政府預(yù)算管理制度建設(shè)與國家治理體系現(xiàn)代化

□ 韋 森

政府預(yù)算管理制度建設(shè)與國家治理體系現(xiàn)代化

□ 韋 森

文章論述了目前中國政府預(yù)算管理制度建設(shè)和國家治理體系現(xiàn)代化的一些問題和設(shè)想。第一部分討論政府預(yù)算管理制度如何體現(xiàn)現(xiàn)代民主政治的實質(zhì)與理念，首先論述了中國當(dāng)前財稅體制和預(yù)算管理體制的問題和需要改革的必要性，接著論述現(xiàn)代預(yù)算管理制度建設(shè)的理論基礎(chǔ)；第二部分討論我國預(yù)算法修改的進程和進步意義；第三部分討論對未來中國國家治理體系建設(shè)的愿景，即實現(xiàn)從“稅收法定”走向“預(yù)算法定”，并提出了幾點具體的改革設(shè)想。

預(yù)算法；預(yù)算管理制度；國家治理體系；稅收法定；預(yù)算法定

中共十八大報告第四部分“加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式”第一條“全面深化經(jīng)濟體制改革”中指出：“加快改革財稅體制，健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制，完善促進基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的公共財政體系，構(gòu)建地方稅體系，形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會公平的稅收制度。”第五部分“堅持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路和推進政治體制改革”的第一條又提出：“支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力……加強對‘一府兩院’的監(jiān)督，加強對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督。”①2012年11月8日胡錦濤在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗》。十八大報告關(guān)于經(jīng)濟體制改革和政治體制改革兩個第一條均把財政體制改革和國家預(yù)算管理制度的改革列在首位，這充分說明了當(dāng)前中國政府已經(jīng)開始意識到財稅體制改革和國家預(yù)算管理制度建設(shè)的重要性。

繼十八大報告之后，十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第27條也提出：“健全‘一府兩院’由人大產(chǎn)生、對人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督制度。健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告。加強人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督職能。落實稅收法定原則。”②2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。把“落實稅收法定原則”寫入中共十八屆三中全會決議，是中國改

革的一項重大理論突破，也預(yù)示著中國國家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的一項重要改革。

以下本文從中國當(dāng)前財稅體制和預(yù)算管理體制的問題入手，說明現(xiàn)代預(yù)算管理制度建設(shè)的理論基礎(chǔ)，回顧我國預(yù)算法修改的進程，分析其進步意義，并為國家預(yù)算管理制度從“稅收法定”走向“預(yù)算法定”提出幾點具體的改革設(shè)想。

一、政府預(yù)算管理制度如何體現(xiàn)現(xiàn)代民主政治的實質(zhì)與理念

（一）我國財稅體制改革迫在眉睫

自1994年我國實行分稅制改革以來，政府的各項財政收入已經(jīng)連續(xù)多年超高速增長。從圖1中可以看到，自1994年到2013年這差不多20年間，中國政府財政收支增長率一直遠高于GDP增長率。

圖11978－2013年我國 GDP增長率與財政收支增長率（%）

由于在每年的《政府工作報告》中，財政收入的增長速度是按當(dāng)年價格計算的，而 GDP則是按不變價格計算的，為了剔除價格中的不可比因素，在圖2中，我們使用了名義 GDP來與政府財政收入的增長進行比較。即使如此，我們也可以看出，在1994年以后，中國政府的財政收支增速在很多年份是 GDP增速的1.5倍以上。

圖2 我國名義GDP增長率與財政收支增長率（%）

中國政府連續(xù)多年財政收入超高速增長的一個結(jié)果是：政府財政收入占國民收入的份額不斷增加，相比較而言，城鄉(xiāng)居民尤其是農(nóng)村居民的收入占國民收入的比例不斷下降。把政府財政收入數(shù)據(jù)和居民收入數(shù)據(jù)對比來看，就可以看到政府財政收入在1994年以后的增速是多么驚人，與居民收入之間的差距也越來越大。如圖3所示，自1994年之后，政府財政收入的規(guī)模增加了19倍多，而城鎮(zhèn)居民的收入只增加了7倍左右，農(nóng)村居民的收入則只增加了6倍左右。中國政府財政收入的超高速增長，已經(jīng)導(dǎo)致國民收入三大組成部分即工資收入、政府收入和企業(yè)收入的比例嚴(yán)重失衡。這種國民收入比例的嚴(yán)重失衡，一方面表現(xiàn)為在中國經(jīng)濟高速增長時期居民消費增速相對較慢，另一方面又表現(xiàn)為政府基礎(chǔ)設(shè)施投資高速增長，政府官員腐敗尋租大面積地發(fā)生而屢治不果，以及政府和機關(guān)存款的不斷攀高。

