當代中國公共管理學學科內(nèi)涵研究

徐玉佩　施向峰

摘要：通過學界近百年的思想傳承、理論反思、學科建設與實踐探索，在廣泛研習西方諸多理論流派、深入總結(jié)中外公共管理實踐的基礎上，當代中國公共管理學理應逐步趨向并最終形成較為完備的學科內(nèi)涵，即：學科定位應當綜合公共行政學、（新）公共管理學、公共服務理論等學科優(yōu)勢；價值基礎應當蘊含公平、民主、效率等核心觀念；研究對象應當聚焦公共部門管理、非政府組織管理以及公共組織運作等方面。

關鍵詞：公共管理學；學科定位；價值基礎；研究對象

中圖分類號：G642.0 文獻標志碼：A 文章編號：1674-9324（2015）07-0149-03

一、學科定位

中國公共管理學專業(yè)最早開設于上個世紀20年代，其后經(jīng)歷了80年代的重建與復蘇，現(xiàn)已逐漸形成中國特色的公共管理學學科體系。它包含公共行政學、（新）公共管理學以及公共服務理論等。公共管理學本身是一個由許多學者組成的科學共同體，盡管存在不同的階段但發(fā)展是一貫的?！爸劣诠残姓M展中不斷有新知識的注入和創(chuàng)新，是在范式之中的，知識由共同體生產(chǎn)，是秉承信念介入現(xiàn)實的實踐中生產(chǎn)出來的，核心是解決實際問題的需求。”如果將現(xiàn)今中國學界的公共管理學學科比作一個人的話，那么公共行政學就像是他的年少懵懂期，（新）公共管理學是他的青年發(fā)展時期，而公共服務理論則是他開始走向成熟理性的階段。

公共行政學與政治學有著千絲萬縷的聯(lián)系?？梢哉f，政治學是其母學科。現(xiàn)代生活中各種各樣的情況不斷地將官僚體制推上統(tǒng)治過程中的杰出位置……結(jié)果，業(yè)已成為現(xiàn)代國家主要政策場所的不是政黨政治，而是官僚政治。公共行政的首要也是最基本的理論基礎是官僚模型。傳統(tǒng)的官僚模型始于弗雷德里克·泰勒的科學管理。它強調(diào)以機械的控制手段來提高效率，利用嚴格的科學原理進行組織設計與管理，卻忽視了對人的關懷。逐漸發(fā)展的新官僚模型改進其原有的靜態(tài)結(jié)構(gòu)研究，形成理性的決策模式。同時，也更關注人的需要，以及非正式組織的作用。公共行政在某種意義上一直又都比政治學的內(nèi)容要少，因為作為政治學這個母學科的一個子學科，公共行政不僅與其母學科的關系不太融洽，而且它還一直在熱切并富有成效地在其他學科中尋找自己的“父學科”。在霍哲等人看來，公共行政=政治+管理。

廣泛吸收公共選擇理論與管理經(jīng)驗的新公共管理運動始于新西蘭。它強調(diào)將私營部門的管理經(jīng)驗引入公共部門，并充分利用市場的理性選擇作用，是一套取自于市場經(jīng)濟和企業(yè)管理的價值觀，倡導管理的自由化和市場化，并且強調(diào)政府應集中力量“掌舵”而非“劃槳”。公共管理要求以政治敏銳和公共服務價值觀來平衡責任感。作為一個術語，“公共管理”意味著公共政策與行政的會聚，并確認在公共管理中管理與政治兩者不可或缺。在公共管理模式中，政治家與經(jīng)理的關系比以前更有彈性、更為融洽。不僅如此，公共管理的作用范圍較之公共行政階段的官僚體系也更加廣泛。但是當我們急于掌舵時，也許我們正在淡忘誰擁有這條船。正是在對新公共管理理論批判的基礎上登哈特夫婦提出了公共服務理論。公共服務是一套以公民為中心的理論，它所關注的不是“掌舵”或“劃槳”的問題，而是如何提供良好的公共服務，建立一套“明顯具有完善整合力和回應力的公共機構(gòu)”。公共管理要為社會的公共利益服務。政府組織已不在是傳統(tǒng)意義上社會資源的提供者或創(chuàng)造者，政府及其公共部門運用公共權(quán)力，通過多種機制和方式的靈活運用，提供各種物質(zhì)形態(tài)和非物質(zhì)形態(tài)的公共物品，以不斷回應社會公共需求偏好、維護公共利益。

同時，作為統(tǒng)一學科的中國公共管理學又具有雙重性，不僅體現(xiàn)在其作為學科的研究性，還體現(xiàn)在它是一個“職業(yè)的、實務領域的公共行動”。從理論層面來說，公共管理學將公共管理活動作為研究主題，探究如何有效組織公共部門合理配置資源，綜合研究各種理論或?qū)W派的理想方案并結(jié)合社會現(xiàn)實狀況，尋找適合本國國情的公共管理路徑；在實踐意義上，公共管理學又旨在培養(yǎng)高質(zhì)量的公共管理人才，使其在政府機構(gòu)、事業(yè)單位、非營利組織中能夠與所處的政治環(huán)境有效溝通并熟練的執(zhí)行各項政策，運行所處機構(gòu)。

