北京城鄉基礎教育公共服務均等化研究

類淑霞+張士運

摘要：近年來，北京市通過一系列強有力的舉措，基本上實現了教育資源的“優質均衡發展”。但在實際調研中，農村地區對基礎教育公共服務的滿意率僅為61.1%，在師資等軟實力方面還存在著均等化要求。本文針對北京市2009-2013年教育資源配置情況進行分析，并嘗試提出相關建議，以期為北京市基礎教育公共服務均等化提供有益參考。

關鍵詞：基礎教育;公共服務;均等化

中圖分類號：G645 ? ? 文獻標志碼：A ? ? 文章編號：1674-9324（2015）45-0054-04

教育是社會流動和社會公平的基本條件，在經濟社會發展中占據先導性作用，是人類發展的關鍵衡量指標。教育公共服務是指在教育領域提供的公共服務，是由法律授權的政府、非政府公共組織及其他企業單位，在教育的生產和供給中所承擔的職責和履行的職能。[1]《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》提出“轉變政府教育管理職能，……建立健全公共教育服務體系，逐步實現基本公共教育服務均等化，維護教育公平和教育秩序”。

2013年10月，在首屆國際學習型城市大會上《建設學習型城市北京宣言》鄭重承諾：“促進教育體系內的包容性學習，所有的公民，不論能力、性別、社會背景、語言、種族、宗教或文化，都應有平等的學習機會”，[2]這就要求必須重視實現教育公共服務的均等化?；A教育在教育體系中占有重要地位，不僅是一個涉及民生的問題，更是一個關乎國家發展的全局問題。[3]基礎教育作為基本的公共服務，具有社會性、公共性和公平性的特點。[4]北京歷來重視基礎教育公共服務的均等化問題，近年來以增加優質教育資源供給為切入點，統籌解決基礎教育資源配置、擇校等問題，堅持基礎教育基本公共服務標準，促進義務教育均衡發展，采取推進優質校一體化辦學、學區制和九年一貫制對口招生，完善優質高中招生名額分配到區域內初中的辦法，完善校長教師交流機制，構建利用信息化手段擴大優質教育資源覆蓋面的有效機制等一系列措施，進一步縮小北京市區域、城鄉、校際間的差距，滿足廣大人民群眾對優質教育資源的迫切需求。本文以城鄉基礎教育作為研究對象，采用多個指標考量城鄉基礎教育公共服務均等化現狀及動態變化，為進一步提高教育均等化水平提供借鑒。

一、北京市城鄉基礎教育資源配置差異化分析

（一）城鄉間居民教育經費投入差異化分析

2009-2013年，北京市城鎮與農村居民教育文化娛樂支出差距呈現擴大趨勢。2009年，城鄉居民之間教育文化娛樂支出差值為1696元，到2013年這一差距擴大到2654元。從教育娛樂文化支出占消費性總支出比例來看，農村比城鎮低5個百分點左右。城鄉教育支出中的學雜費除2012年外，其他年度城鎮學雜費支出均低于農村，最高差額發生在2013年，達到203元，城鎮居民學雜費支出僅為農村的32.11%，這意味著相對貧窮的農村居民比富裕的城鎮居民負擔更多的教育學雜費，這就要求在提供教育公共服務時，要充分考慮到農村和城鎮在經濟發展方面的差距，給予農村教育服務更多的傾斜。

（二）城鄉間辦學條件差異化分析

筆者對校舍面積、教室面積、實驗室面積、微機室面積、圖書冊數、計算機數、教學儀器設備資產值等多個指標進行了城鄉教學條件總量和生均兩個層面上的詳細對比。通過數據比對得知，從總量來說，城市比農村地區擁有資源的絕對數量要高得多，尤其是小學階段，城鄉差距比初中階段義務教育更加突出。雖然城市擁有更多的教學資源，但是教學任務也更加繁重，從在校生看，2013年北京城市地區小學在校生810293人，是農村地區小學在校生64071人的12.65倍，農村地區的初中在校生更少一些，只有16799人，僅為城市地區初中在校生325278人的5.2%。因此，從生均教學條件指標看，農村地區要好于城市地區，尤其是校舍面積、實驗室面積等，受城市土地資源影響，城鎮學校的生均教學面積低于農村地區生均教學面積。這種情況在初中更為嚴重，教學條件中所有指標城市地區生均都不足農村地區生均的一半。