圖31994年分稅制改革后政府財政收入與居民收入增長對比①數(shù)據(jù)來源：中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫。

如圖4所示，中國政府財政存款不斷攀高。2001年，中國各級政府存款還只有不到5000億，但是到2013年時，中國各級政府財政存款已經(jīng)超過了4萬億。

圖4 貨幣當(dāng)局政府存款月度數(shù)據(jù)（單位：億元）

隨著政府存款金額不斷攀高，政府部門年底突擊花錢的現(xiàn)象則年年發(fā)生。從圖5中，我們可以清楚地看出，2008年以來，每年12月份政府突擊花錢的現(xiàn)象愈演愈烈。2010年后，每年的12月份政府年底突擊花錢都超過了2萬億元。這本身就說明我們的財政體制有著很大的問題。這無疑也與近些年來中國政府財政收入超高速增長密切相關(guān)。

圖5 各級政府年底突擊花錢

為什么政府財政收入近些年來超高速增長？在我之前的一篇文章中就曾經(jīng)指出，自1994年實行分稅制改革以來，中國政府的財政收入超高速增長，大致有四個原因：

第一，中央政府決策層，包括財政部、國稅局一直有較強增加稅收收入的沖動和實際指令。近些年來，盡管在《福布斯》雜志公布的世界一些主要國家的稅負(fù)痛苦指數(shù)排行榜中中國的排名一直位列前三甲，但是財政部和國稅局一再對此加以否認(rèn)，并一直認(rèn)為中國的宏觀稅負(fù)不高，因而從來沒有真正把減稅富民作為自己的政策選項。國稅局和財政部的這一整體政策導(dǎo)向，與中共十七大報告提出并在中國政府的“十二五規(guī)劃”中所確立的“逐步提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重”這一經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)似乎是相悖的。因為，從國民收入初次分配中政府稅收、勞動者報酬和企業(yè)營業(yè)盈余三分法來看，如果中國稅收增長的彈性系數(shù)總體上仍繼續(xù)保持大于1的態(tài)勢，只會減少勞動者收入和企業(yè)盈余份額。換句話說，在中國經(jīng)濟高速增長期，即使國民收入的“蛋糕”被不斷做大，如果政府稅收仍保持持續(xù)的超高速增長，居民收入和企業(yè)利潤的相對份額必定會相應(yīng)減少。據(jù)此來看，財政部和國稅局的基本政策導(dǎo)向和行政目標(biāo)，是推動近些年中國政府稅收超高速增長來自上頭的主要動力。

第二，到目前為止各級政府包括財稅部門的領(lǐng)導(dǎo)人，還沒有從根本上認(rèn)識到，在任何社會中政府稅收都只是一種“必要的惡”，因而并不是稅征收得越多越好。由于對稅收的這一本質(zhì)并沒有確當(dāng)認(rèn)識，導(dǎo)致各級政府和財稅部門的官員多年來一直認(rèn)為政府的財政收入是越多越好。現(xiàn)在大多數(shù)地方政府在報政績時，一個是會報本地區(qū)的GDP增加了多少，另一個就是會報政府稅收和財政收入增加了多少。在這一錯誤觀念的引領(lǐng)下，2000年以來，按照每年政府工作報告中當(dāng)年財稅增長目標(biāo)和當(dāng)年實際完成情況，中國政府的財政收入差不多每年都完成了當(dāng)年預(yù)算目標(biāo)的170%以上，有好幾個年頭都超過了預(yù)算目標(biāo)的200%甚至300%。這一現(xiàn)象迄今為止竟然沒有引起決策層、經(jīng)濟學(xué)家們和社會各界的注意。正是因為各級政府均把稅收增長當(dāng)做一個政績來考核、來炫耀，把稅收的高速增加視為自己工作的成就，導(dǎo)致各級財稅部門總是層層加碼。匯集到一起，使過去十多年全國的稅收增長差不多每年都是 GDP增速的兩倍上下。

