存在“自我羊群效應”。例如,針對80多個中央部門公開的決算數據分析,2012年決算總額達9200多億元,超出預算2200多億元,只有不到10個部門的決算支出低于預算[23]。這反映出各部門之間存在著某種彼此觀望、互相攀比的“羊群效應”,而一旦這種預決算偏離成為常態現象,則會進一步引發“自我羊群效應”。

如欲扭轉各地區、各部門之間在預算執行偏差問題上相互觀望、跟風盲從的“羊群效應”,仍舊可以適當利用決策者行為中的“可得性偏差”。通過強化對典型預算執行偏差行為的懲處力度,建立正向激勵兼容機制,促使各級政府部門有效節約預算資金,各級財政部門逐步約束預算超收行為。例如,針對大規模的預算超收(如預算執行偏離度超過10%以上),可以相應扣減上級政府的稅收返還或一般性轉移支付數額[2]。通過這種懲戒響應機制,警示其他利益相關主體進一步提升預算執行精度,減少預算執行偏差。

(二)取消法定支出掛鉤的做法,突破“沉錨效應”的路徑依賴

錨定效應(或稱沉錨效應,anchoring)是指某些特定現象類似于“錨”一樣,始終影響著決策主體對某類事務的定量估測。在預算管理實踐中,各資金使用者在上報年度預算草案時,經常參考既往經驗或進行橫向類比,而難以真正施行“零基預算”(zero-based budget)的決策方法。其中最為典型的“沉錨”效應,就是那些已滯后于現實需要的制度規章。例如,多年前發布的《關于編制2001年中央預算和地方預算的通知》中曾經指出,“財政收入的增幅略高于國內生產總值的增幅,繼續提高財政收入占國內生產總值的比重”,在這一“沉錨效應”的引導下,各級政府部門及稅收征管當局就會不斷提升財政收入的占比水平。

與之類似的還有法定支出問題。據統計,我國現行部門法的規定中,共有教育、三農、科技等七項財政支出,與國內生產總值或財政經常性收入掛鉤,占全國財政支出的比重高達48%[24],這導致預算管理陷于碎片化的窘境。因此,在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確規定,清理規范重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤事項,一般不采取掛鉤方式。這涉及到《教育法》、《農業法》、《科技進步法》等相關法律法規,同中央深化改革決定之間的沖突及協調問題。因此,可以將這幾部法律法規的修訂,作為打破沉錨僵局的突破口,切實推進全口徑預算體系的建設。

(三)突出框架效應的正面導向,提升財政資金使用績效

各類預算問題以何種方式呈現出來,也會影響行為主體對于預算執行偏差的態度。例如,在預算監督與績效評價過程中,從項目遴選到績效監督的全過程(諸如項目指標的選取和權重、指標表達方式等),均顯示出強烈的框架效應(framing effect)。這種框架效應之于政府預算績效管理,體現為正反兩方面的作用效果。就預算資金使用部門而言,如何構造顯示項目績效的指標,也面臨著不同的框架選擇。如果迎合核心預算機構(如美國的OMB、我國中央層面的財政部預算司、地方層面的預算編審中心)的興趣和偏好,選擇符合監管者認知習慣的指標,就有利于借助框架效應的心理暗示作用,達到誘導或操縱預算監管者的目的。

當然,也存在著有效利用框架效應,提升預算資金使用績效的正向路徑選擇。例如,在預算績效評價中,各利益主體的集體行動與個體理性決策不同,將受到集體行動中群體心理因素的影響,會出現各種決策行為偏差(decision and behavior biases)。由于模仿和傳染機制的作用,這種行為偏差在個體和群體之間可能呈現較大差異,并進一步影響未來預算循環中的利益主體決策行為及其績效結果。因此,需要在不同績效評價指標框架之間斟酌權衡,通過比較不同利益群體對于預算績效指標約束框架的“理性”或“非理性”行為反應,分析如何通過激勵兼容和彼此制衡的機制設計,提升財政資金使用績效。

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[24] 鳳凰資訊.財政部部長樓繼偉就預算法修改答記者問[EB/OL].http://news.ifeng.com/a/20140901/41811006_0.shtml,2014-09-01.

(責任編輯: 風 云)

Behavioral Economics Analysis of Government Budget Execution Bias

MA Cai-chen, ZHANG Tie-ling, SUN Li-yuan

(School of Economics, Nankai University, Tianjing 300071, China)

With the user departments of budgetary fund as the research subject, this paper constructs the prospect theory model for budget execution bias and analyzes decision-makers’ p

elections under different patterns of behavior. According to the characteristics such as reference dependence, loss aversion, diminishing sensitivity, this paper depicts the behavior response mechanism of budget execution bias and makes policy suggestions, including establishing a reward and punishment mechanism based on availability fallacy, unhooking legal expenditure’s connection with the growth rate of financial revenue and expenditure or gross product, breaking path dependence of anchoring, highlighting the positive impacts of framing effect and improving financial fund performance.

government budgeting; budget execution bias; behavioral economics; prospect theory

2014-10-22

國家社會科學基金重大項目(12&ZD198);國家社會科學基金項目(12BJY134);教育部人文社會科學研究規劃基金資助項目(12YJA790097);南開大學百名青年學科帶頭人培養計劃資助;天津市高等學校創新團隊培養計劃資助

馬蔡琛(1971-),男,北京市人,南開大學經濟學院教授,博士生導師;張鐵玲(1988-),女,河南固始人,南開大學經濟學院碩士生;孫利媛(1989-),女,河南新鄉人,南開大學經濟學院碩士生。

F812.3

A

1004-4892(2015)03-0017-07