新型城市化投融資創新模式及若干建議

■鄭振華/文

新型城市化投融資創新模式及若干建議

■鄭振華/文

改革開放以來，伴隨著工業化進程加速，我國城市化經歷了一個起點低、速度快的發展過程。1978－2014年，城鎮常住人口從1.7億人增加到7.5億人，城市化率從17.9%提升到54.8%，年均提高1.0個百分點。城市水、電、路、氣、信息網絡等基礎設施顯著改善，教育、醫療、文化體育、社會保障等公共服務水平明顯提高，人均住宅、公園綠地面積大幅增加。城市化的快速推進，吸納了大量農村勞動力轉移就業，提高了城鄉生產要素配置效率，推動了國民經濟持續快速發展，帶來了社會結構深刻變革，促進了城鄉居民生活水平全面提升，取得的成就舉世矚目。

城市化是中國實現現代化的必由之路，在當前復雜的國內外經濟形勢下推進城市化具有重要的現實意義和長遠意義。中央高度重視城市化，2013年12月12日到13日，中央城鎮化工作會議在北京舉行，會議為今后中國新型城市化發展繪制了藍圖，提出了推進城市化的六項主要任務；2014年3月中共中央、國務院印發《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》，從頂層設計的高度為今后一段時期的城市化發展設計了具體的目標、原則、路徑、任務和實施辦法等，人本、綠色、創新成為關鍵詞，自此中國開始邁向新型城市化道路。其中，一個無法回避的核心問題是如何來為新型城市化發展融資。國內外眾多研究者的測算結果盡管有差異，但新型城市化涉及領域眾多、資金需求巨大是大家的共識，因此新型城市化迫切需要新型融資機制來破解這道融資難題。

一、當前城市化投融資面臨的主要問題

我國在過去城市化建設過程中主要存在四種投融資模式：稅收融資、土地融資、投融資平臺、發行地方債。

在城市化建設中，過去的投融資體系存在諸多問題。第一，投融資主體相對單一，大部分區域的投融資主體主要是代表政府背景的城投類公司。第二，融資渠道單一，企業通過以銀行為代表的間接方式，融資的比重達到80%，政府資金及銀行類資金所占比重過高，一條腿走路現象嚴重。第三，投融資主體的財務狀況普遍較差，資產負債率過高和抵押物不足造成后續融資能力差，非經營性資產及公益性資產占比過高導致資產盈利能力有限，此外，自有資金也是不足的。第四，融資、建設、管理分離，投融資功能較為分散，互相協調性差。第五，投融資主體運營手段落后，缺乏中長期發展規劃，治理結構未做到公司化、市場化、規范化，無法控制城市化建設中的投融資風險，對于投融資手段的運用還處于初級階段，金融人才也比較匱乏。為保障新型城市化的順利進行，需要建立健全多元化、可持續的投融資保障機制。

二、城市化投融資創新的主要模式

新型城市化是支撐中國經濟可持續發展的持久增長力，事關我國現代化建設全局，是轉變經濟發展方式、擴大內需的戰略發展重點。城市化建設的投融資體系涉及到土地開發、市政和公用設施、房地產開發、運營和招商、產業升級和再造、城市智能化、城市生態化等多個方面。加快推進新型城市化需要大量資金。據國家開發銀行預計，未來三年我國城市化投融資資金需求量將達25萬億元。然而，我國現存的投融資模式已無法滿足這一需求。為保證新型城市化建設資金的穩定供應，應借助市場化的渠道，引入市場機制和社會資本，創新城市化建設的投融資模式勢在必行。

第一，發展政府產業引導股權投資基金。探索建立財政引導、民資參與的投融資方式，充分發揮財政資金的杠桿和引導作用，是擴展新型城市化建設投融資模式的重要途徑之一。2014年11月26日，國務院印發《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，提出了進一步開放市場準入、創新投資運營機制、推進投資主體多元化的相關舉措。在此背景下，大力發展政府產業引導股權投資基金，尤其是政府出資引導、鼓勵社會資本發起設立投資于基礎設施、公共服務等領域的產業股權投資基金，將是新型城市化建設新的良好渠道。

第二，建立健全地方債券市場。根據國際經驗，地方政府發行市政債在城市基礎設施建設中應用廣泛。目前，地方政府發行市政債在我國有一定的合理性和可行性，現階段應該擴大市政債市場規模，完善相關政策措施，建立健全地方債券市場。

