農地流轉中的農民土地權益保障探討

■包婷婷/文

農地流轉中的農民土地權益保障探討

■包婷婷/文

一、農民土地權益的內涵

目前國內學者主要從兩個角度來分析農民土地權益的內涵，一種觀點認為農民土地權益是與農民土地相關的各項權利，也就是廣義范圍的土地權益，即農民應該享有經營決策權、資源配置權、生產組織權、市場競爭權、利益分配權和自我發展權等；另一種觀點是從產權的角度來定義農民土地權益，認為農民土地權益是農民應該享有的、與土地相關的民主政治權利與經濟物質利益的總稱，具體包括農民的政治權益、社會權益和經濟權益，其中經濟權益是其核心內容，具體而言包括法定的土地承包經營權、農地經營的自主決策權、知情權、參與權、監督權以及土地收益權和土地發展權等。

本文中農民土地權益的內涵主要是從物權角度加以分析，即農地流轉中農民土地權益的內涵體現在基于農民的農村集體經濟組織成員身份而享有的源于物權性質的土地承包經營權及其衍生的各項土地權利，主要包括土地承包經營、流轉處置等土地權利和流轉的土地收益兩個大部分。

二、農地流轉中農民土地權益的構成

根據現代產權理論對關于土地權益的界定，農地流轉中的農民土地權益應該包括專有的使用權、自由的交易權和合理的收益權。作為一種權利范疇，農地流轉中的土地權益是指農村集體經濟組織內的農民對農村集體土地所依法享有的具有物權化傾向的各種財產性權利的總稱，是農民所享有的和土地這種財產有關的一切權利的總和，是權利主體對土地財產享有占有、使用、收益以及處分等權能，權利人基于其自由意志而享有和行使財產利益，具有對物權的特征。因此，基于土地財產權視角，本文認為農地流轉中的農民土地權益應該理解為農民使用土地、處分土地以及通過使用、處分土地而獲得收益的權利，是對農村土地的歸屬關系和利用關系的法權表現，具體來說應該是農民對土地進行利用、獲取土地使用價值、決定土地用途變更、處分土地以及享受土地經濟收益的眾多權利所構成的完整的權利體系（或稱之為“權利束”）。在這一財產性“權利束”中，土地使用權是農地流轉中農民土地財產權的基礎，土地處分權是農地流轉中農民土地財產權的象征，而土地收益權則是農地流轉中農民土地財產權的核心所在，是農民享有完整的土地財產權的本質。農地流轉中的農民土地權益的具體構成見圖1所示。

圖1 農地流轉中農民土地權益構成圖

（一）完整的土地承包經營權

完整的土地承包經營權應該具有物權化傾向，屬于財產權的范疇，主要是通過農戶與集體經濟組織之間的土地承包合同約定而取得的一項權利，是我國自實行家庭聯產承包責任制以來賦予農民最重要的土地權利。農地流轉中完整的土地承包經營權是能否享有充分的各項土地權益的基礎，也是農戶享有充分的農地流轉處置權和合理的農地流轉收益權的基本前提。因此，完整的土地承包經營權對農民能否享有各項土地權益，尤其是能夠享有土地財產權以實現其財產性收入增加具有重要意義。所以，只有土地承包經營權穩定了，農民才會在進城務工的同時考慮將土地流轉出去；只有土地承包經營權穩定了，農業企業、農民合作社和專業大戶等規模經營主體才會考慮轉入進城務工農戶的土地。

我國《農村土地承包法》明確規定“任何組織和個人不得剝奪和非法限制農村集體經濟組織成員承包土地的權利”，可見土地承包經營權表現為農民的一種身份權，是農民作為集體經濟組織的成員而享有的與其身份不可分離的權利。完整的土地承包經營權應該是長期的、獨占的及可轉的，只要農民不自愿放棄，就應該以其集體經濟組織成員的身份而充分的享有土地承包經營權。因此，完整的土地承包經營權應該體現在以下方面：