第三，按照前國家稅務(wù)總局局長和前財政部長謝旭人的說法，中國稅務(wù)部門的信息化對中國近些年稅收的連年快速增加起了很大的作用。在稅務(wù)系統(tǒng)信息化中，自1994年3月開始實行并在近些年不斷完善的“金稅工程”貢獻巨大。通過引入現(xiàn)代計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)以及數(shù)字密碼和電子信息存儲技術(shù)等手段，“金稅工程”大幅度減少了企業(yè)和個人的逃稅。據(jù)有關(guān)專家研究，在金稅工程前期三個緊密銜接的子系統(tǒng)——既“增值稅計算機稽核系統(tǒng)、增值稅專用發(fā)票防偽稅控系統(tǒng)和稅控收款機系統(tǒng)”——基礎(chǔ)上，經(jīng)過第二和第三期建設(shè)，目前金稅工程在主體軟件CTAIS（中國稅務(wù)信息管理系統(tǒng)）建立了有35個模塊的管理、征收、稽查、處罰、執(zhí)行、救濟、監(jiān)控七個子系統(tǒng)，并在稅務(wù)系統(tǒng)信息化建設(shè)過程中形成了數(shù)萬人的信息技術(shù)隊伍。目前，國稅系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)已經(jīng)覆蓋了全國區(qū)縣（含）以上國稅機關(guān)，形成了總局、省局、地市局、區(qū)縣局的四級廣域網(wǎng)。有了如此發(fā)達的金稅工程和如此龐大的稅務(wù)征收人員和信息技術(shù)隊伍，稅收征收率（實征稅收與應(yīng)征稅收的百分比）不斷提高，應(yīng)該是自然的。這應(yīng)該是近些年中國稅收總量和宏觀稅負(fù)快速增加的一個主要原因。

第四，各級稅務(wù)部門為了完成上級交給的征稅目標(biāo)，不少地方采取了超額征稅部分留成發(fā)獎金的激勵制度。從激勵經(jīng)濟學(xué)上來說，這是一個很強的激勵兼容機制。在此激勵機制中，每一個稅務(wù)局和稅務(wù)人員在征稅時，往往只考慮完成和超額完成自己的征稅目標(biāo)，以期得到更多的留成和得到更多獎金，而很少考慮到他所要征的納稅人的福利減少問題，更不可能意識到自己從每個納稅人那里征到更多的稅，在宏觀經(jīng)濟上是在“邊際地”減少國內(nèi)需求和減弱企業(yè)的競爭力，并會造成一定的社會福利凈損失。龐大的稅務(wù)人員和信息技術(shù)隊伍，先進的“金稅工程”的網(wǎng)絡(luò)信息設(shè)備和技術(shù)，加上激勵兼容的征稅獎懲制度等，無疑是推動近些年中國稅收高速增長和宏觀稅負(fù)不斷提高的一個重要因素。

由于以上四個因素，導(dǎo)致中國政府財政收入的實際增長都超過自己年初所定目標(biāo)的150%以上，有些年份甚至超過300%（見表1）：

表1 政府稅收預(yù)算增幅與實際增幅①資料來源：2000－2013年度歷年政府預(yù)算報告和預(yù)算草案報告。

由此我們可以看出，這些年中國財政收入超高速增長，主要在我們國家的現(xiàn)行制度安排對政府征稅和增加其他財政收入根本沒有任何約束和制衡機制。這是當(dāng)今中國社會中許多社會與經(jīng)濟問題產(chǎn)生的根源。因此，這些年來，我們一再呼吁，未來中國現(xiàn)代國家制度建設(shè)，要從預(yù)算民主建設(shè)入手，把預(yù)算民主作為中國政治體制改革的邏輯起點。

（二）稅收法定原則

要理解預(yù)算民主，首先要了解“稅收法定原則”。近幾年中央提出“政府預(yù)算要公開、透明”，十八大報告中也提出 “加強人大對政府全口徑預(yù)算監(jiān)督”是政治體制改革主要任務(wù)之一。“稅收法定原則”實際上正是這兩項改革的理論基礎(chǔ)。

