地方政府橫向競爭與中央治理政策對土地財政不同發展階段影響研究
——基于區域集群、主成分分析結果的動態面板分析

楊志安, 湯旖璆

(遼寧大學經濟學院,遼寧 沈陽 110036)

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地方政府橫向競爭與中央治理政策對土地財政不同發展階段影響研究
——基于區域集群、主成分分析結果的動態面板分析

楊志安, 湯旖璆

(遼寧大學經濟學院,遼寧 沈陽 110036)

本文利用2002年至2011年全國三十一省(自治區、直轄市)土地出讓收入數據,使用聚類分析法、主成分分析法以及系統GMM分析方法,研究分稅制背景下地方政府間橫向競爭以及中央政府土地財政治理政策對不同區域集群的土地財政的影響政策評價,研究發現,從整體上將我國不同區域的土地財政發展狀況分為四個階段。對于多數土地財政發展階段而言,地方政府橫向競爭會進一步加大土地財政規模,而中央治理政策能夠有效地起到控制土地財政繼續發展的作用,而分稅制因素并不能完全解釋土地財政迅猛發展的現象。因此,提出改革政績考核體制、貫徹土地財政治理政策、深化分稅制改革、合理規劃土地利用方式等政策建議。

土地財政;地方政府橫向競爭;中央土地財政治理政策;分稅制;區域集群

一、引 言

近年來,地方政府依賴土地開發獲取財政收入的發展模式備受關注,隨著土地出讓收入在地方財政收入中的占比不斷攀升,逐漸被冠之以“土地財政”、“第二財政”等稱謂。目前多數研究將分稅制改革、地方政府競爭視為土地財政迅猛發展的原因:吳群和李永樂(2010)認為在縱向競爭(分權體制)和橫向競爭(地方政府競爭)的雙重作用下,地方政府勢必會對預算外財政收益進行“攫取”[1]。童錦治等(2013)認為地方政府非稅收入行為同時受“橫向策略互動”以及“縱向共同反應”兩方面共同影響[2]。李慧(2014)認為土地財政的制度誘因是分稅制改革所致的地方財政收支不平衡[3]。王麗娟(2011)認為土地財政的競爭效應在全國范圍內普遍存在,并以東部地區為甚[4]。王克強等(2012)利用動態效應和閥值效應模型進行實證分析,得出分稅制背景下的地方政府財權事權不平衡會加劇地方政府對土地財政的依賴程度的結論[5]。盧洪友等(2011)認為地方政府依賴土地財政的原因在于分稅制背景下的基層財政困難[6]。李郇等(2013)認為土地財政具有橫向競爭模仿和慣性依賴的特性[7]。

目前文獻鮮有根據不同區域土地財政發展階段,有針對性地分析各發展階段下分稅制、同級競爭、縱向執行等因素對土地財政的影響程度。鑒于此,本文根據區域集群分析結果,結合土地財政對地方財政收入的貢獻程度,對不同區域集群的土地財政發展階段進行劃分,并在此基礎上利用動態面板模型分析不同發展階段背景下,土地財政受橫向競爭、縱向反應以及分權體制的影響程度,以期為土地財政管理措施提供有效的改革思路。

二、土地財政收入規模聚類分析及發展階段劃分

(一)指標的選取

圖1 土地出讓金收入占比聚類分析結果空間結構

目前對于土地財政收入的劃分有大、中、小口徑之分。小口徑的土地財政收入主要指土地出讓收入;中口徑的土地財政收入主要指在小口徑土地財政收入基礎上添加與土地交易、保有環節相關的直接、間接稅收;大口徑土地財政收入主要指在中口徑土地財政收入基礎上添加源自土地出讓以及開發活動過程中所涉及到的上下游產業的間接稅收入以及利用土地資產屬性獲取的抵押貸款等。為消除不同地區間人口數量差異的影響因素,并考慮到數據的可獲得性問題,本文將以2002年至2011年的小口徑人均土地財政收入為研究對象進行后續分析。

(二)聚類分析結果

圖2 土地出讓收入對財政收入貢獻度

本文利用SPSS軟件對全國三十一個省(自治區、直轄市)的土地出讓金收入進行聚類分析,結果顯示可將其劃分為四類集群*第一類集群包含北京、上海、廣東等三個省(直轄市);第二類集群包含遼寧、山東、江蘇、浙江等四個省份;第三類集群包含河南、重慶、湖北、湖南、云南、江西、天津、安徽、福建、河北、四川等十一個省(直轄市);第四類集群包含寧夏、新疆、海南、西藏、青海、貴州、甘肅、陜西、山西、吉林、黑龍江、廣西、內蒙古等十三個省(自治區)。。其中,第一類集群分布在經濟發達地區,第二類集群主要分布在東部沿海地區,第三類集群主要分布在中部地區,第四類集群主要分布在西部地區。四類集群的空間分布如圖1所示。

