省級文化行政部門公共文化服務績效評估研究

□ 胡稅根 李幼蕓

省級文化行政部門公共文化服務績效評估研究

□ 胡稅根 李幼蕓

政府的主要職能是為社會提供公共服務，公共文化服務是政府公共服務的重要內容之一。在服務型政府建設進程中，對其公共文化服務工作的績效評估是提升政府公共文化服務能力與保障人民基本文化權益的重要途徑。本文以省級文化行政部門為對象，在對其公共文化服務職責進行分析的基礎上，構建評估理論模型并設計賦權重的省級文化行政部門公共文化服務績效評估指標體系，以期推動文化行政部門公共文化服務的績效評估理論研究與實踐發展。

省級文化行政部門；公共文化服務；績效評估；指標體系

公共文化服務是政府公共服務的重要內容之一，文化行政部門作為履行公共文化服務職責的政府部門，其履職情況和公共文化服務水平與人民群眾基本文化權益的實現直接相關。而省級文化行政部門在貫徹落實中央公共文化服務政策中起到關鍵的作用，同時又承擔著指導基層政府公共文化服務工作的重任，因此，通過績效評估推動省級文化行政部門職責的有效發揮，對于更好地發展文化事業、更好地滿足人民群眾對公共文化服務的需求具有積極的意義。

一、研究綜述與問題的提出

目前，學術界已對公共文化服務績效評估開展了一定程度的研究，對這些已有研究可以從政府公共文化服務職責、公共文化服務績效評估、文化行政部門公共文化服務績效評估等方面加以梳理。

關于政府公共文化服務職責的研究。陳威（2006）指出，政府是公共文化服務體系建設的責任主體，其公共文化管理職能與職責包括確定文化發展戰略與核心價值理念、制訂公共文化事業發展規劃與文化政策、保證公共文化服務的經費投入、對公共文化服務的實施主體進行監管與績效考評、維護文化安全等①陳威主編：《公共文化服務體系研究》，深圳報業集團出版社2006年版，第48－51頁。。周曉麗、毛壽龍（2008）提出，公共文化服務是文化領域的公益性物品或服務，在公共文化服務中，政府需最大限度地、有組織地整合公共文化資源，實現多層次、多樣化、整體性的文化利益②周曉麗、毛壽龍：《論我國公共文化服務及其模式選擇》，《江蘇社會科學》，2008年第1期。。陳世香（2010）認為，

文化行政部門只承擔審計、監督、規劃等行政職能，強調將政府職能與文化生產功能分開①陳世香：《大部制視角下地方政府文化管理體制改革進程及其挑戰》，《上海行政學院學報》，2010年第5期。。陳立旭（2010）對我國改革開放以來文化領域的發展趨勢作出了概括：由政府大包大攬的“文化事業”，到把公益性文化事業和經營性文化事業區分開發展，再到十六大以后將公益性文化事業表述為“公共文化服務體系”②陳立旭：《公共文化發展模式：市場經濟條件下的重構》，《江蘇行政學院學報》，2010年第3期。。李少惠、余君萍（2012）在總結西方國家文化管理體制發展階段時提到，上世紀80年代末以來西方國家由原先的自由放任階段、現代管理體系階段轉入了公共文化服務的轉型階段，開始進行文化管理體制改革，強調服務理念③李少惠、余君萍：《西方公共文化服務體系綜述及其啟示》，《圖書館理論與實踐》，2012年第3期。。雖然學者對公共文化服務的作用與呈現形式有不同的理解，對文化行政部門的職責也有不同的界定，但在文化行政部門對公共文化服務與國家公共文化服務體系建設負有重要責任這一方面達成了共識。