1.土地承包經營權的長期性

土地承包經營權期限的長短直接影響到土地使用權的穩定性及土地利用效率的發揮，而不穩定的土地承包經營權必然會使農民對自己所承包經營的土地缺乏長期的收益預期，進而會直接影響到農民對土地的投入及經營土地的積極性。國內外相關研究已經證明，在土地流轉市場機制不健全、農民對土地的投入難以得到合理補償的情況下，固化到具體地塊上的長期的土地承包經營權能夠在一定程度上彌補其不足，從而有利于激發出農戶合理利用土地、保護土地和投資于土地的積極性。因此，維護土地承包經營權的長期性是在農地流轉中保護和實現農民土地權益的基礎，在實踐中不僅要使土地承包經營權長期化，如延長土地承包經營期30年，甚至永久不變，而且要使農戶的土地承包經營權能夠固定到具體的地塊上，并且要能夠通過確權登記發證的具體工作將農民的土地承包經營權加以明確和落實，真正實現在農地流轉中保護和實現農民土地權益。

2.土地承包經營權的排他性

我國農村集體土地所有制的一個基本的特征是，任何農民只要他是該集體經濟組織的成員，其對集體土地的享有權與生俱來而不需要支付任何代價，農民的土地承包經營權是基于其特殊的身份而享有的土地權利。因此，對于我國現階段的農民而言，其享有的土地承包經營權不僅僅是一種謀生經營手段，而且是其生存和發展的最后保障，具有典型的保障功能，或者說農地承載著沉重的社會福利保障功能。在傳統觀念里，農村集體經濟組織的成員應該天然的無差別地享有集體所有的土地，而且這種觀念已經轉化成為一種制度安排，即土地隨著人口的變化進行周期性的調整。而土地承包經營權以農民的身份為基礎，這一特殊的農地產權制度安排表明，在農地流轉過程中，即使將來隨著農地流轉的推進和農村社會經濟的發展，在城市化進程中農民可能進城務工，農民對農村土地的依賴性可能會有所減弱，但是這并不必然導致其作為集體經濟組織成員會自動地放棄其擁有的土地承包經營權。因此，完整的土地承包經營權必然要求農地流轉前后土地承包經營權必須具有排他性，如果土地周期性調整所產生的土地承包經營權缺乏排他性使農民無法對土地使用權形成長期而穩定的預期，則不利于提高農民流轉農地的積極性，也不利于保護和實現農民的土地權益。

3.土地承包經營權的可轉移性

根據我國《物權法》的相關規定，土地承包經營權作為用益物權的一種，已經明確了其物權地位。《物權法》第一百二十八條明確規定“土地承包經營權人依照農村土地承包法的規定，有權將土地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉”“通過招標、拍賣、公開協商等方式承包荒地等農村土地，依照農村土地承包法等法律和國務院的有關規定，其土地承包經營權可以轉讓、入股、抵押或者以其他方式流轉”。因此，完整的土地承包經營權應該允許其自由轉移，而且隨著我國工業化、城市化加速推進，農村大量勞動力由農業轉移至二、三產業，土地流轉已經成為激活我國農村生產力、加快促進農村社會經濟發展的必然手段，應當積極鼓勵和支持農民參與土地流轉，實現土地承包經營權的可轉移性，進一步提高農地資源利用和配置的效率，并通過完善相關機制，最大程度上保護和實現農地流轉中農民的土地權益。

（二）充分的土地流轉處置權

我國《農村土地承包法》第三十四條明確規定：土地承包經營權流轉的主體是承包方。這意味著只要是在法律允許的范圍內，農戶有權獨立決定是否流轉、選擇何種方式流轉、以何種價格流轉以及流轉給誰，任何人或組織無權干涉。也就是說農戶的土地承包經營權是否流轉、怎樣流轉的處置權完全在于農戶自己，在任何時候其主體都是由農戶自主自由決定，從而排除了其他主體通過土地流轉侵害農民土地權益的機會。這也是土地使用權價值實現的具體形式。

