嘗試，就是突破
——檢察院支持環(huán)境公益訴訟案評(píng)析

王金蘭

嘗試，就是突破
——檢察院支持環(huán)境公益訴訟案評(píng)析

王金蘭

環(huán)境被污染，誰(shuí)來(lái)維護(hù)受害公眾的權(quán)益？2011年，方運(yùn)雙私自將承包的兩個(gè)魚(yú)塘轉(zhuǎn)租給譚耀洪，譚耀洪向承租的兩個(gè)魚(yú)塘傾倒約110車(chē)銅與鋅超標(biāo)的污泥。經(jīng)廣州市環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院環(huán)境污染損害評(píng)估，要恢復(fù)被污染池塘的養(yǎng)殖功能，需要支付409萬(wàn)余元污染物處理費(fèi)用。中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)為維護(hù)受害公眾的環(huán)境權(quán)益，提起環(huán)境公益訴訟，將譚耀洪、方運(yùn)雙告上法庭，廣州白云區(qū)檢察院作為支持人出庭支持公益訴訟，法院宣判兩被告在規(guī)定時(shí)間內(nèi)修復(fù)被其污染的魚(yú)塘，逾期未修復(fù)的，由環(huán)保部門(mén)指定具有專(zhuān)業(yè)消污資質(zhì)的機(jī)構(gòu)代為修復(fù)，修復(fù)費(fèi)用由兩被告共同承擔(dān)，并承擔(dān)連帶責(zé)任。

該案從訴前準(zhǔn)備，經(jīng)起訴、法庭審理到法院判決，有許多亮點(diǎn)可圈可點(diǎn)，尤其是廣州市白云區(qū)檢察院作為“支持起訴人”支持起訴的做法頗具特色，具有標(biāo)志性意義，是環(huán)境公益訴訟的有益嘗試，是制度創(chuàng)新，開(kāi)辟了我國(guó)公益訴訟新的空間。

毋庸置言，從訴訟路徑角度，國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的侵犯只能通過(guò)公益訴訟來(lái)救濟(jì)。黨的十八大提出生態(tài)文明建設(shè)，四中全會(huì)又非常明確地提出要用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，提出探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。

為了落實(shí)十八大提出的生態(tài)文明的建設(shè)目標(biāo)，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)會(huì)員會(huì)授權(quán)最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域開(kāi)展提起公益訴訟試點(diǎn)，試點(diǎn)地區(qū)包括廣東省在內(nèi)。

作為環(huán)境保護(hù)的一種創(chuàng)新機(jī)制，公益訴訟無(wú)疑具有其重要性。公益訴訟包括民事公益訴訟與行政公益訴訟兩個(gè)途徑，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴譚耀洪、方運(yùn)雙環(huán)境污染案是一起民事公益訴訟案件，是在倡導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)的大背景下應(yīng)運(yùn)而生的，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

檢察院作公益訴訟主體有法可依

厘清我國(guó)現(xiàn)行法律的軌跡與脈搏，探尋檢察院承擔(dān)公益訴訟的法律依據(jù)，思索檢察院在公益訴訟的角色定位，檢察院能否成為公益訴訟的主體？筆者試圖從上位法到下位法、從法律規(guī)定到司法解釋?zhuān)轿挥枰詫ふ摇⒂枰栽忈尅?/p>

9月15日，湖北省襄陽(yáng)市，為了不影響項(xiàng)目?jī)?nèi)的這棵300年大楸樹(shù)，友誼街片區(qū)舊城改造項(xiàng)目以樹(shù)為中心設(shè)定了近3000平方米保護(hù)區(qū)域。CFP/供圖

第一，憲法依據(jù)。

依據(jù)憲法第129條規(guī)定，檢察院的職責(zé)在于法律的監(jiān)督。此處的法律當(dāng)然包括刑法、民法和行政法在內(nèi)，檢察院的監(jiān)督包括對(duì)刑事法律、民商事法律及行政法律的適用的監(jiān)督。

就對(duì)刑事法律的監(jiān)督而言，包括監(jiān)督刑事程序法律適用，也包括監(jiān)督刑事實(shí)體法律適用，具體表現(xiàn)為批準(zhǔn)逮捕、提起公訴等途徑、方式。

