關于基層農村專業合作組織在土地流轉中的作用

劉志剛

（綏化市科協，黑龍江 綏化 152000）

關于基層農村專業合作組織在土地流轉中的作用

劉志剛

（綏化市科協，黑龍江 綏化 152000）

農村土地實行有序流轉，是穩定完善農村土地承包關系的重要環節，也是農業現代化建設的必由之路。以農民協會為基礎、以專業合作組織為重點、以股份合作為方向、呈多樣化發展態勢的農村專業合作組織成為發展現代農業的活力因子，在帶動土地流轉、推動農業規?；洜I上發揮著十分重要的載體和平臺作用。綏化市作為黑龍江省的農業大市，培育發展農村專業合作組織，提高土地流轉成效在建設全省一流的現代化大農業戰略中具有重要的支撐和助推作用。土地流轉是農村專業合作組織發展的重要條件，也是實現農業集約化、規?；洜I，提高農業科技化水平的重要基礎。為全面了解綏化市農村專業合作組織發展情況以及農村專業合作組織在土地流轉中作用發揮情況，為加快包括農村專業技術協會在內的農村專業合作組織發展，助推綏化市土地流轉規范有序開展，加快綏化市建設全省一流現代化大農業的進程建言獻策，綏化市科協調研組采取實地查看、個別訪談等方式于2014年先后深入到海倫、綏棱、望奎、青岡、蘭兩、北林區等縣（市）區，對綏化市的農村專業合作組織發展狀況及其在土地流轉中的作用發揮情況進行了調研。

一、綏化市農村專業合作組織的發展狀況

近年來，綏化市堅持把培育壯大農村專業合作組織作為加快現代化大農業發展的戰略選擇，加強指導服務，強化政策支持，注重改革引領和示范帶動，大力推動土地規模經營，有效激發了農村各種生產要素潛能，各類農村專業合作組織呈現出加速發展的良好態勢，極大地促進了農業增產增效和農民增收，加快了現代化大農業建設步伐。截至調研時，綏化市各類農村專業合作組織已發展到21100個，加上33萬個種植大戶，參與土地流轉的經營主體總數已達54100個。在農村專業合作組織中有農村專業技術協會2450個、家庭農場8454個、農民專業合作社9875個、農業企業321個。農村專業合作組織和種植大戶共帶動土地流轉1757萬畝，占耕地面積61.69%，規模經營土地面積1904萬畝，占耕地面積66.28%。其中，農村專業合作組織帶動的流轉面積占90%以上。農村專業合作組織以具有各自特點的運行模式在推動土地流轉方面發揮著不可替代的作用。在調查的縣（市）區，當地政府對土地流轉和農村專業組織的發展也給予了不間程度的支持，農村專業合作組織呈現出不同的發展態勢。

海倫市于2014年下半年初期新注冊農民專業臺作社135個、家庭農場53個，農民專業合作社總數分別達到1536個和552個，這些專業合作組織探索實行“企業+經營主體+基地”的產業化經營模式。

蘭西縣政府出臺了《加快土地流轉和推進適度規模經營的指導意見》，對流轉土地的農民提出了一系列扶持措施，全力打造“組織化、專業化、集約化、社會化”的農村專業合作組織。農村專業合作組織已發展到3612個，200畝以上土地連片規模經營面積達到170.6萬畝，土地流轉面積161.9萬畝，分別占總耕地面積的66.9%和63.5%。

綏棱縣通過政府引導、農民主體、典型帶動、分類推進的辦法，初步形成了以專業大戶為支撐、專業合作社為骨干、家庭農場為輔助，企業資本、社會資本等各方力量共同參與的農村合作組織群體。調查時，綏棱縣各類農村專業合作組織發展到2470個，帶動農戶2.12萬戶。

北林區通過推廣農村專業技術協會和農民專業合作社帶動型、龍頭企業牽動型、農技合作聯動型、項目園區拉動型等模式，農民組織化生產水平大幅提升。2014年，北林區的農民專業合作社發展到1704個，入社農戶達到11萬戶以上。