從辦學條件動態變化看，近五年，城市地區無論是小學還是中學教學條件都有了很大的改善和提高，所有的指標都有了很大的增長。農村地區除教學儀器設備資產值、計算機數量外，其他指標都有很大幅度的減少，所以造成從絕對量上看，城市與農村義務教育教學條件的差距越來越大。但是由于城市地區學生數量增加幅度大于農村地區，造成生均的教學條件越來越低，并且與農村地區的差距也越來越大，城市地區初中生均辦學條件與農村地區比值由2009年的一半左右降低到2013年30%左右。

（三）城鄉間師資水平與結構差異化分析

義務教育城鄉差距絕不僅僅表現在經費投入和辦學條件上，最重要的是反映在師資水平上面。首先，從生師比上看，無論是小學還是初中，農村地區生師比都小于城市地區，其中小學階段要少3.5，初中階段要少3.1，這說明與城市小學相比，農村地區具有更多的教師資源。從2009到2013年的變化看，無論是城市還是農村，在小學階段每名專任教師平均學生數都有增加趨勢，城市小學增加了0.9，農村小學增加了1.1;而初中階段都呈現出下降趨勢，城市初中下降了1.0，農村初中下降了2.0。

其次，從學歷層次上看，2013年北京市城市普通小學具有本科以上學歷的教師占在崗教師總數的85.14%，比2009年提高了14.11個百分點，而農村地區小學具有本科及以上學歷的教師比例占在崗教師總數的77.29%，雖然與2009年相比增加了18.55%，增加的幅度大于城市地區，但與城市地區小學教師的學歷層次相比，仍低于城市7.85個百分點。城市初中具有本科以上學歷的教師占初中教師總數的97.26%，比2009年增加了5.35%，農村普通初中具有本科及以上學歷的教師比例上升到95.54%，比2009年增加了3.32%，但是與城市普通中學教師學歷層次相比，仍然有1.72個百分點的差距。

再次，從義務教育階段教師職稱結構來看，城鄉小學階段差距不大，城市小學高級職稱（包括中學高級和小學高級）教師達到53.33%，農村小學高級職稱教師52.99%，二者僅相差0.34%。在初中階段，城市初中高級職稱（包括中學高級和中學一級）為60.81%，而農村初中高級職稱教師只有52.04%，城市比農村要高出8.77個百分點（見表6）。

經過近5年的建設和發展，北京市城鄉基礎教育均等化水平有了很大的提高，例如，從城鄉之間高學歷教師比例來看，小學階段城鄉差距由2009年的12.29%縮小到2013年的7.85%;在經費投入方面，城市居民家庭教育經費支出明顯大于農村地區，但是在生均辦學條件方面，農村又優于城市地區。因此，從總體上說，北京市城鄉基礎教育基本上達到均衡，但仍然存在結構上的非均衡。

二、北京市農村地區基礎教育公共服務情況調查

為深入了解北京市農村地區基礎教育公共服務效果，2014年筆者在北京市懷柔區、平谷區、門頭溝區、密云縣等地采取座談和問卷等形式，針對北京農村基礎教育服務情況進行調研。調研發放問卷500份，收回401份，其中，平原地區農村居民調查問卷89份，占總份數的22.2%;山區農村居民調查問卷312份，占總份數的77.8%。經過對調查問卷分析，結合實地調研情況，調研結果如下：