對(duì)民事法律、行政法律的監(jiān)督而言，包括民事案件、行政案件的抗訴等途徑，也應(yīng)當(dāng)包括民事案件與行政案件的公益訴訟在內(nèi)的方式。自然人、法人對(duì)環(huán)境侵權(quán)，侵害公共環(huán)境權(quán)益，是民事違法行為，檢察院有權(quán)通過(guò)民事公益訴訟來(lái)監(jiān)督、糾正自然人、法人不正確的、錯(cuò)誤的法律適用；環(huán)境污染承擔(dān)責(zé)任的行政機(jī)關(guān)及其個(gè)人，其行為是行政違法行為，是錯(cuò)誤地適用法律的行為，為維護(hù)公共權(quán)益，檢察院通過(guò)行政公益訴訟的途徑實(shí)現(xiàn)其法律監(jiān)督權(quán)。

第二，刑事法律依據(jù)。

我國(guó)刑訴法第99條第2款規(guī)定了檢察院可以成為刑事附帶民事的原告，該條的規(guī)定顯然包含著檢察院作為公益訴訟的主體資格，對(duì)國(guó)家、集體財(cái)產(chǎn)受到損失的，檢察院應(yīng)當(dāng)依據(jù)職權(quán)提起民事訴訟。環(huán)境污染行為是對(duì)公共權(quán)益的侵犯，該權(quán)益包括人身權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)，檢察院當(dāng)然可依法通過(guò)民事公益訴訟的路徑來(lái)救濟(jì)，甚至通過(guò)附帶民事訴訟的途徑來(lái)救濟(jì)。

第三，民訴法的規(guī)定。

依據(jù)我國(guó)民事訴訟法第55條規(guī)定，對(duì)損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)可以向人民法院提起訴訟，此處的機(jī)關(guān)，當(dāng)然不能將檢察院排除在外，檢察院依法應(yīng)當(dāng)成為環(huán)境污染公益訴訟的主體。

第四，我國(guó)司法解釋的規(guī)定。

依據(jù)《最高人民法院審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（法釋【2015】1號(hào)）第1條的規(guī)定 ，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)，包括檢察院在內(nèi)，可以成為環(huán)境公益訴訟的主體。

綜上，我國(guó)法律，包括憲法、基本法律、司法解釋在內(nèi)的法律體系，均表明檢察院有權(quán)提起環(huán)境污染公益訴訟，換言之，檢察院提起公益訴訟于法有據(jù)。

檢察院作為公益訴訟主體的定位

第一，三大獨(dú)特價(jià)值和作用。

相對(duì)于訴訟主體，檢察院作為訴訟主體有其獨(dú)特的價(jià)值和作用，具體體現(xiàn)為：

相對(duì)獨(dú)立性。檢察院是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，不牽涉地方或者部門(mén)利益，具有一定的獨(dú)立性，獨(dú)立于地方利益或者部門(mén)利益，因此適合代表國(guó)家和社會(huì)公共利益提起公益訴訟。

調(diào)查取證權(quán)的優(yōu)勢(shì)明顯。我國(guó)現(xiàn)行法律并未賦予自然人以公益訴訟主體資格，而是由國(guó)家機(jī)關(guān)和有關(guān)組織來(lái)承擔(dān)。即便如此，公益組織在環(huán)境污染證據(jù)收集方面往往困難重重，檢察機(jī)關(guān)則在調(diào)查取證上得天獨(dú)厚。法院判案是以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，當(dāng)事人沒(méi)有證據(jù)或證據(jù)不足，就要承擔(dān)敗訴的法律后果。環(huán)境問(wèn)題復(fù)雜、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、取證難、訴訟成本高讓許多社會(huì)組織望而卻步。檢察院擁有法定的調(diào)查權(quán)，有利于調(diào)查取證，有利于解決舉證困難的問(wèn)題。

10月12日，紹興，梅龍湖景觀帶出現(xiàn)藍(lán)藻。CFP/供圖

更高的專(zhuān)業(yè)水準(zhǔn)。檢察院擁有一支精通法律的隊(duì)伍，能夠高效、準(zhǔn)確地適用法律，可以因此大幅度降低司法成本。

第二，支持起訴人的角色嘗試。依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律，檢察院如何承擔(dān)訴訟主體的責(zé)任？我們知道，在民事案件中，訴訟主體是指當(dāng)事人與人民法院。當(dāng)事人包括原告、被告與第三人。在公益訴訟中，檢察院不是被告，也不是第三人，依法只能是原告。但在中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴譚耀洪、方運(yùn)雙環(huán)境污染一案，檢察院不是原告，而是設(shè)定為起訴支持人，這不能不說(shuō)是一項(xiàng)有益的嘗試與探索，這不僅有助于強(qiáng)化起訴力度，有助于維護(hù)司法公正，有助于確保公共利益維護(hù)，更有助于推動(dòng)和完善環(huán)境保護(hù)司法體制的構(gòu)建。