(三)土地財政發展階段劃分

由于第一類集群經濟社會發展程度較高,城市化、工業化均已步入穩定發展階段,土地出讓金收入對財政收入的貢獻度較低,即地方財政對土地財政依賴性較小,故可將其視為步入“后土地財政階段”;第二類集群所包含省份的城市化、工業化均處于高速發展階段,房地產業、建筑業的高速發展能夠為地方政府帶來可觀的土地財政收入,故可將其視為處于“土地財政旺盛階段”;第三類集群所包含的省份大多承載“中部崛起”的重任,在社會轉型的過程中逐步形成以土地資產經營為依托的發展模式,故可將其視為處于“土地財政較為旺盛階段”;第四類集群所包含的省份多為西部經濟落后地區,經濟社會發展程度遠低于其他三個集群所包含省份,隨著國家“西部大開發”戰略的深入推進,這些省份的土地財政發展空間較大,發展潛力較為強勁,故可將其視為處于“土地財政發展階段”[8]。

三、實證分析

(一)變量的選取與說明

本文選用2002年至2011年全國三十一省(自治區、直轄市)人均土地出讓收入作為模型的被解釋變量。為了更全面反映地方政府之間的橫向競爭情況,本文選用FDI、地區生產總值以及人才競爭三個方面選取指標。考慮到這些指標具有不同的單位,無法進行簡單加總,為獲得綜合指標衡量地方政府橫向競爭水平,本文采用“主成分分析法”(PCA)來獲取綜合指標。中央政府對土地財政治理政策變量*該變量僅隨時間而變化,不隨個體變化。用地方預算外收入在地方財政收入中的占比表示,選用這一指標的原因在于近年來中央政府對土地財政收入的治理辦法主要集中在將其由預算外收入轉變為預算內收入,希望通過納入預算管理的方法對土地財政收入形成硬約束。分稅制因素分別由收入分權和支出分權兩項因素衡量。另外,為了檢驗土地財政的路徑依賴程度,本文特引入被解釋變量的滯后項(滯后一期)作為解釋變量之一。其他控制變量包括二、三產業結構、開放程度、城市化進程,各變量統計性描述如表1所示。

(二)模型設定

鑒于模型中引入被解釋變量的滯后項作為解釋變量,如果采用傳統的OLS估計方法,可能導致參數估計的有偏性和非一致性,而系統GMM方法能夠在控制地區和時間固定效應的同時較好地解決被解釋變量動態變化帶來的內生性問題,因此本文選用該方法進行估計[2]。

plincit=αiplinci,t-1+α2pcait+α3zt+α4fdit+α5ind2it+α6ind3it+α7openit+α8cityit+μt+λi+εit

表1 各變量統計性描述

四、實證結果與解釋

(一)收入分權背景下的動態面板回歸結果分析

表2列出基于動態面板的系統GMM估計的結果,共分為五部分,分別是以全國為樣本和以第一類至第四類集群為樣本的估計結果。由表2可知,動態調整系數α1顯著為正,表明土地財政存在路徑依賴特征,即上一年土地財政收入增長將導致下一年土地財政收入繼續膨脹,通過惡性自我強化集聚的過程逐步形成“鎖定”效應[7]。

橫向競爭指標除第一類集群顯著為負外,其余集群以及全國樣本均顯著為正。說明就全國以及第二、三、四類集群而言,地方政府間橫向競爭對土地財政收入增長有促進作用,即橫向競爭越激烈,土地財政收入規模越膨脹。這在一定程度上支持了政績考核體制下地方政府官員迫于晉升壓力,通過出讓土地途徑做大地方財政收入和GDP,以此彰顯政績獲得晉升的機會。然而,對于第一類集群而言,地方政府橫向競爭并不能引起土地財政規模的膨脹,這說明北京、上海、廣東等省份(直轄市)政府能夠利用除出讓土地以外的其他方法達到提高地區生產總值、增加地方財政收入的目的,對土地財政的依賴程度較低。這也進一步印證了第一類集群已經步入“后土地財政階段”的說法。

表2 收入分權背景下的回歸結果

對于絕大部分區域而言,中央政府對于土地出讓的治理政策能夠有效控制土地財政收入的繼續膨脹,但對第二類集群的治理效果并不明顯。這一現象可以從三個方面進行解釋:第一,由于第二類集群所包含省份土地出讓收入對地方財政收入貢獻程度極高,是地方政府所倚重的重要財政增長方式[9],而中央治理政策傾向于規范土地財政收入與支出,大大降低了地方政府依賴土地獲取預算外收益的隨意性以及利用土地出讓收入彌補財政收支缺口的任意性,因此,處于第二類集群中的地方政府必然設法利用政策真空區域,以打擦邊球的方法極力規避中央治理政策對自身經濟利益的負面作用。第二,由于第二類集群正處于城市化進程高速發展階段,隨著城市規模的不斷擴大,城市工商業以及居民住宅需求迅猛增長,土地出讓規模的居高不下在一定程度上也是由需求拉動的。第三,第二類集群所含省份的沿海外向型經濟目前正處于迅猛發展階段,地方政府“經營城市”的發展模式特點較為突出,使得新增建設用地規模龐大[9]。因此,對于第二類集群而言,在客觀需求以及地方政府內在動機等多重作用下,中央政府治理政策很難真正發揮規制作用。