二、價值基礎

選定與夯實合理完備的價值基礎是當代中國公共管理學學科建設的津要所在。一方面，公共管理學的學科特色、專業(yè)內(nèi)涵以及發(fā)展方向等重大問題，均取決于價值基礎的價值結(jié)構(gòu)的合理規(guī)劃、價值秩序的有效構(gòu)建；另一方面，合理的價值基礎不僅在理論上為公共管理學作為獨立的學科存在提供了堅實的合法性、正當性理據(jù)，也在實踐中成為對公共管理實踐做出好壞優(yōu)劣等評判的基本準繩?？紤]到“公共行政是政府的藝術與科學跟管理的藝術與科學的聯(lián)姻。效率與經(jīng)濟主要屬于管理理論的范疇，而社會公平屬于政府理論的范疇。”同時，隨著公共服務理論的發(fā)展，民主參與、公民權(quán)也日益成為公共管理學走向成熟的重要理論支柱。因此，公平、民主與效率應當成為當代中國公共管理學的價值基礎。

進而言之，正如學人江暢所言，“由于人的需要（欲望）所指向的無非是目的和手段，同時只有當一個事物作為目的或手段時它才能成為滿足人的需要（欲望）的事物，因而目的和手段對于人都是有價值的，而且對于人而言的所有價值都無非是目的（性）價值和手段（性）價值這兩類。”借鑒上述對價值的分類，公平應屬公共管理學的目的性價值，而效率則是手段性價值；至于民主，筆者認為兼而有之。

首先，公平應當被確立為公共管理學的目的性價值基礎?！吧鐣綇娬{(diào)政府提供服務的平等，強調(diào)公共管理者決策和項目執(zhí)行的責任，強調(diào)公共管理的變革，強調(diào)對公民需求而非公共組織需求的回應……新公共行政所關注的基本問題之一就是公平的對待公民。社會公平就包括旨在增強這些少數(shù)群體政治權(quán)力并改進他們經(jīng)濟福祉的一系列活動?！痹凇墩x論》中，羅爾斯針對正義分配提出了著名的“差別原則”，即：“社會的和經(jīng)濟的不平等應這樣安排，使它們在與正義的儲存原則一致的情況下，適合于最少受惠者的最大利益”。誠然，社會公平并不意味著所有的不平等都會消失，但是每個人的基本利益都應該得到起碼的尊重與保障。公平價值賦予了公共管理倫理的內(nèi)容，強調(diào)了公共組織提供的服務是面向全體公民的，每個人都應該享受平等的權(quán)利。公共管理學研究如何合理有效的配置社會資源，如何為社會提供優(yōu)質(zhì)的服務，這與每個公民的切身利益密切相關。endprint

其次，民主既是一種手段性價值也是一種目的工具性價值。就前者而言，不論是政治生活還是社會生活，目的都在于追求一種公平、正義、自由、幸福的生活。近千年的人類政治實踐歷史已經(jīng)揭示了如下政治學公理，即：相對于其他政治范式，民主是實現(xiàn)優(yōu)良生活的最有效手段。就后者而言，民主本身已然成為一種可欲的現(xiàn)代生活方式。現(xiàn)代民主生活中所充盈的平等的理念、自由的氛圍、尊重的品格、人道的魅力甚至參與的樂趣等待，已經(jīng)吸引著越來越多的個人與民族矢志不渝地將民主作為上下求索的價值目標。在當代共和主義思潮、尤其是公民資格理論的深度影響下，民主即參與、“民主意味著參與”，已經(jīng)成為公共管理學學科建設的思想背景。民主價值、公民參與等依然成為作為公共管理理論重要補充的公共服務理論的觀念圭臬。因為公共服務中公民參與的初衷是為了通過公民的參與來保障公民享受公共服務的權(quán)利。不論是公民參與還是享受公共服務，都是公民權(quán)的重要體現(xiàn)。公共服務是政府運用公共資源，根據(jù)社會公共需求，為社會福利最大化而提供的社會產(chǎn)品和服務。公民的參與能迅速高效的反應社會需求，從而為政府最大限度的滿足社會需求提供有力參數(shù)。