關于公共文化服務績效評估的研究。陳威（2006）提到公共文化服務績效評估應從效率、效益、公平度三方面進行考察④陳威著：《公共文化服務體系研究》，深圳報業集團出版社2006年版，第108－109頁。。蔣建梅（2008）認為政府公共文化服務績效評價的內容應該包括三個方面，一是反映文化對經濟、社會發展的反作用的總體指標，二是公共文化服務有效供給，三是公共文化服務的保障⑤蔣建梅：《政府公共文化服務體系績效評價研究》，《上海行政學院學報》，2008年第7期。。李少惠、余君萍（2009）根據不同評價主體和評價對象分別設計評估指標體系，其中專家側重對基礎設施、活動、主管部門的評估，公眾側重對服務質量的評估，第三方則側重對保障條件的評估⑥李少惠、余君萍：《公共治理視野下我國農村公共文化服務績效評估研究》，《圖書與情報》，2009年第6期。。焦德武（2011）對公共文化服務績效評價指標的設置作了探討，認為指標第一層級考慮公共文化服務對國民經濟發展的貢獻，另一方面從“社會公正”出發進行設計，指標權重的設置也應偏向“社會公正”，可重點考量公眾易得性、參與性、政府成本、公眾滿意度、社會效益⑦焦德武：《公共文化服務體系的績效評價》，《安徽農業大學學報（社會科學報）》，2011年第1期。。彭益民（2013）指出，農村公共文化服務體系由文化投入、服務項目以及服務績效這三個方面組成，因此分別從政府投入、隊伍建設、社會參與、服務項目以及服務績效幾個層面對我國農村公共文化服務水平進行評估⑧彭益民：《農村公共文化服務評價指標體系的探討》，《湖南行政學院學報》，2013年第6期。。

關于文化行政部門公共文化服務績效評估的研究。辛玉軍（2012）從四個維度構建了針對地方政府及其文化行政部門的文化行政績效評估指標體系，具體有包含公共圖書館，博物館、美術館，文化館（站），影劇院，音樂廳，名勝古跡等的基礎建設績效指標；包含電影、展覽，音樂會，文化節、藝術節，表演團體、文藝演出，體育比賽、健身活動等的社會參與績效指標；包含預算投入總量，公共設備投入年均增長量等的預算投入績效指標；包含出版社、雜志社，電視臺、電臺，網站，報社，文化協會、管理部門等的運行機制績效指標等內容⑨辛玉軍：《文化行政績效評估體系構建研究》，湘潭大學碩士學位論文，2012年，第36頁。。謝媛（2012）指出，目前我國的公共文化服務績效評估主要以公共文化服務主管部門為評估主體，評估對象主要有主管部門、直屬文化機構、文化活動以及公共文化服務體系四類⑩謝媛：《我國公共文化服務績效評估的理論與實踐研究綜述》，《四川行政學院學報》，2012年第4期。，其中對文化機構、文化活動以及公共文化服務體系的績效評估已開始有所探索，而對各級文化行政主管部門尤其省級文化行政主管部門公共文化服務的績效評估相對缺乏。

我國各級政府對公共文化服務績效評估也開始進行了初步探索，如浙江省文化廳在2011年開展的基層公共文化服務績效掛鉤獎勵資金考核?浙江省文化廳：《關于2011年度基層公共文化服務績效掛鉤獎勵資金考核結果的公示》，http：／／www.zjwh.gov.cn／zwxx／2012－06－06／2383.htm，2012－06－06／2014－10－1.，山西省在2011年度全省公共文化服務績效考核評價中提出了“公共文化服務績效考核評價指

數”①山西省文化廳：《關于做好2011年度全省公共文化服務績效考核評價工作的通知》，http：／／govinfo.nlc.gov.cn／sxsfz／xxgk／sxswht／201204／t20120428_1427774.html？classid＝355，2012－01－10／2014－10－1.等。國內的公共文化服務績效評估多為針對基層政府公共文化服務，而對文化行政部門公共文化服務職責履行績效評估的實踐相對較少，對省級文化行政部門績效評估的實踐更是空白。因此，現階段立足于省級文化行政部門，對政府公共文化服務的績效評估模式進行探索，重點研究評估指標體系構建，有其必要性和緊迫性。