對于分稅制因素而言,除第二類集群顯著為正以外,其余區域均不顯著,這在一定程度上支持了李郇等(2013)的觀點,即對我國2003年之后的財政數據進行分析時發現,這一階段地方政府財政缺口規模基本保持穩定,而土地出讓收入規模卻保持持續增長的態勢,因此得出雖然分稅制改革在一定程度上導致了地方政府預算財政缺口的擴大,但并不能將土地財政迅猛增長的全部原因完全歸咎于此的結論[7]。這一觀點與本文的實證結果基本吻合。因此,分稅制因素并非必然導致土地財政在全國范圍內迅猛增長,只有城市化發展任務繁重、建設支出規模龐大的第二類集群才迫于地方政府“入不敷出”的經濟壓力,借土地財政緩解這一問題。

表3 支出分權背景下的動態面板回歸結果

其余控制變量方面,第一、二、三類集群的第二產業增加值在地區生產總值中占比的提高會降低地方政府對土地財政的依賴程度,這一現象可用地方政府低價協議出讓工業用地的行為來解釋:地方政府為達到招商引資的目的通常會選擇低價協議出讓土地方式幫助企業實現資本利潤率的提高,希望通過以短期土地出讓收入的代價換取長期穩定稅收收入,實現財政收入的跨期平衡。因此,當第二產業結構提升時,有助于引導地方政府財政收入由預算外土地財政過渡為預算內稅收收入,能夠降低地方政府對土地財政的依賴程度。而對于經濟發展程度相對落后的第四類集群所含省份(自治區)而言,由于區位優勢不明顯,“以地引資生稅”策略往往難以獲得預期效果,因此第二產業結構對土地財政影響不顯著。

對于全國以及第二、三、四類集群而言,第三產業增加值在地區生產總值中占比的提高對土地財政影響效果并不顯著。這一現象可解釋為:雖然以房地產業為代表的第三產業能夠為地方政府帶來可觀的營業稅收入,但隨著“營改增”改革的深入推進,第三產業的稅收收入逐漸由地方所有變為央地共享,地方政府失去高價出讓商住用地獲得高額營業稅收入的動力,使得第三產業結構對土地財政增收效果逐步減弱。對于第一類集群而言,由于商住用地供需缺口仍然較大,在商住用地旺盛的需求作用之下,地方政府會進一步提高商住用地出讓比例,進而引起土地財政收入的繼續增長。因此,可將第一類集群土地財政增長的動力解釋為需求引致,而其他集群的土地財政則更多地具有地方政府政績錦標賽的特征。

(二)穩健性檢驗:支出分權背景下的動態面板回歸結果分析

表3中的模型將收入分權變為支出分權重新采用系統GMM方法進行檢驗,回歸結果與表3相似,且Arellano-Bond test for AR(2)檢驗結果顯示接受原假設,即接受回歸方程的誤差項不存在二階序列相關的假設;Hansen test過度識別檢驗的結果也顯示接受工具變量有效性的零假設,總體來看,所設定的動態面板數據模型是合理的。

五、結論與政策建議

本文在分稅制背景下討論了土地財政與地方政府間橫向競爭以及中央政府治理之間的關系，利用2002年至2011年全國以及依據聚類分析方法所劃分的四類集群的面板數據對研究進行實證檢驗。

(一)主要結論

(1)不論全國還是四類集群,土地財政均顯示出了較強的路徑依賴特點;(2)除第一類集群以外,其他區域集群的土地財政現象均可由政績考核制度來解釋,但第一類集群的土地財政現象主要由商住用地旺盛需求引致;(3)整體而言,中央關于土地財政現象的治理政策是有效的,但對正處于土地財政旺盛期的第二類集群而言,治理效果并不明顯;(4)由于分稅制改革的不徹底性,造成了省以下地方政府財政收支出現“剪刀差”現象,但并不能將土地財政大行其道的原因全部歸咎于分稅制改革;(5)不同土地出讓方式對土地財政的影響不同,這也是地方政府采取“二元”出讓策略的原因之一。