最后，作為公共管理學的手段性價值，“效率”是一個頗具歧義的概念。通常而言，效率可分為經(jīng)濟與社會兩個層面，經(jīng)濟學效率“強調(diào)的是以最少投入取得最大產(chǎn)出”；社會性效率“以社會價值觀念為目標，規(guī)范的予以衡量的效率”。從行政學本身的應用屬性來看，對于效率的一定追求有其合理性和必要性，然而由于實際操作中對于“效率至上”原則的過分夸大，原本的“工具合理性”變?yōu)樽非蟮淖罱K價值目標。公共管理學在合理吸收西方價值工具的同時也要警惕工具的目的化，盡量規(guī)避效率原則的弊端。不可以簡單的將績效作為評判組織優(yōu)劣的標準，還要防止效率異化而破壞了社會的公平，以致出現(xiàn)公共權(quán)力的濫用現(xiàn)象。西方傳統(tǒng)的科學管理所追求的效率原則是建立在工具理性的操作程序之上的，而當代社會的公共管理學在研究其效率的同時更應關注“人”——效率的創(chuàng)造者；畢竟，公共管理的最終目的并不是效率，它只是實現(xiàn)目標的手段。

中國公共管理學早期深受傳統(tǒng)行政學“效率至上”原則影響，提出“效率優(yōu)先兼顧公平”原則并以此指導社會實踐。單純的追求效率讓社會陷入兩極分化動蕩不安，中國飽嘗效率至上之苦。上世紀90年代以來，中國公共管理學進入平穩(wěn)發(fā)展階段，其價值取向也發(fā)生了變化，認識到行政的目的在于更好的服務；亦即，公共管理要為社會的公共利益服務。政府組織有先天的官僚特質(zhì)，在參與社會利益分配時不僅會降低效率更會損害其公平性，因此公共管理學要做的是建立公正合理的分配秩序，滿足公共需求。

三、研究對象

眾所周知，確定研究對象不僅是劃定學科分類的重要依據(jù)，也是界定研究任務、創(chuàng)建學科體系的觀念前提。就當代中國公共管理學學科建設而言，確立妥當?shù)难芯繉ο笫瞧淞⑸碇九c發(fā)展之源。人類是在對利益的不斷追求中發(fā)展進步的，然而人的社會性又決定人類對于利益的追求不能離開社會，也就是說面臨著公共利益的分配。公共管理就是要滿足社會需求，合理分配公共利益，最大限度地為社會提供服務。

公共管理學以公共部門管理作為研究對象，其核心是政府部門管理。公共利益的現(xiàn)實表現(xiàn)形態(tài)是公共資源。政府組織要做的是有效地組織公共資源，使其能夠有效增值；合理分配公共資源，使其能夠依據(jù)社會需求實現(xiàn)資源利用最大化。政府保障對于公共資源的合理分配是滿足社會和個人需求的前提。但與此同時也要防止在追逐利益的過程中，對于社會公平與正義的破壞。對于中國來說，政府以官僚組織的形式運行，在官僚體制中人治現(xiàn)象突出缺乏法制規(guī)范。同時，臃腫龐大的官僚機構(gòu)也容易使得信息在收集、傳遞過程中出現(xiàn)失真，效率低下。這就容易導致政府對于社會需求的變化反映遲緩，也就不可能有效地組織、合理地分配公共資源。權(quán)力過分的集中于中央政府，地方政府權(quán)力有限。但我們面對的是瞬息萬變的21世紀，長長的信息傳遞鏈條不僅容易使信息失真，而且往往會錯失良機。公共服務理論認為現(xiàn)代政府組織的角色是幫助公民表達并滿足他們的利益訴求，而不是“掌舵”。因此，行政機構(gòu)改革勢在必行?！傲η笫拐蛔邚澛?，使政府專心處理公務減少閑雜事務，加強和純潔政府的組織機構(gòu)，為政府的盡職盡責帶來美譽。”這也要求政府組織在進行政策制定、執(zhí)行時要鼓勵公民參與。民主不僅有利于公民的主人公意識、公民精神的培育，也會促進公共資源的合理流動。

另一方面，隨著公共管理學的推進，公民社會自治網(wǎng)絡的形成，公共管理的主體趨向多元化，不僅包涵政府組織也包括為社會公共利益提供服務的非政府組織。非政府組織管理是公民參與社會治理的一條路徑，同時非政府組織的參與也是對于政府組織管理的有效制約和監(jiān)督，對于維護公民權(quán)利有重要意義。俞可平先生認為：由民間組織獨自行使或他們與政府一道行使的社會管理過程，便不再是統(tǒng)治，而是治理……治理和善治的本質(zhì)特征是公民社會組織對社會公共事務的獨立管理或與政府的合作管理。當前中國社會非政府組織發(fā)展極不健全，原因是多方面的。在中國公共公共管理學未來的發(fā)展中，應探究如何應健全法規(guī)從制度層面保障非政府組織的合理存在，發(fā)揮非政府組織的應有作用。

中國的公共管理學研究雖不似西方的百家爭鳴但也已然走在途中。然而理論的發(fā)展還需要實踐的檢驗。因此，研究當前社會公共組織中存在的問題，將公共管理學結(jié)合國家社會實踐，并逐漸探索適合中國基本情況的學科體系，是中國公共管理學發(fā)展任重而道遠的任務。

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