二、省級文化行政部門公共文化服務績效評估：模型設計與指標體系構建

（一）省級文化行政部門公共文化服務績效評估模型設計

政府績效評估指標體系構建有政府職能、政府服務承諾、行政績效和公眾滿足度四種依據來源②蔡立輝著：《政府績效評估》，中國人民大學出版社2012年版，第70－72頁。。建立省級文化行政部門公共文化服務績效評估指標體系之前，首先需要分析省級文化行政部門的公共文化服務職責。本文對北京、浙江、廣東、黑龍江、湖北及四川等省（直轄市）的文化行政部門進行職責梳理發現：①擬定文化相關政策法規及文化事業發展規劃；②指導公共文化服務體系建設；③指導不同類型人群文化工作；④指導公共文化事業；⑤指導文化藝術普及；⑥公共文化服務信息資源建設與古籍保護；⑦組織協調重大社會文化活動與指導基層群眾文化工作等是省級文化行政部門公共文化服務職責的基本內容。其工作與職責范圍主要涵蓋了宏觀政策法規制定、公共文化事業支持、公共文化產品供給保障、公共文化服務人才隊伍建設、公共文化服務資金管理和基層公共文化服務設施建設等方面，涉及公共文化服務的資金投入、人才投入、政策保障、資源管理、工作指導、設施建設與產品供給等內容。

根據以上職責，我們通過借鑒“投入 －過程－產出 －成果”模型③［美］西奧多·H·波伊斯特著、肖鳴政等譯：《公共與非營利組織績效考評：方法與應用》，中國人民大學出版社2005年版，第37頁。、“4E”評價模型及360度評價模型等，結合省級文化行政部門職責特點與實際情況分析，根據目標一致原則、科學性原則和可行性原則，設計如下省級文化行政部門公共文化服務績效評估模型（見下圖）。

省級文化行政部門公共文化服務績效評估模型圖

基于該模型的指標體系主要從省級文化行政部門在公共文化服務投入、公共文化服務過程、公共文化服務產出和公共文化服務效果四個維度進行設計。指標體系設計過程中堅持“4E”原則，投入維度的指標設計注重經濟性，過程維度注重規范性、公開性，產出維度注重效率性，效果維度注重效益性，四個維度皆注重公平性，以期體現保障人民基本文化權益的宗旨。該評估模型注重第三方評估，結合上級行政主管部門、直屬公共文化機構以及公眾等主體對文化行政部門公共文化服務工作進行評價，體現了多元評價和公眾參與的理念。

（二）省級文化行政部門公共文化服務績效評估指標體系構建

1.指標體系的初步構建

根據已設計的績效評估模型和SMART原則，結合省級文化行政部門職責分析，初步構建了省級文化行政部門公共文化服務績效評估指標體系，其中一級指標包括公共文化服務投入、公共文化服務過程、公共文化服務產出和公共文化服務效果4個維度，二級指標指向省級文化行政部門公共文化服務的職能與目標，包括資金投入、人才投入、科技投入、目標管理、資源管理、公共文化指導、基礎設施、產品與利用、公民滿意度、直屬公共文化機構滿意度、上級部門滿意度等11項指標，三級指標基本涵蓋了省級文化行政部門公共文化服務

的具體工作任務與反饋，含57項指標。

2.評估指標的實證篩選

為保證指標體系的科學性、合理性，需對初步構建的指標體系進行效度檢驗。指標實證篩選分兩輪，第一輪采用隸屬度分析法開展內容效度分析，第二輪采用因子分析法開展結構效度分析①這部分的研究方法與過程參考了張小玲《我國地方政府績效評估指標體系構建研究》“實證篩選”部分（P24－34）。。對篩選后的指標體系采用層次分析法進行權重設計②這部分的方法過程參考了劉菁《檔案信息化指標體系研究——基于實證和定量方法的分析》，（浙江大學研究生論文，2009，37－48）。。