(二)政策建議

(1)地方政府激烈競爭的根源在于我國政績考核體制。為避免惡性競爭和政績工程導致土地資源的浪費,只有通過根本性的行政與政治體制改革,才能真正激勵地方政府摒棄土地財政,開拓新的財源。(2)應當進一步加大力度貫徹土地財政治理政策,加強中央對地方政府的監管。應當自上而下加大財政預算的公開性與透明性[2],將全部財政資金納入預算體系之中,從根本上取消預算外資金制度,堵住財政資金管理漏洞,大力推進綜合預算管理體系建設,廣泛接受監督,保證預算硬約束的實現[10]。(3)為緩解地方政府對土地出讓收入的依賴問題,應當進一步深化分稅制改革,將省以下地方政府納入改革范疇之中,從根本上化解地方政府預算內財力不足的問題。一方面,應當理順各級政府的支出責任,尤其是省級政府與市縣級政府之間在公共物品與服務方面的支出責任,對存在交叉重疊的事權進行明確劃分。另一方面,應當完善省以下政府的收入劃分,健全地方稅收體系,培育地方支柱財源,增強地方政府安排使用收入的自主性[11]。(4)各地區還應當結合經濟發展水平等實際情況,合理規劃土地利用方式,著重注意土地交易的改革措施,在保證最大限度地減少土地交易過程中的可能存在的經濟與效率的損失的同時[12],兼顧全國耕地資源保護、主體功能區規劃目標的實現以及土地資源的配置效率,從整體上提升我國經濟發展的效率與公平[13]。

[1] 吳群,李永樂.財政分權、地方政府競爭與土地財政[J].財貿經濟,2010,(7):51-59.

[2] 童錦治,李星,王佳杰.政府分權、多級政府競爭與地方政府非稅收入——基于省級空間動態面板模型的估計[J].吉林大學社會科學學報,2013,(6):33-42.

[3] 李慧.我國地方政府土地財政制度研究[J].財經問題研究,2014,(5):85-89.

[4] 王麗娟.我國地方政府土地出讓收入存在競爭嗎?——基于空間面板數據分析[J].財經論叢,2011,(2):31-37.

[5] 王克強,胡海生,劉紅梅.中國地方土地財政收入增長影響因素實證研究——基于1995-2008年中國省際面板數據的分析[J].財經研究,2012,(4):112-122.

[6] 盧洪友,袁光平,陳思霞,盧盛峰.土地財政根源:“競爭沖動”還是“無奈之舉”？——來自中國地市的經驗證據[J].經濟社會體制比較,2011,(1):88-98.

[7] 李郇,洪國志,黃亮雄.中國土地財政增長之謎——分稅制改革、土地財政增長的策略性[J].經濟學(季刊),2013,(4):1141-1160.

[8] 王玉波,唐瑩.中國土地財政地域差異與轉型研究[J].中國人口·資源與環境,2013,(10):151-159.

[9] 孫秀林,周飛舟.土地財政與分稅制:一個實證解釋[J].中國社會科學,2013,(4):40-59.

[10] 陳志勇,陳莉莉.財政體制與地方政府財政行為探討——基于治理“土地財政”的視角[J].中南財經政法大學學報,2009,(2):42-46.

[11] 駱祖春.中國土地財政問題研究[D].南京:南京大學博士學位論文,2012.

[12] 劉乃銘,金澎.土地出讓方式對中國地方政府財政收入的影響研究[J].中國土地科學,2014,(1):91-96.

[13] 陶然,汪暉.中國尚未完成之轉型中的土地制度改革:挑戰與出路[J].國際經濟評論,2010,(2):93-123.

(責任編輯:風 云)

Study on Influences of Local Government Competition and Central Government Policy on Different Development Stages of Land Finance——Using Dynamic Panel Data Based on Results of Regional Clusters and Principal Component Analysis

YANG Zhi-an, TANG Yi-qiu

(School of Economics, Liaoning University, Shenyang 110036, China)

This paper uses the data of China’s thirty-one provinces’(autonomous regions, municipalities directly under the central government) land assignment income from year 2002 to year 2011 to study the influences of local government competition and central government policy on different development stages of land finance and make some policy evaluations with the help of cluster, principal component and SYS-GMM analysis methods. Through the study we find that different regions in China can be roughly classified into four stages according to land financial development situations. for the majority of land finance development stages, local government competition will further expand the scale of land finance, while the central government policy will effectively control the continuous development of land finance, but the tax distribution system can not fully explain the rapid development of land finance. Hence, we make recommendations to reform achievement evaluation system, implement the land finance governance policy, deepen the reform of tax distribution system and rationally plan the use of land.

land finance; local government competition; central government policy; tax distribution system; regional cluster

2014-09-05

楊志安(1963-),男,遼寧綏中人,遼寧大學經濟學院教授;湯旖璆(1986-),女,遼寧大連人,遼寧大學經濟學院博士生。

F812.7

A

1004-4892(2015)03-0032-07