肇東市以家庭農牧場、農業企業、專業大戶、農民合作社為重點的農村專業合作組織已發展到15759個，規模經營土地300萬畝，占耕地總面積的70.1%。

明水縣經過培育農村專業合作組織，成立種植業合作社857個，農機合作社15個，家庭農場1382個，涉農企業14個，小型農機聯合體136個。

二、綏化市農村專業臺作組織推動土地流轉作用發揮情況

綏化是一個農業大市，擁有2900萬畝的耕地面積，占到了全省的1/7。綏化市委、市政府提出實施“發展五型經濟”、“建設五個一流”的發展戰略后，如何加快現代化大農業建設，提高農業集約化、規?；?、科學化經營水平成為重要的發展課題，加快土地流轉成為實現這一目標重要而有效的途徑和需求。

調研中我們發現，農村合作組織非政府組織的特點，使其在土地流轉過程中具備得天獨厚的優勢，發揮著重要的承載和推動作用。農村專業技術協會通過普及農業科技知識帶動農戶集中耕作；家庭農場依靠資金和技術投入經營能力比較強的特點，帶動了短期性的土地流轉；農民專業合作社“以帶地入社、股份分紅、風險共擔、利益共享”為運行機制成為我市土地流轉規模經營的主要載體；一些龍頭企業主動與農戶簽訂土地流轉承包協議，帶頭組建農民專業合作社，實行訂單生產或者由龍頭企業組織科技種植隊伍，開發自己的生產基地，實現規模經營，在推動土地流轉方面發揮“推手”作用。這些都是農村專業合作組織發揮推動土地流轉作用的有效方式和途徑。例如，僅青岡縣民政鎮一個鄉鎮2014年全鎮合作組織輻射農民約7200人，參與農戶467戶，2014年土地流轉率達57%，參與農戶570戶。海倫市原野食品是一家集種植、養殖、加工、冷藏配送、銷售于一體的企業。為了擴大經營規模，保證產品品質，公司從2013年開始就在海倫市周邊鄉鎮高價承包土地，連片種植黏玉米。2014年，原野食品進一步延伸產業鏈條，與香港福子公司合作，在長發鄉建設肉牛養殖基地，用玉米秸稈喂養肉牛，用牛的糞便做肥料，形成產業循環、綜合利用，有效發揮了農業企業對現代化大農業建設的助推作用。

通過調研發現，農村專業合作組織在推動土地流轉方面的作用具體體現在以下幾個方面：

（一）農村專業合作組織優化組合資本，提高了土地流轉的績效

農村專業合作組織作為土地流轉的平臺，降低了農業生產成本，促進了農業生產新技術和新型農具的推廣應用。例如青岡縣的同惠民農機合作社有大型農機具24臺套，總投資額2400萬元，2013年，畝均投入870元，2014年畝均投入710元，生產成本明顯降低。合作組織作為平臺，極大地提高了土地生產率，而且解決了土地細碎化、土地利用率低和土地閑置問題，改變了以往農戶分散經營的缺陷。以綏化市北林區為例，全區194.5萬畝規模經營地塊，按照以往一家一戶經營方式，以每個勞動力經營25畝耕地計算，需要投入勞動力7.8萬元，平均每萬畝地400人。規模經營后，通過發揮大機械威力，實施集中連片作業，新型經營主體每萬畝地只需要10～15人，勞動力投入比最小值為40∶1，作業效率是以往的40倍，而且播期縮短2/3。綏棱縣上集鎮的寶田水稻專業合作社，由207戶農民組成，由于土地集約流轉為建設2028平方米智能陽光板溫室、200棟水稻育秧大棚提供了必要條件。該合作社年水稻芽種生產能力達到600噸，基本上滿足了上集鎮15萬畝芽種的供應。慶安縣豐收鄉志勇水稻種植專業合作社也是由于360戶農戶入社，土地集中經營，可以采用測土配方施肥技術，實現田間實施監控和直升機噴藥，極大地提高了土地利用效率。由此可見，農村專業合作組織作為平臺，使土地、資金、技術、勞動力等農業生產要素合理流動和優化組合，使農業生產逐步走上“專業化分工、規?；a、產業化經營”的發展道路，實現土地流轉的高效率、高收益，為更多地參與土地流轉提供了保證。