在義務教育公共服務滿意度的調查方面，共計有245人表示滿意，108人表示不滿意，未評判的人有48人，滿意比例達61.1%，不滿意比例為26.9%。其中，平原地區農村居民對義務教育公共服務滿意比例達65.2%，略高于山區農村居民對義務教育公共服務滿意的比例（59.9%），且山區農村居民對義務教育公共服務不滿意比例達29.5%，高于平原地區農村居民對義務教育公共服務不滿意的比例（18.0%）。

通過對義務教育公共服務不滿意的原因進行分析發現，反映人次最多的是優秀教師資源缺乏，占總反映人次的61.2%，是北京農村居民對義務教育公共服務不滿意的主要原因，如表7。

結合實地調研，農村居民對義務教育不滿意的原因還包括學校與家長信息溝通渠道不暢、孩子上學不方便，路途遙遠等;特別是山區居民對義務教育階段孩子上學路途遙遠反映較多，建議在義務教育階段能夠提供校車服務。

三、北京市城鄉基礎教育及公共服務均等化建議

（一）建立多元化基礎教育公共服務供給機制

把市場的公平競爭機制和自由選擇機制引入教育領域，實現教育服務供給的多樣化和市場化，是現階段創新社會治理提高教育基本公共服務水平的重要舉措。政府對基礎教育公共服務的供給在北京市教育體系中占有絕對地位，這種單中心的服務供給機制容易出現城市農村兩種對待，城鄉兩個標準等不公平現象。要改變政府壟斷教育的局面，在教育公共服務供給中，逐步形成政府主導、多元主體協同的公共服務供給體系。明確政府、市場、社會在教育公共服務供給中的功能定位，明晰職責和任務，政府應主動完善公共服務供給的市場化、社會化的制度環境。建立健全教育公共服務多元主體協同供給的有效機制，以成立教育集團、授權民辦、公私協作等不同的供給模式形成多元主體協同提供教育公共服務，引導社會力量、民營主體投入到基礎教育公共服務供給活動中。

（二）提高城鄉基礎教育軟實力均衡配置

在調研中發現，北京市農村地區對基本教育公共服務最不滿意的是優秀教師資源缺乏，北京市集中了優良師資及優秀生源的重點學校，主要分布在城區，農村地區學校規模較小，基本上沒有建立起來高水平的師資隊伍，造成農村地區與城市教學質量有很大差別?？梢灾贫◣熧Y城鄉流動的資源配置機制，鼓勵城區優秀教師、校長到郊區工作，并根據工作時限在職稱評定、工資補助、交通補貼等方面給予補償，發揮優秀教師、校長的示范性作用，帶動和提高農村地區學校發展和進步;對于農村地區的骨干教師可以到城區優質學校進行專職定向培訓，從而促進優秀師資力量區域間、學校間的均衡配置。

（三）加強城鄉互聯的教育信息化建設

現代教育技術手段的應用時刻推動著教學手段的更新，借助教育信息化建設實現教育的均衡發展。在基礎教育公共服務均等化過程中，應加大教育信息化建設，城鄉之間實現校園網的全覆蓋，開展教育信息化管理。在信息化建設中，注重城鄉之間、優質和普通學校之間在信息高速上的互通與互聯，通過課程公開、網上答疑等形式實現校際間、地區間優質教育資源的共享。

參考文獻：

[1]謝煒，陳進紅.教育公共服務的國際經驗及其借鑒[J].內蒙古師范大學學報（教育科學版），2008，（03）：58-62.

[2]北京市教育委員會.2014年北京教育年鑒[M].北京：華藝出版社，2014.

[3]方鑄，常斌.市場經濟下基礎教育公共服務均等化研究[J].經濟研究導刊，2013，（20）：126-128.

[4]婁世橋.基本公共服務均等化再認識——以基礎教育為例[J].湖北民族學院學報（哲學社會科學版），2013，（03）：134-136，141.