在法學(xué)和政治學(xué)的基本原理中，一個君主或政府任何時候的征稅實質(zhì)上看都是國家政權(quán)對私人產(chǎn)權(quán)的一種強制剝奪和攫取，因而說到底是政府公權(quán)力對個人私權(quán)利的某種“侵犯”。用稅法學(xué)家的專業(yè)話語來說，稅收是國家為實現(xiàn)其公共職能而憑借政治權(quán)力依法強制、無償?shù)貜乃饺撕推髽I(yè)那里獲取財政收入的一種活動和手段，因而，對納稅人來說，稅收完全是納稅人對政府的一種無對價的給付。

正因為稅收說到底是一種公權(quán)力對納稅人私權(quán)利的一種干預(yù)和侵犯，是納稅人一種無對價的給付，保護納稅人不受君主和政府公權(quán)力的任意攫掠，就成了現(xiàn)代憲政民主的一種核心理念。即使從政治學(xué)中的“社會契約論”以及稅法學(xué)中的“利益交換說”來看待國家征稅，從而把稅收視作人民為向國家求得對其產(chǎn)權(quán)等的保護而支付的一種“必要的價格”，那納稅人也有權(quán)知道自己支付的稅金到底被如何地使用了。納稅人通過自己所選出的代表，通過一定法定程序?qū)φ呢斦袨檫M行監(jiān)控和審理，以確保其使用的得當(dāng)，就成了現(xiàn)代憲政民主政治的一種基本政治安排。通過一定稅收立法和一定的法律程序來保護納稅人的權(quán)益，也就成了現(xiàn)代憲政民主政治的最基本和最核心的問題。

回顧人類近現(xiàn)代史，整個英國的憲政進程都是圍繞著限制國王的征稅權(quán)而展開的。不僅如此，荷蘭的建國、法國大革命以及美國的獨立也都是由政府征稅問題引發(fā)。也就是說，沿著“稅收法定”（StatutoryTaxation）這一核心政治理念，發(fā)端了近代以來憲政民主政制的構(gòu)建。按照稅收（憲）法定主義，為防止政府部門財政稅收權(quán)的濫用，必須以權(quán)力制約權(quán)力。由此各國的政治安排大多是政府征稅的決定權(quán)力必須要由議會來行使，這樣才能使人民相信自己的私有產(chǎn)權(quán)不會被政府恣意侵犯。這也就構(gòu)成“稅收法定原則”的基本內(nèi)容和根本要求。

根據(jù)現(xiàn)代稅收法定原則的基本精神，在現(xiàn)代

大多數(shù)西方發(fā)達國家，以及發(fā)展中國家如馬來西亞、菲律賓、印度尼西亞、斯里蘭卡、約旦等國的憲法中均有類似“非經(jīng)法律規(guī)定，不得征稅”的明確條款，因而，可以認(rèn)為稅收（憲）法定已經(jīng)成了現(xiàn)代民主政治中的一條普世原則。根據(jù)這一原則，在世界上許多國家，要新增一個稅種，或提高一種既有稅種的稅率，往往是件非常麻煩和困難的事。這往往要經(jīng)過議會多輪激烈辯論，并常常會引起納稅人的各種抵制、抗議甚至游行示威。因此，在加拿大、新西蘭、澳大利亞和世界上許多其他國家，常常有經(jīng)過幾屆政府激烈爭論爭吵，一種新稅仍不能開始征收或一種既有稅種無法被提高的情形。借鑒這些歷史和國際經(jīng)驗，明確稅收立法權(quán)，使國家的稅收收入和財政支出的規(guī)模和基本用途均由人大通過法定程序加以規(guī)范，從而使納稅人的基本權(quán)利得到充分的尊重和保護，同樣也是我國現(xiàn)代國家制度建構(gòu)的一項基本內(nèi)容。一個更為深層的考慮是，隨著個人收入和企業(yè)所得稅的征收和增加，隨著人們納稅人意識的增加，要讓“無代表不納稅”這一憲政民主政治的基本口號變成每一個納稅人都知曉的道理。