（二）農村專業合作組織幫助參與土地流轉農戶增加收入，提高了農戶參與土地流轉的積極性

通過流轉土地，實現規模經營，達到了轉讓戶和經營戶“雙贏”的目標。通過租賃、入股、轉包等多種形式將土地集中起來進行適度的規模經營，盤活了土地存量。同時，通過土地流轉，農民轉出自己承包的土地，從傳統農業中轉移出來，從土地束縛中解放出來，可以安心地從事其他第二、三產業及外出務工增加收入。此外，一些規模經營戶還吸納轉讓土地的農民打工，進一步擴大了轉讓戶的收入來源。土地經營戶則通過引用新品種、運用新技術、實施機械化，降低生產成本，提高產出量，獲得規模經營帶來的增值收益。據綏化秦家鎮種糧大戶張悅講，“規模種比散戶種畝產量要高一兩百斤，而且管理、整地、收獲費用也低”。另據農技部門對雙河鎮10個種田戶實測，規模經營與小農戶相比，水稻平均畝產達610公斤，比較小農戶生產，每公頃多收900公斤。合作組織按照民主原則對土地統一管理，不再由農民分散經營，實行按土地保底和按效益分紅的方式進行利益分配，為農民增收提供了基礎和保障。例如，慶安縣香源米業水稻種植協會在收購訂單水稻時往往要比市場價每斤高1～2分錢，農民收入明顯增加。農民收入的增長在為農民帶來實實在在的實惠的同時，極大地提高了合作組織的吸引力和號召力，加速了土地流轉進程。

（三）農村專業合作組織在土地流轉過程中遵循合作制原則，加強了農戶參與土地流轉的自主性

農村專業合作組織的方式優于一般性的公司化或私人承包方式，既不同于趨利性的商業組織，更有別于強制命令色彩的政府組織。專業合作經濟組織承包流轉土地，租賃后原土地承包關系不變，農戶繼續履行原土地承包合同規定的權利和義務。專業合作組織按出租時約定的條件對農戶負責。這種形式對農民享有的土地承包經營權做了明確的界定，這樣可以減少甚至是避免土地流轉出現權屬糾紛。農民自身在其合作經濟組織之中，可以按照合作制原則“民辦、民管、民享、民受益”，同樣也可以在自己的承包地上打工，增加收入。農民作為土地使用權主體，在處理經營權時，有更強的自主性.在主要考慮安全性和獲益最大化的同時，往往會選擇以土地為資本與專業合作組織合作，或以土地入股開展股份合作經營，或以其他更有利于自身的方式參與土地流轉。據綏化市望奎火箭鎮廂紅二村村黨總支書記、合作社理事長常庚國介紹，全村1.09萬畝耕地，只有400多畝沒有加入庚國玉米種植專業合作社。在青岡縣民政鎮，開展以合作組織為主導的土地流轉工作以來，群眾反響良好，參與熱情高漲，未出現一起與土地流轉有關的上訪事件，農村社會安定，經濟增長較快，上一年度，全鎮農民人均收入7230元，農村專業合作組織會員收入實現8250元。

三、影響制約綏化市農村專業合作組織自身發展和推動土地流轉作用發揮的主要原因

隨著農村專業合作組織的發展，土地流轉改革的不斷深化，二者的結合成為發展的必然。一方面，農村專業合作組織的發展離不開土地的合理流轉，有大部分的專業合作組織是在土地流轉的前提下建立的。另一方面，土地流轉需要專業合作組織這一載體的支撐，部分流轉效用的發揮需要通過專業合作組織來實現。但是，目前二者的相互結合水平仍然比較低，綏化市的農村專業組織發展還面臨著許多困難。