（1）評估指標的內容效度分析

設定的指標能否有效地反映評估內容是內容效度分析需要回答的主要問題。本研究采用隸屬度分析法對其進行檢驗，即向相關研究人員與實務工作者發放調查問卷③該環節的調查問卷發放對象涵蓋了我國東部、中部和西部的相關領域研究人員、政府工作人員與文化機構工作人員，對公共文化服務績效評估與政府績效評估有較高的認知能力，可確保結果的可靠性。本次調查共發放問卷135份，回收112份，回收率為82.96%，其中有效問卷110份，占回收問卷的98.21%。，要求從一、二、三級（共72項）指標中選擇最具代表性的指標（其中隸屬度分析篩選針對三級指標，對一級與二級指標的評價僅作為驗證性過程）。具體步驟如下：①采用Likert5級量表的標準形式將指標體系設計成調查問卷；②向調查對象發放調查問卷，要求對每一項指標的重要性進行評分；③根據調查結果計算每一項指標的平均得分，并以此作為評判隸屬度的依據，各項指標按均分進行排序；④根據排序結果篩選出最重要的指標。

依據問卷數據和隸屬度排序的結果對26項隸屬度較低的三級指標予以刪除。篩選后的指標體系內容包括公共文化服務投入、公共文化服務過程、公共文化服務產出和公共文化服務效果4項一級指標，資金投入、目標管理、資源管理、公共文化指導、基礎設施、產品與利用、公民滿意度、直屬公共文化機構滿意度、上級部門滿意度9項二級指標和31項三級指標。

（2）評估指標的結構效度分析

通過內容效度檢驗后，仍需對指標體系結構進行效度檢驗，即通過因子分析來檢驗所假設的結構是否能夠反映真實的結構，從而提高指標體系的結構科學性。具體步驟如下：①利用隸屬度分析環節中的調查問卷數據，獲取因子分析涉及的三級指標數據；②使用SPSS軟件對第一輪篩選后的31個三級指標進行 KMO值檢驗；③借助主成分分析法提取31項指標的公因子，同時對三級指標進行必要的結構調整或刪減；④對公因子進行解釋命名，獲得結構效度較高的指標體系。

初次檢驗的KMO值為 0.798，因子分析理論上可取得較理想的效果。隨后在SPSS軟件中開展提取公因子的分析。主成分分析后的方差解釋表中給出的結果是，8個公因子解釋了31個原有變量信息量的70.686%，其中前4個公因子累積解釋力為55.321%。為進一步提高公因子的解釋力，剔除在前4個公因子上負載較低且與其它指標比較相似的5個指標之后，再次進行主成分分析得到7個公因子，其累積解釋力達到71.1%，此時KMO值也提高到0.833。

接著對所得的7個公因子進行解釋，其目的是通過發現與分析公因子優化指標體系的整個結構確保該結構及指標體系本身的有效性。我們使用方差最大正交旋轉因子負載矩陣，找出每個因子解釋力較大即因子負載較大的指標，根據在每個公因子上負載最大的指標內容對公因子進行命名，對于明顯不符合的指標予以調整或刪除。F1－F7公因子命名的結果依次為：“公共文化基礎資源建設”、“公民滿意度”、“公共圖書館使用”、“資金投入”、“群眾文化活動”、“文化行政部門職責履行”、“公共文化機構數量”（見表1）。

表1 公因子累計方差貢獻率與因子命名

根據公因子命名結果，結合一級指標和二級指標的隸屬度情況，我們對每萬人博物館參觀人次、每萬人公共圖書館組織各類講座次數、每萬人群眾文化機構組織文藝活動次數、基層群眾文化指導工作數、每萬人群眾文化機構數、文化政策法規的有效性、公共文化服務職責履行情況評價等三級指標的類別歸屬進行調整。根據調整后的三級指標組合結果，對公因子“公共圖書館使用”的名稱進行修改，撤去公因子“群眾文化活動”，增設“公共文化工作指導”一項二級指標。由此，指標體系結構調整完成，并獲得兩輪篩選后的指標體系結果（見表2）。