（三）預(yù)算民主原則

預(yù)算民主（budgeting democracy），即國家立法機關(guān)對政府財政預(yù)算進行監(jiān)督、審議、制衡和審計，是現(xiàn)代民主政治的一個重要或核心組成部分。從某種程度上來說，這是衡量一個國家是否已經(jīng)走向現(xiàn)代化國家的重要標(biāo)識之一。從西方議會的發(fā)展史來看，議會之所以產(chǎn)生，很大程度上是圍繞著監(jiān)督和制衡政府如何征稅、如何花錢而產(chǎn)生的，而這一制度沿革到當(dāng)代，西方民主國家議會的一項主要功能就是監(jiān)督和控制政府預(yù)算。有研究發(fā)現(xiàn)，西方國家立法機關(guān)（包括參議院和眾議院）一般都將超過60%的時間用在審核和討論政府的各種預(yù)算上。

然而“預(yù)算民主”與“政府內(nèi)部權(quán)力制衡”的理念目前在中國還亟待“新啟蒙”：盡管政府預(yù)算監(jiān)督是現(xiàn)代民主國家政治與經(jīng)濟運作的一項基本內(nèi)容和最重要組成部分，但是，西方各國政府的財政預(yù)算是如何制定出來，又是如何執(zhí)行和實施的，立法機關(guān)是如何監(jiān)督、制衡、控制和審計政府預(yù)算的，在立法機構(gòu)對政府預(yù)算監(jiān)督方面到底有哪些制度安排，在各國立法機構(gòu)中又有哪些實際運作的機構(gòu)設(shè)置，以及各國政府的預(yù)算監(jiān)督體制又有何異同。對于這些問題，除了一些財政學(xué)和政治學(xué)的少數(shù)專家外，國內(nèi)其他學(xué)界、政府決策層乃至社會各界人士大都知之甚少。

“預(yù)算民主”實際上不僅僅是個預(yù)算法修訂問題。“預(yù)算民主”，也就意味著政府征收任何稅種和花錢都要得到實質(zhì)性的制衡。與“預(yù)算民主”強調(diào)權(quán)力的制衡相反，“全權(quán)政府”的主要表現(xiàn)為政府征稅和政府花錢得不到實質(zhì)性的制約，政府擁有對財稅的無約束的征收和支配權(quán)。政府的財稅權(quán)得不到實質(zhì)性的制衡和約束，政府官員大面積的貪腐就會不斷發(fā)生且屢治不果，與政府財權(quán)相關(guān)聯(lián)的種種社會問題也無法從制度上根本加以解決。

由此看來，落實中共十八大報告關(guān)于政治體制改革的第一條，加強各級人大對政府全口徑預(yù)算的審查和監(jiān)督，應(yīng)該是當(dāng)下中國政治體制改革的一項重要任務(wù)。只有管住政府預(yù)算收支，實現(xiàn)國家治理體系的現(xiàn)代化，才能建立起根治政府官員腐敗的制度機制。因此，國家預(yù)算制度的改革和建設(shè)，實為中國國家制度現(xiàn)代化根本大計。這本身是超越《預(yù)算法》修改問題的。

我們的共和國成立至今僅65年，加上過去經(jīng)濟發(fā)展水平較落后，缺乏管理國家預(yù)算，約束和制衡政府如何征稅如何花錢的經(jīng)驗。但是隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展，中國的GDP已經(jīng)躋身世界第二，寬口徑的政府財政收入也直逼美國，在這樣的現(xiàn)實背景下，借助這次修改《預(yù)算法》的契機，真正建立起完備的現(xiàn)代國家預(yù)算管理制度，推進中國國家制度和國家治理體系的現(xiàn)代化建設(shè)儼然成為未來中國政治、經(jīng)濟與社會改革的一條根本之道。

二、預(yù)算法修改艱難歷程與新預(yù)算法的進步意義

提到中國預(yù)算法的修改歷程，不得不感慨這絕對是一次值得載入史冊的“十年修法”。2014年8月31日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議召開專門會議，終于表決高票通過了預(yù)算法的修改四審稿。

經(jīng)過十年多的修訂過程，在人大立法機構(gòu)的努力下，集合社會各界的廣泛參與和討論，乃至政府部門之間的修法博弈，新的預(yù)算法已經(jīng)取得了