（一）思想認識不深，認可度不高，土地流轉難度大

部分群眾還依賴土地的心理較重，給土地的合理流轉造成了一定的影響和困擾；由于現在的田地被零分細劃，導致不少新型農業經營主體的土地是不連片的，達不到降低成本、提高效率的應有效果；水、電、路等農村基礎性公益服務薄弱，新型農業經營主體在進行規范化、標準化生產時，這些困難顯得更為突出。加之，目前，農村的社會保障體系還不夠健全，保障機制尚未完全覆蓋，土地流轉后富余勞動力的就業難度仍然較大，就業不穩定，增收空間有限，大多數農民仍然把承包地看成是“生存保障田”，對土地的依賴程度比較重，致使農村專業合作組織建立和擴張規模都比較難。

（二）土地流轉機制不健全，流轉操作不規范

由于部分農戶與農戶之間、農戶與公司、企業之間的土地流轉沒有規范的合同文本，一旦發生土地糾紛，雙方利益難以得到有效保障。從全市看，目前，土地流轉信息發布體系、價格形成機制、流轉管理制度、糾紛調處體系的建立和完善工作比較滯后。在土地實際流轉過程中，部分農戶及專業合作組織負責人法律意識不強或法律知識欠缺，致使流轉行為不規范或不合法，出現了諸如合同內容不規范、合同的具體細節不明確、權利義務不對等的現象。也存在因參與土地流轉的農民綜合素質普遍較低，在參與專業合作經濟組織的生產過程中經常出現違約現象，其自身的技能水平往往也不能適應農業現代化的要求。再有就是部分專業合作組織不尊重農民的意愿，隨意改變承包土地的用途，土地承包經營權流轉行為不當，這些造成了個別農民對土地流轉不托底、不放心。

（三）資金短缺，貸款難、政策支持力度不夠

盡管“中央1號文件”明確了“土地承包經營權抵押、擔保權能”，但是，農村專業合作組織起步晚、基礎差、底子薄，籌措發展資金的渠道相對較窄，而且農村專業合作組織多以種養殖業為主，又大多以訂單農業為主，經濟效益受市場行情影響較大，為履行訂單承諾，很多風險只能自擔。金融部門雖然也加大了“三農”信貸支持力度，但是考慮經營風險大多還主要限于小額貸款，資金短缺制約了農村專業合作組織的發展壯大。在調查走訪中了解到，綏化市現有的農村專業合作組織在生產發展過程中大部分遇到了資金短缺難題。由于缺少可抵押資產，很難向金融部門申請到大額貸款，僅靠小額信貸根本解決不了規模擴大與生產發展中資金短缺的矛盾，這在很大程度上制約了其正常發展。另外，農村專業合作組織發展規模種植和經營，發展所需的倉儲、農機場庫等場地供給明顯不足，相關的政策支持力度不夠，還需進一步加強。

（四）管理人才短缺，經營管理能力不足

由于農村專業合作組織多是農民創業、農民管理，受文化程度制約往往缺少現代經營理念和開拓創新能力，在很大程度上制約了農村專業合作組織的創新和發展。急需市場營銷、生產管理、科技服務、財務核算、經濟合同等方面的專業人才，但現實條件下又不具備留住高素質人才的條件。

（五）能夠消除后顧之憂，提供保障的制度不完善

雖然政府和各級部門在努力研究解決流轉后農民的社會保障問題，通過加強引導和監管解決合作組織管理不科學不規范的問題。但是完善的社會保障體系還沒有徹底建立起來，土地流轉周期短，大部分流轉合同簽訂的都是短期合同，流轉關系不穩定，導致承包方在基礎設施建設、土壤肥力改造等方面不敢大量投入，影響了規模經營的長期穩定發展?？萍?、保險、技術培訓等的幫扶力度還不到位，不能為農村專業合作組織的提供強有力的支撐。

四、加快農村專業合作組織發展，推動土地流轉，促進農業規模化經營的建議

欲解決綏化市農村專業合作組織發展存在的諸多問題，要從提高認識，規范管理，活化形式的角度出發，進一步研究實現農村專業合作經濟組織與土地流轉有機結合的對策，采取有效措施培育壯大農村專業合作組織，助推綏化市土地流轉規范有序的開展，加快綏化市建設全省一流現代化大農業的進程。