第三，探討并推行資產證券化。地方政府擁有較多優質資產，例如供水、電力、高速公路等，這些優質資產可以帶來可觀的現金流。以優質資產的未來現金流為支持，發行可交易證券的資產證券化可以將城市化建設資金需求與資本市場資金優勢相結合，通過資本市場為新型城市化建設融資。

第四，鼓勵公私合作的項目融資模式。PPP（Private-Public-Project）模式就是政府和社會資本共同負責項目的建設，社會資本在項目建成后通過特許經營等方式在政府監督下回收成本并獲益。采用公私合作融資方式，能夠有效引導民營資金進入城市化建設項目，在供氣、供水、垃圾處理等建設領域具有廣闊的應用前景。目前，在地方債的新規下，公私合作模式將成為地方政府融資模式新主力。推廣PPP模式，支持民間資本參與城市化建設，并引進VC/PE，對非上市企業進行權益性投資。此外，要安排企業上市專項資金，提供保薦、法律、財務等服務，讓企業走出去。綜合而言，在新型城市化建設中采用PPP具有以下意義：一是能夠充分挖掘民間資本的潛力。通過PPP可以廣泛而有效地吸引民間資本投入到基礎設施、公用事業與公共服務的提供中，從而推動我國城市化進程的快速、健康發展。二是能夠有效調整公共部門在城市化建設中的角色。通過PPP可以改變政府在公益性、準經營性與經營性領域的全能性投資主體角色，將不該由政府承擔的包袱卸下來，從而減輕政府的財政負擔及所承擔風險，有助于政府轉變職能，更好地將有限的政府資源投入到更基礎的公益性事業領域，實現資源的優化配置。三是有利于提高效率。PPP管理模式形成多方參與、互相監督的機制，有利于提升建設與運營質量，節約成本，提高效率。四是有利于引進國外先進的技術與管理經驗。通過PPP吸引外國企業合作，不僅有利于加強我國與國際經濟的融合，而且也可以引進國外先進的技術與管理經驗，提升我國城市化建設的整體水平。

三、完善新型城市化投融資模式的若干建議

新型城市化建設投融資體系應當由政府主導和引導投資，通過市場化方式實現盈利，將政府資金、產業資金、民營資本、金融財團資本、金融市場資本以及外資等納入到體系之中。

（一）加快政府職能轉變

政府根據基礎設施項目性質，重新界定自己的職能范圍。對于經營性項目完全可以交由市場機制解決，政府重點參與純公益性項目的投資建設，準經營性項目可以采取公私合作的方式，發揮政府和社會各自的優勢。隨著新型城市化建設的推進，政府直接參與的項目會逐漸減少，工作的重心將會轉移到對城鎮基礎設施建設和服務的監管上來。

（二）深化財稅體制改革

為解決地方財政壓力，合理控制政府債務，防范財政風險，要加快地方稅收體系建設，并探索開征房產稅、資源稅等稅種，培育穩定的地方稅源。

（三）提供投融資法律保障

我國目前為止沒有一部投融資方面的基本法律法規，無法保障在新型城市化建設中投融資的改革與創新，難以明確社會資本的投融資地位，無從規范投融資主體、投資范圍、運作模式、資金監管、投資決策權等。目前緊迫的任務是盡快出臺投融資法律法規，使政府和社會資本在新型城市化投融資方面有法可依，有章可循。

（四）做優投融資平臺

要打造政府型平臺，把省級政府投融資平臺打造成全省性城市化建設平臺，負責全省城市化項目“統貸統還”，并與各類大型銀行對接籌集資金，同各市政府共建城市化項目。要力推投融資平臺市場化，優化平臺法人治理結構，健全董事會、監事會和股東大會，實現平臺“借用管還”一體化。要完善市場信用體系，建立適宜的信用擔保機制和以自身市場信用為基礎的融資模式。

（五）管控投融資風險

要制定合理的信用機制，確定企業信用等級，并設定信用額度，使企業始終保持在所能承擔風險信用范圍之內。強化資金管理，實行專戶管理和核算，年初編制預算，年終編制決算。健全投融資內控制度，明確出資人管理權限，嚴格審核項目合同和用款，做好過程審計和事后審計，合理控制用款進度，減少資金沉淀，并完善債務預警制度，保持各項指標在安全值域內，控制債務風險。

（作者單位：杭州海王生物工程有限公司）