長足的進步。這次預(yù)算法修改的進步意義主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，修改歷時之長、社會各界參與度之廣史無前例，說明人民的權(quán)利意識在覺醒。

第二，包括2012年8月31日十一屆全國人大28次會議未審議二審稿、10月29次會議沒通過二審稿，30次會議決定不再審議，十二屆全國人大在2014年4月審議三審稿沒通過，乃至8月31日審議四審稿到最后通過，全國人大常委會、人大代表發(fā)言和討論之熱烈及修改意見數(shù)量之眾多，在中國當(dāng)代立法和修法史上也是前所未有的。

第三，這次新的預(yù)算法修改已經(jīng)觸及到了現(xiàn)有體制的天花板，在立法宗旨上，基本已經(jīng)演變成為一個人大的控權(quán)法，而不是財政部門內(nèi)部財政資金的管理法。

第四，在條文規(guī)定上強化了人大對政府預(yù)算的監(jiān)督、審查和制衡。

第五，為未來中國的稅收法定和預(yù)算民主樹立了下一步改革的路標(biāo)。

我們可以通過一個具體的例子來看新舊預(yù)算法的差別：1994年的預(yù)算法二審稿第一條規(guī)定“為了強化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能，健全國家對預(yù)算的管理，加強國家宏觀調(diào)控，保障經(jīng)濟和社會的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法。”三審稿和新通過的四審稿第一條則修訂為“為了規(guī)范政府收支行為，強化預(yù)算約束，加強對預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，保障經(jīng)濟社會的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法。”這就說明，新通過的《預(yù)算法》立法宗旨已經(jīng)發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變。

圖6 預(yù)算法修訂歷程概覽

三、未來中國國家治理體系建設(shè)的愿景——從稅收法定走向預(yù)算法定

按照中共十八大報告的規(guī)定，預(yù)算與財政體制改革當(dāng)是中國經(jīng)濟與政治體制改革中最重要的部分。加強國家立法機構(gòu)對政府預(yù)算進行全口徑的預(yù)算監(jiān)督、制衡和審計，并在此方面建立和健全人大的功能機構(gòu)設(shè)置，并在立法上作出制度保障，當(dāng)是財政體制改革乃至全部政治體制改革的最核心內(nèi)容和最重要的組成部分。

現(xiàn)在，要借《預(yù)算法》修改通過的東風(fēng)，進一步推進從“稅收法定”到“預(yù)算法定”的改革。慢慢做到作為國家立法機關(guān)的全國人大對政府財政預(yù)算的實質(zhì)性的監(jiān)督，全程參與政府預(yù)算的制定、實施、制衡乃至對預(yù)算執(zhí)行情況的審計。這應(yīng)該是中國國家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的一個重要步驟。

這一步驟具體來說可以通過以下幾個方面推進：

第一，“做實”人大，在各級人大常設(shè)實體化的“人大預(yù)算委員會”，全程參與預(yù)算的制定和實施過程。要落實十八大報告提出的改革目標(biāo)，加強人大“對一府兩院的監(jiān)督，加強對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”，必須在人大和政府制度上和建制上進行真正的改革，并重新起草和制定與之相匹配的帶有現(xiàn)代預(yù)算民主精神的《預(yù)算法》。單憑按文件規(guī)定“政府預(yù)算公開、透明”的做作用有限，關(guān)鍵還是要在建制上予以保證。比如可考慮建立真正實體化和常設(shè)的各級人大預(yù)算委員會，把“預(yù)算工委”作為其常設(shè)機構(gòu)，增加其的編制，做到所有財政支出由預(yù)算委員會筆筆審議批準(zhǔn)復(fù)核預(yù)算后財政部門才能支出。像美國參議院和眾議院的“撥款委員會”一樣建立一個全程參與政府預(yù)算的編制、實施和決算的人大內(nèi)部的“機構(gòu)”。

第二，強化財政部的財政收支的統(tǒng)籌權(quán)力，財政部門提交的預(yù)算案一旦在人大通過，即為“法定”，黨政領(lǐng)導(dǎo)和其他部門不得干預(yù)財政部門按預(yù)算收支的全部財權(quán)。另外，進行財政體制改革，使中央和地方的支出責(zé)任與事權(quán)相匹配。預(yù)算法制訂之后如何落實的問題在很大程度上已經(jīng)超越了財政部本身的權(quán)利范圍。目前我國政府預(yù)算的制定和財政支出權(quán)大部分屬于“發(fā)改委”，還有部分屬于“中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組”，另一部分屬于財政部。從長遠來看，國家預(yù)算到底如何制定，預(yù)算局機構(gòu)