（一）加強宣傳，搞好培訓

加大宣傳力度，普及專業知識，加大對農民的培訓力度。農村專業合作組織在不少地方覆蓋面小，發展緩慢，這與合作組織知識不夠，宣傳普及力度不夠有很大關系。從全國范圍看，土地流轉的實施在經濟欠發達地區仍然相當滯后。綏化市是農業大市，也是經濟欠發達地區，土地流轉的進程仍然需要加快，任務也十分艱巨。因此，要宣傳普及合作思想、合作原則以及合作組織與土地流轉的重要作用和意義，增強農民的合作意識、土地流轉意識；要加強對相關干部、專業合作組織負責人和農民經紀人進行培訓，努力培養一支懂專業合作組織知識、懂土地流轉知識的高素質農民隊伍和管理隊伍，促進二者快速健康發展。

（二）因地制宜，發展形式多樣的結合方式

由于各地經濟發展水平不同，專業合作組織的發展程度存在差異，農民對土地的依賴程度、勞動力素質以及土地條件和土地用途也各不相同，土地流轉的形式也不可能一致，所以，在探索專業合作組織與土地流轉有機結合的過程中，需要因地制宜，堅持以市場為導向，以效益為中心，選擇專業合作組織與土地流轉協調發展的有效結合形式，以促進農村土地合理流轉，專業合作組織的進一步發展。

（三）創新結合模式，實現“專業合作組織+中介組織+農戶”的運營模式

建立和完善中介服務組織，在農村土地的供給主體（農戶）和需求主體（專業合作組織）之間搭建溝通橋梁，一方面，負責農村土地承包、承包合同及土地流轉的管理和中介工作，另一方面，為專業合作組織建設提供相關信息咨詢，為農戶提供土地流轉服務包括指導土地流轉規劃、收集發布土地供求信息、項目推介、流轉程序、指導和協助辦理土地流轉手續、檔案保存以及調解處理各方關系，搞好各項服務工作。

（四）加大培育發展農村專業合作組織力度

首先，加強組織保障，發揮政府作用，盡快制定落實配套扶持政策，明確政府相關部門推動農村專業合作組織發展的職責義務、具體途徑和實施方式，為農民專業合作組織的發展創造實實在在的有利環境。利用農業開發、土地、水利等部門項目，優先向農民專業合作組織傾斜，整合項目資金，集中打捆使用，為農村專業合作組織經營主體打機電井、架設線路、修建渠系以及進行土地整理；其次，加強示范引導，強化規范管理，抓好典型，堅持示范引路，以點帶面逐步促進發展。再次，農村專業合作組織內部制定出符合合作組織原則的章程，完善民主管理機制、監督約束機制及風險保障機制等。健全利益分配機制。使農村專業合作組織與廣大農民結成緊密的利益共同體，既保障成員利益，調動其參與土地流轉的積極主動性。

（五）建立健全土地流轉市場

首先，建立健全農村土地流轉市場，從事土地的交易、業務，為農民和專業合作組織提供雙向服務，減少交易成本；出臺土地經營權轉讓的作價體系，形成市場化的土地價格形成機制，以便農民以土地為作為資本，進行二次創業。其次，政府部門對土地流轉市場進行規范和管理，建立相應的管理、監督、約束機制，使土地資源依法規范流通。同時，還要積極引導農村專業合作組織建立規范的管理制度體系，實現二者的相互推動、協調發展。

（六）在技術、金融上給予大力支持

組織科技人員深入一線，對于種田大戶、家庭農場、農技協、專業合作社進行面對面指導，有針對性地解決其生產中遇到的技術問題，提高合作組織的技術支撐；完善與農村流轉相配套的農村金融體系，協調金融部門用土地使用權貸款解決農村專業合作組織生產資金短缺問題。同時，對農村專業合作組織優先參加農業保險，加大農業保險覆蓋面，增強土地規模經營主體抗御自然風險和市場風險的能力。