首先，避免法律上的尷尬與困境。國(guó)外檢察機(jī)關(guān)的定位與我國(guó)的法律定位不同，無(wú)論是大陸法系典型代表的德國(guó)、法國(guó)，還是英美法系的代表性國(guó)家的英國(guó)、美國(guó)，檢察機(jī)關(guān)均屬于行政機(jī)關(guān)，均代表國(guó)家履行行政管理職責(zé)，因此，這些國(guó)家的檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)公益訴訟的主體是順理成章的，不會(huì)面臨法律上的尷尬與困境。

在我國(guó)，檢察院是司法機(jī)關(guān)，履行司法職能，承擔(dān)法律監(jiān)督職責(zé)。由法律監(jiān)督者承擔(dān)民事訴訟與行政訴訟存在著法律上的尷尬：民事訴訟解決的是“私事”，是“民”的訴訟，是“私人”的訴訟，而檢察院顯然不屬于“私人”，不屬于“民”，而是“公”；行政訴訟是“私人”對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的訴訟，同樣，檢察院也不屬于“私人”，檢察院充當(dāng)原告也會(huì)面臨法律地位的困境；在公益訴訟中，代表“公益”的是國(guó)家，應(yīng)由國(guó)家行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家履行公益訴權(quán)，而不是由司法機(jī)關(guān)的檢察院行使公益訴權(quán)更具有法律上的合理性。

因此，廣州市白云區(qū)檢察院以支持起訴的角色參與該起公益訴訟活動(dòng)，而不是直接擔(dān)任原告的做法，避免了法律上的尷尬與困境，是一項(xiàng)制度創(chuàng)新。

其次，法律效果突出。中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴譚耀洪、方運(yùn)雙環(huán)境污染一案中，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)以原告身份履行了全部訴訟義務(wù)，廣州市白云區(qū)檢察院作為支持起訴人出庭，并幫助中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)成功獲取污染樣本和鑒定結(jié)論，為該案的勝訴提供了強(qiáng)有力的支持。

在社會(huì)團(tuán)體的力量尚弱的今天，行使公權(quán)力的檢察院為環(huán)保組織“撐腰”：在調(diào)查取證、司法鑒定等方面給予強(qiáng)有力的支持，檢察院派員出庭，在法律上也給環(huán)保組織以助力，所有這些，對(duì)培育社會(huì)團(tuán)體、民間團(tuán)體等維護(hù)公益是重要推動(dòng)，特別是對(duì)公益訴訟制度構(gòu)建的有益探索。

再次，具有較強(qiáng)的社會(huì)效應(yīng)。中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)的該起環(huán)境公益訴訟案，廣州市白云區(qū)檢察院作為支持人從調(diào)查取證到派員出庭，顯然有力支持了中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)的訴請(qǐng)，這種國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)公益組織的強(qiáng)力支持的舉措，是對(duì)環(huán)境保護(hù)旗幟鮮明的支持，其社會(huì)效應(yīng)是巨大的，正如有中山大學(xué)李摯萍教授所言，該案是“公益訴訟一小步，環(huán)境保護(hù)一大步”。

第三，行政公益訴訟的疏漏。

公益訴訟作為保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的一種有效方式，應(yīng)該得到充分的重視。我國(guó)民事訴訟法首次在法律上確立了民事公益訴訟制度，針對(duì)民事公益訴訟，依據(jù)我國(guó)民事法律的規(guī)定，檢察院可以向法院提出要求被告停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉等訴訟請(qǐng)求，此舉將有效地遏制環(huán)境污染侵權(quán)行為。

正如前文所言，公益訴訟除了民事公益訴訟外，還包括行政公益訴訟，該兩類(lèi)訴訟應(yīng)當(dāng)并駕齊驅(qū)，為遏制環(huán)境污染、建設(shè)神態(tài)文明社會(huì)保駕護(hù)航。但令人遺憾的是，我國(guó)行政訴訟法卻未對(duì)行政公益訴訟制度予以規(guī)定。