應(yīng)該設(shè)在哪里，都是未來要考慮和研究的課題。但是不管如何，將來的“預(yù)算辦公室”都應(yīng)該把“發(fā)改委”這個計劃經(jīng)濟體制的遺留機構(gòu)的部分功能并入進來。將來如果發(fā)改委繼續(xù)存在的話，應(yīng)該只研究改革，而不再是“跑委錢進”的機構(gòu)。

第三，升格“審計署”，建立獨立的審計督察機構(gòu)來監(jiān)督“一府兩院”的財政收支情況。比如，在人大建立人大監(jiān)督審計委員會，把審計署、反貪局、甚至國家統(tǒng)計局設(shè)在人大“監(jiān)審委”下，或至少應(yīng)該從國家建制上把審計署從國務(wù)院獨立出來。可考慮像英國的國家審計署（NationalAuditOffice，簡稱 NAO）或美國的審計總署（GeneralAuditOffice，簡稱GAO）那樣，由國家主席提名，人大和政協(xié)大會投票批準(zhǔn)的一個完全獨立的“審計督察院”。同時在財政部內(nèi)部也可考慮保留或設(shè)一個“審計局”或“審計署”。作為雙保險制度，還可以考慮部分參考日本的五院制：參議院、眾議院、最高法院、最高檢察院、審計督察院，但各個院受制于人大的一個“專門委員會”。

第四，完善“財政資金的國庫集中支付制度”。貫徹新的《預(yù)算法》，財政部需與央行合作完善政府財政收支的“國庫集中支付制度”，即現(xiàn)有的“單一國庫賬戶”體制。國務(wù)院最近的常務(wù)會議規(guī)定在兩年內(nèi)逐步清理各地的“財政專戶”，一般不再設(shè)“財政專戶”，就是一項重要的實質(zhì)性改革。取消了財政專戶，使得所有政府財政收支入出央行的“單一國庫賬戶”。政府各部門在商業(yè)銀行開設(shè)的財政收支支付賬戶必須做到“零余額”。完善財政資金國庫集中支付制度后，央行應(yīng)該與財政部積極配合，做好“經(jīng)營庫款”的職能，落實2006年財政部與央行聯(lián)合發(fā)布的“央行國庫現(xiàn)金管理暫行辦法”（財庫37號）盡可能提高財政資金的使用效率。

綜上幾點，我們認(rèn)為，未來的政治體制改革要以立法機構(gòu)與政府的“權(quán)力制衡”為基本精神，以改善中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力和建設(shè)以中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的“現(xiàn)代國家治理體系”為最終目標(biāo)，以“預(yù)算民主”建設(shè)為軸心，落實“稅收法定原則”，并逐漸從“稅收法定”走向“預(yù)算法定”。從稅收法定到預(yù)算法定方面推進中國的國家治理體系的現(xiàn)代化建設(shè)，是一項系統(tǒng)工程。現(xiàn)在，應(yīng)該要根據(jù)中共十八大報告關(guān)于經(jīng)濟體制改革和政治體制改革第一條、十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》以及十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的相關(guān)改革目標(biāo)，從最高決策層通盤考慮，逐步建立起完備的國家預(yù)算管理制度，并同時進行財稅體制改革，最終才能實現(xiàn)我們建設(shè)現(xiàn)代化國家的目標(biāo)。□

（責(zé)任編輯：石洪斌）

F812.2

A

1007－9092（2015）01－0005－07

2014－12－10

韋森，原名李維森，復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院副院長、教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向為制度經(jīng)濟學(xué)與比較制度分析。本文根據(jù)韋森教授于2014年10月28日在北京大學(xué)國家發(fā)展研究院“CMRC中國經(jīng)濟觀察”第39次季度報告會以及2014年12月7日在復(fù)旦大學(xué)高研院“全面深化改革時代與國家治理體系現(xiàn)代化學(xué)術(shù)論壇”上做的主題講演整理而成。