山東省建立參與式保障農產品安全新模式的框架研究

文|劉洋 吳天琪 山東省農業科學院可持續發展研究所李明輝 隋潔 張偉 山東省農學會

山東省建立參與式保障農產品安全新模式的框架研究

文|劉洋 吳天琪 山東省農業科學院可持續發展研究所李明輝 隋潔 張偉 山東省農學會

項目來源：山東省科技計劃重大項目——軟科學類研究計劃2014RKC02010

參與式農業生產經營方式開創了一種農產品安全生產新模式，體現的是生態型都市農業的生產者與消費者人群結合、互動的典型模式，是高成本、高風險和資源環境約束趨緊的新常態下，農業可持續發展的必然選擇之一。＞＞

在高成本、高風險和資源環境約束趨緊的農業發展新情勢下，保障農產品質量安全，建立一種可持續發展的現代農業新型經營方式，已成為當今亟待研究解決的重大而緊迫的問題。為此，黨的十八大報告和2014年中央一號文件對發展優質安全農產品、支持農業和現代農業發展方向做出了明確的指示：“以滿足吃得好吃得安全為導向，大力發展優質安全農產品，努力走出一條生產技術先進、經營規模適度、市場競爭力強、生態環境可持續的中國特色新型農業現代化道路”。參與式保障體系是指由生產者、消費者等多方利益相關者參與制定，能保證農產品質量安全的供給體系，這種參與式保障農產品安全新模式提供了一個本地的、可信的、參與式的農產品安全保障機制。這與中央一號文件“健全農業社會化服務體系。大力推行合作式、訂單式、托管式等服務模式，擴大農業生產全程社會化服務試點范圍”，加快推進農業現代化要求堅持傳統精耕細、新型農業現代化與服務體系相輔相成。

參與式新型生產經營方式保障農產品安全

參與式保障農產品安全新模式是一種在生產過程中，禁止使用有害環境和人類健康的化學制劑；流通渠道采用費用較低的直供的交易，一般屬非盈利性營銷系統；生產者和消費者之間形成的是可追溯體系及信用體系；這種生產體系建立的是由“消費者—生產者”的利益關系，由此確保了生產者收益的同時，消費者最終收獲優質安全的農產品市場需求。參與式保障農產品安全的新型生產經營方式開創了一種農產品安全生產新模式，體現的是生態型都市農業的生產者與消費者人群結合、互動的典型模式。

起源和發展

參與式保障農產品安全的生產方式的雛形起源于20世紀70年代的歐洲，最早出現在德國、瑞士，歐洲社區婦女團體走近農民，由歐美的農業先鋒在有機農業引入，80年代出現在美國，最初的出現是因為對于食品安全和對于城市化過程中對土地的關注。參與式保障安全農產品的生產方式建立的是生產者和消費者的直接合作發展關系，逐漸發展形成了諸如社區支持農業、消費者合作社、農夫市集等多種經營方式，這種模式與食品安全、生態環境保護、農村區域發展的緊密相連，并且深刻影響了亞歐美等一些國家和地區的農業政策。目前，發達國家已建立了較為完善的質量安全監管體系和服務體系，形成了比較完善的監管制度，保證了政府監管有力，使國民能享受到安全、衛生的食品供應。

發展的必然性

近年來，我國在解決了溫飽問題之后，農產品質量安全已經成為重大的社會頑疾，各類有毒食品充斥市場，相關的新聞報道鋪天蓋地猶如一顆顆重磅炸彈，轟擊著消費者飽經傷害的心靈。就算是一擲千金的巨富商賈，也不能保證所吃農產品沒有受到毒害。因為要解決這個問題，需要提供從生產、批發、流通最后到終端一個完整鏈環的解決方案，涵蓋生產標準、商業信譽、認證等一系列問題。2008年以來，作為參與式保障食品安全的一種新型特色生產經營方式，社區支持農業、消費者合作社等“參與式保障體系（Participatory Guarantee System，簡稱PGS）”開始在中國出現，雙方建立在信任的基礎上，彼此緊密的溝通合作，城市消費者變成了生產者，農民變成了鄉村消費者，交易過程沒有中間商盤剝，大大減少了社會流通過程的成本，這樣的生產模式有內在的強大生命力和潛力，因而在中國迅速發展。