由于農村土地承包經營權流轉是在具有物權性質的土地承包經營權有效存在的前提下，承包經營權人將土地承包經營權的全部和部分權能轉移給他人的行為。因此，在農地流轉中，農戶所享有的充分的土地流轉處置權應該是在符合農村土地流轉相關法律和政策下，基于享有完整的土地承包經營權而擁有的對土地承包經營權的處分權，是承包經營權人對其用益物權合法的處分。在明確土地承包經營權物權屬性的基礎上，充分的土地流轉處置權應當包含以下內容。

1.土地轉包與轉讓權

土地承包經營權人在經營期限內依照約定或法律規定將部分或全部土地經營權有償或無償轉包、轉讓給他人行使的權力。因此，土地轉包與轉讓權是土地承包經營主體的一項合法的財產權。土地承包經營主體是否享有充分的土地流轉處置權主要是通過能否行使土地轉包、土地轉讓權實現。

2.土地入股權

土地承包經營主體在土地承包經營期限內以土地作為股份入股經營的權利，通過將土地承包經營權量化為具體的股份，用于出資，實行土地股份合作，從而獲得相應的土地收益。在實踐中，大多是成立或引進農業股份經營公司，農戶將自己的土地承包經營權作價入股，收益部分按農戶擁有的股份進行分配。

3.土地出租權

土地承包經營權人作為出租方，將自己承包期內承包的土地在一定期限內全部或部分租賃給本集體經濟組織成員以外的單位或個人使用，并收取一定的租金的行為，出租后的原土地承包關系不改變，原承包方繼續履行原土地承包合同規定的權利和義務，承租方按出租時約定的條件對承包方負責。

4.土地抵押權

土地承包經營權人有權在不轉移土地占有的前提下，在法律許可的范圍內將其享有的土地承包經營權作為抵押擔保，并且土地承包經營權人承諾不按照合同約定履行義務時，用其土地承包經營權作價變賣或抵償。

5.土地繼承權

繼承人或受遺囑人有權繼承土地承包經營權。當然，繼承人或受遺囑人在繼承土地承包經營權時也就相應地承擔了土地使用的義務。

（三）合理的土地流轉收益權

無論是占有土地還是使用土地，其最終目標都是為了獲得一定的經濟收益。土地流轉收益權是指農戶通過轉出土地承包經營權所享有的取得經濟利益的權利，具體是指權利人通過土地承包經營權的流轉而獲得經濟利益的權利，該權利必須歸擁有土地承包經營權的農民所有。本文認為合理的土地流轉收益權需要從以下兩個方面來加以界定：

1.土地流轉價格的市場化

合理的土地流轉收益權要基于土地流轉價格（或租金）的市場化，市場化的土地流轉價格（或租金）是土地流轉市場發育是否良好的核心，也是判斷土地要素價值和土地流轉方式是否遵循市場價值規律和競爭規律的標準，更是農戶在土地流轉中能否享有合理的土地流轉收益權和土地財產權的關鍵。

2.土地流轉收益的動態化

農戶能否享有合理的農地流轉收益權，應該建立農地流轉價格（或租金）的動態浮動或調整機制。因此農地流轉價格（或租金）不能僅看當前的收益，還要看未來的升值收益。所以，在農地流轉過程中，農地流轉價格應該而且必須體現出土地生產要素價值的市場升值預期及可以預測的農地流轉收益的升值空間，特別是對于部分農民的中長期農地流轉更需要結合土地流轉市場，建立動態的農地流轉價格（或租金）浮動機制，需要充分考慮到通貨膨脹和土地的增值因素，并適時做出調整，最大限度的保護實現土地承包經營權人的土地流轉收益，從而有效激發農民參與土地流轉的積極性。