筆者認(rèn)為，結(jié)合我國(guó)公益訴訟的適用范圍，行政公益訴訟的被告包括：違法行使職權(quán)或者不作為的行政機(jī)關(guān)及其法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織，具體包括國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域行政機(jī)關(guān)及授權(quán)組織。針對(duì)該行政違法行為的行政公益訴訟，檢察院可向法院提出確認(rèn)行政行為違法或者無(wú)效、撤銷(xiāo)或者部分撤銷(xiāo)違法行政行為、在一定期限內(nèi)履行法定職責(zé)等訴求。因此，建議在我國(guó)行政訴訟法立法中，納入行政公益訴訟制度。

綜上，環(huán)境公益訴訟包括既包括民事公益訴訟，也包括行政公益訴訟。在中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴譚耀洪、方運(yùn)雙環(huán)境污染案中，檢察院作為起訴支持人，在調(diào)查取證、出庭支持起訴等方面，開(kāi)啟公益訴訟制度構(gòu)建的先河，是一項(xiàng)有益嘗試，更是一項(xiàng)突破。

（作者系河北政法職業(yè)學(xué)院、河北政法管理干部學(xué)院法學(xué)教授）

■ 案件回放

廣東首例檢察機(jī)關(guān)支持起訴環(huán)保公益訴訟案審理

“為保護(hù)公共環(huán)境安全，支持中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)起訴。”10月28日上午，在廣州中院二審開(kāi)庭審理的一宗環(huán)保公益訴訟案現(xiàn)場(chǎng)，檢察機(jī)關(guān)作為“支持起訴人”身份出庭“表態(tài)”說(shuō)。據(jù)法院介紹，該案是全國(guó)首宗檢察機(jī)關(guān)支持中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)作為原告提起的土壤受污染公益訴訟案，也是廣東首例由檢察機(jī)關(guān)作為支持起訴人出庭的環(huán)保公益訴訟案。

2011年8月，廣州市白云區(qū)鐘落潭鎮(zhèn)白土村村民方運(yùn)雙，將其承包的兩個(gè)魚(yú)塘轉(zhuǎn)租給白云區(qū)太和鎮(zhèn)石湖村村民譚某。從當(dāng)年9月1日起，譚某往承租的兩個(gè)魚(yú)塘內(nèi)傾倒銅和鋅超標(biāo)污泥約110車(chē)共千余噸，造成較嚴(yán)重的環(huán)境污染。污泥散發(fā)出陣陣惡臭，引發(fā)周邊村民投訴。2012年8月，廣州市環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院評(píng)估認(rèn)為，要恢復(fù)池塘養(yǎng)殖功能，污染物處理費(fèi)約需409萬(wàn)元。

事發(fā)后，廣州市白云區(qū)環(huán)保部門(mén)與檢察機(jī)關(guān)配合啟動(dòng)民事責(zé)任追究機(jī)制，推動(dòng)由合適主體中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)作為原告提起公益訴訟。

經(jīng)一審審理，2014年12月，廣州市白云區(qū)法院鐘落潭法庭判決譚某與方運(yùn)雙共同修復(fù)魚(yú)塘到污染損害發(fā)生前的狀態(tài)和功能，逾期未修復(fù)，則由專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)代為修復(fù)，費(fèi)用由二人共同承擔(dān)。

方運(yùn)雙隨之上訴提出，鄰村一間汽車(chē)散熱器廠和一涂藝廠對(duì)水流和魚(yú)塘的污染與本案的關(guān)聯(lián)性尚存疑。此外，原審判決修復(fù)魚(yú)塘，但譚某根本聯(lián)系不到，如環(huán)保部門(mén)修復(fù)，費(fèi)用的支付不屬于本案法院審理的范圍，而屬于行政法律關(guān)系案件。

當(dāng)天上午9時(shí)許，廣州中院副院長(zhǎng)余明永擔(dān)任審判長(zhǎng)主持二審，合議庭采用少見(jiàn)的五人審判模式，五名法官同臺(tái)斷案。在法院專(zhuān)設(shè)的“支持起訴人”席上，坐著兩名身著制服的廣州市白云區(qū)檢察院的工作人員。

方運(yùn)雙主張涉案污染有其他原因有無(wú)依據(jù)、方運(yùn)雙與譚某是否構(gòu)成共同侵權(quán)、一審法院判決譚某和方運(yùn)雙共同承擔(dān)修復(fù)責(zé)任是否合理等三個(gè)問(wèn)題，被法庭歸納為調(diào)查重點(diǎn)。當(dāng)事方激烈辯論后，法庭宣布休庭。