表2 賦權重的省級文化行政部門公共文化服務績效評估指標體系

3.指標體系的權重設計

確定相對科學合理的三級指標體系后，再使用層次分析法對指標進行權重設計，即通過分析問卷中專家對各項指標重要性的判斷確定指標的相對重要性，賦予相應的權重。①本環節的調查問卷發放對象、發放方式與隸屬度分析環節相同，共發放110份，回收105份，回收率為95.45%，其中有效問卷93份，占回收問卷的88.57%。具體步驟如下：①采用 Likert5級量表的標準形式，以篩選后的指標體系為基本內容制作權重設計調查問卷；②向調查對象發放調查問卷，要求調查對象對每一項指標的重要性作出判斷；③根據調查結果計算每一項指標的相對重要程度，得到每一項指標的相對權重；④將相對權重依次相乘，得到每一項指標的最終權重。

相對重要性的判斷使用“評價等級和”統計每項指標的重要程度：

其中，Sj為指標 j的評價等級和；mj為對指標j進行評價的專家總人數；Rij為專家 i對指標 j的評價等級。評價等級和Sj越大，指標的相對重要性越高（評價等級從完全不重要到非常重要依次賦1－5分）。根據三個層次指標的評價等級和及各層次指標的重要程度排序結果，依據Saaty標度得到三個層次指標的兩兩判斷矩陣。隨后進行層次單排序和一致性檢驗，計算每一個上層指標對應的下層指標組中的每一個指標的權值分配，具體通過計算判斷矩陣的最大特征根和特征向量得到一級指標、二級指標與三級指標的權重系數，并全部通過了一致性檢驗。最后，將所得的相對權重按照依層相乘的方法進行轉換計算，即得到各級指標的最終權重，從而獲得賦權重的省級文化行政部門公共文化服務績效評估指標體系（見表2）。

4.績效評估結果的統計

應用省級文化行政部門公共文化服務績效評估指標體系時，指標評價按照5分制進行，每項三級指標根據具體制定的賦分細則獲得評估值。依據權重體系，評估對象的“最終成績”即綜合評估值的計算公式如下：

其中，G為該省級文化行政部門公共文化服務績效的綜合評估值，m為一級指標的個數，n為第 i個一級指標對應二級指標的個數，p為第 j個二級指標對應三級指標的個數，Wijk為第 i個一級指標中第j個二級指標中第 k個三級指標在整個評價指標體系中所占的權重，Cijk為第 i個一級指標中第個 j二級指標中第 k個三級指標的評估值。根據各項三級指標的評估值，使用上述綜合評估值計算公式即得到該省級文化行政部門最終的評估得分，其值域范圍也在0－5分之間。同時，根據三級指標評估值、綜合評估值、三級指標權重等已知數據也可對二級指標或三級指標進行計算分析。

三、總 結

公共文化服務績效評估是推動新時期我國政府公共文化服務工作的重要途徑，也是建設服務型政府的必然要求。對省級文化行政部門公共文化服務績效評估模型和指標體系進行科學的設計，目的是了解省級文化行政部門公共文化服務績效水平，推動文化行政部門公共文化服務質量的提升。然而，評估文化行政部門公共文化服務工作的績效水平不是評估的最終目的，文化行政部門長遠發展和戰略目標的實現也不可能僅通過單一的績效評估就能實現。因此，必須建立健全相應的保障機制，一方面可將績效評估結果與人事制度和薪酬制度相聯系，另一方面可將評估結果通過“標桿法”進行對 比 以 找到 相 應 的績效 差 距（Performance Gap）②謝薇、余玲、梁曉天：《戰略導向的圖書館員工績效評估框架研究》，《重慶圖情研究》，2009年第3期。，總之，通過評估省級包括其他各級文化行政部門職責履行和公共文化服務績效，總結公共文化服務的經驗和存在的問題，并及時地加以改進，有助于更好地保障人民基本文化權益的實現，最終推動我國社會主義文化的大發展大繁榮。□

（責任編輯：熊 覺）

D630.1

A

1007－9092（2015）01－0026－06

2014－12－12

胡稅根，浙江大學公共管理學院教授，博導，主要研究方向為公共服務管理、政府創新與民營經濟發展、績效管理與組織發展、非傳統安全與危機管理；李幼蕓，浙江大學公共管理學院行政管理博士研究生，主要研究方向為公共服務與績效管理。

國家社科基金重大項目“公共文化服務的指標體系構建與績效評估研究”（編號：12＆ZD020）。