3.土地流轉收益主體的明確化

農地流轉的收益是否合理，關系到農地流轉能否順利推進，而流轉收益主體是否明確則是其核心問題。從理論上來說，農地流轉收益應當由農戶、村集體、政府三方分配，農戶是最主要的收益擁有者，村集體憑借土地所有者的身份也參與了部分收益的分配，政府則因投資基礎設施使土地區位發生改變，提升了土地價值，也參與流轉收益的分配。但是根據《農村土地承包經營權流轉管理辦法》的規定：農村土地承包經營權的流轉收益應當歸土地承包人所有，任何組織和個人不得侵占、截留和扣繳流轉收益。因此，在實際中，為了強化對農民土地承包經營權的物權保護，充分保障農民的土地財產權，增加農民的財產性收入，土地流轉收益的主體應明確為參與流轉的農戶，即農戶獲取的流轉收益比重應該最高，村集體如果為了村民基本保障和村莊建設可以拿出一定比例的土地收益作為專項資金，政府作為管理者和基礎設施建設的投資者，可以通過征收稅費形式間接參與農地流轉收益的分配。

三、農地流轉中農民土地權益保障的核心

（一）強化農民土地權益的主體地位

黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》明確指出，“建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營”。土地流轉的主體是農民，土地流不流轉，怎么流轉，農民說了算，土地流轉中堅決不得損害農民土地承包權益，確保農戶在流轉中的主體地位不動搖。因此，衡量農地流轉是否健康發展的最關鍵的問題就是是否尊重了農戶在流轉中的主體地位。因此，在實際中，推進農地流轉的健康發展，有利于依法確立和保障農民土地承包經營權的主體地位，從而進一步強化農民土地產權主體地位，農民的產權主體地位確立了，農民才有可能擁有土地流轉過程中的決定權和收益權，才能有效地防止違背農民意愿的土地流轉行為的發生，農民的合法土地權益才能真正得到保障。

（二）強化土地承包經營權的物權保護

農地承包經營權是農民基于集體經濟組織成員的身份，通過農戶與集體經濟組織之間的土地承包合同約定而取得的一項權利，是實行家庭聯產承包責任制以來賦予農民最重要的土地占有權，也是農戶能否在農地流轉中充分享有各項土地權利的基礎和前提，在農地流轉中依據《物權法》的規定，賦予農民完整的土地承包經營權，維護農民土地承包經營權的穩定性，確立農民對土地的直接利益主體的法律地位，從而確保農民在農地流轉中可以在法律規定的范圍內，對所承包的土地行使充分的占有、使用、收益以及依法處分的權利，包括依法對承包權進行轉包、出租、互換、轉讓、入股等各種形式的處分，進一步強化農民在農地流轉中土地承包經營權的物權地位，依法維護農民合法的土地權益，提高農民參與農地流轉的積極性，促進農村土地的流轉，提高農地的經營效率。

（三）保護農民土地財產權利

根據我國相關法律規定，農民的土地承包經營權是法律賦予農民的合法的土地財產權利。農民土地財產權利應該理解為農民使用其承包土地、處分其承包土地以及通過使用、處分土地而獲得土地收益的權利。具體而言，農民的土地財產權應當包含農民享有土地承包經營使用權、土地流轉處置權、享受土地流轉收益等權利，是一個權利束。2013年中央一號文件提出要“依法保障農民的土地承包經營權”“有效保障農民財產權利”“健全農村土地承包經營權登記制度，強化對農村耕地、林地等各類土地承包經營權的物權保護，用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作”。因此，推進農地流轉的健康發展，將有利于推動我國農村土地制度改革，強化農戶的土地財產權意識。由此可見，今后在農地流轉中，建立歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村土地產權制度，進一步強化對農地流轉中的農村土地承包經營權的物權保護，依法、充分、有效地保障農民的土地承包經營權，并按照相關規定按時完成農村土地確權登記頒證工作，不僅有利于充分保障好農民的土地權益，更有利于保護和實現農民的土地財產權，從而實現農民財產性收入的增加。

（作者單位：池州學院管理與法學院）

安徽省2015年度高校人文社科重點項目“安徽省不同地域農地流轉中農戶土地權益保護研究”(SK2015A429)；池州學院2014年度人文社科項目“新型城市化背景下池州市農地流轉過程中農民土地權益保障研究”（編號：2014RW003）。