國內發展現狀

由于近年來，在食品安全領域出現的諸多問題，人們對食品安全的信心日益下降，作為參與式保障健康農產品的新型農業生產方式逐漸蓬勃發展起來。2008年4月，在北京海淀區政府、中國人民大學的支持下，“小毛驢市民農園”正式在海淀區蘇家坨鎮后沙澗村創辦，開始探索農業發展的新型道路。2009年3月，“小毛驢市民農園”以CSA模式正式對外運營，在眾多市民的參與和社會各界人士的支持下，在短短的一年時間里，這種“市民參與式合作型現代生態農業”模式在國內引起了強烈反響。這種生產方式的生產者和消費者之間建立的是一種共擔風險、共享收益的關系，消費者會預付生產費用與生產者共同承擔在來年農業種植過程中可能會出現的風險并支持使用生態可持續的種植方式，與以往的收益方式不同，生產者在季節之初就獲得了這一年種植的收益，并且這部分收益對生產者付出的勞動來說是公平的，而與此同時，消費者也獲得了生態有機種植的健康農產品。如今這種理念已經在世界范圍內得到傳播，有社區支持農業、消費者合作社、社區農夫市集、箱式計劃等多種經營方式，它也從最初的共同購買、合作經濟延伸出更多的內涵；參與式保障安全農產品的新模式也沒有特定的形式，如北京市小毛驢市民農園、重慶合初人自然農園、河南省蘭考縣南馬莊農民生產合作聯社有機農場、云南昆明綠耕、廣西桂林雙山自然農園、山東濟南農夫市集。截止到2013年11月，我國具有規模性的參與式保障安全農產品生產經營性質的約有100家，其中有政府、高校等官方機構發起的，社會團體經營的，知識分子與農民相結合、以農民為主體的團體性探索。

山東省新型農業生產經營方式蓬勃發展 為參與式農業保障體系奠定發展基礎

根據《中華人民共和國農民專業合作社法》、《國家農民專業合作社示范社評定及監測暫行辦法》等相關法律法規，2013年5月，山東省工商行政管理局、山東省農業廳制定了《山東省家庭農場登記試行辦法》及《山東省農民專業合作聯合社登記管理意見》，促進和引導家庭農場及農民專業合作聯合社健康發展，實現規范化運作和規模化發展。2014年5月16日，山東省農業廳、山東省發展改革委、山東省財政廳等11個相關單位聯合制定了《山東省農民合作社省級示范社評定及監測暫行辦法》，這些措施對支持、引導農民專業合作社的發展，規范農民專業合作社的組織行為，保護農民專業合作社及其社員的合法權益，起到了重要作用，促進了山東省農民合作社等新型農業生產經營方式的蓬勃發展。

截至2013年底，全國農民合作社超過90余萬家，其中，山東省農民專業合作社登記數量及注冊資金自2009年以來一直穩居全國第一位。2013年12月，山東農業合作社已發展到9萬余家，加入農戶400多萬戶，占全省農戶總數的近20%。農業專業大戶的規范、穩定發展，使其發展呈現出向家庭農場轉化的趨勢，為發展參與式農業保障體系奠定基礎。

影響參與式保障農產品安全新模式發展的因素

農業基礎還比較薄弱

整個農業領域因長期受到工業化提取剩余而處于弱勢領域，無論是政策、科研、資金、人才都匱乏。盡管參與式模式在美國、歐洲以及日韓等國已經形成常態化的農村基層組織形式，也具有很強的生命力，但在中國還存在很多問題，所面臨的部分問題與有機農業具有共性，并且受到整個社會問題特別是“三農”問題的制約。國家農業政策仍未明確補貼生態農業及社區支持農業，對于生態農業國家雖然出臺了有關稅法，但是卻沒有配套任何優惠政策，而在歐洲財政40%以上用于小農場的補貼；我國農產品長期以來價格無法反映價值，難以獲得優質的有機種子，缺乏適用性有機農業技術，受自然因素影響較大，從2009年到現在，農民工資增加了3倍，但菜價只增加了1倍；人才問題是制約發展的一個主要瓶頸，隨著形勢的發展，將會有越來越多的投資導向這種生產模式，人才的數量和質量短板的問題將突顯。

消費者健康消費理念仍需要調整

目前在食品安全危機越來越加劇的背景下，相互之間的信任需要重新建立。在目前國內社會市場狀態中，消費者是不相信生產者和銷售商的，認為農產品的生產和銷售過程是不透明的，消費者被蒙蔽及誤導，與生產者和銷售公司形成對立。參與式保障體系是相對于第三方認證的替代式認證體系，主張動員消費者、非政府機構、大眾媒體等社會各界力量共同參與，它不走認證這條路，并且要求消費者預付款，與農民共擔風險。不認證而單純靠信賴，無疑與當代的商業文化格格不入，如何取得已深受商業文化熏陶的現代人的信賴，尚需邊行邊試。預付款的方式，也是對傳統消費習慣的一種挑戰。因為生產過程中的風險與消費者無關，卻要他們承擔風險，大多數市民未必接受。

生產收益相對較低

參與式保障體系中，社會相關方與生產者結成的是基于生產信息透明的伙伴關系，不可能使農民迅速致富。大規模、機械化、集約化的生產方式必須由公司來運作，就會首先考慮利益問題，而這種模式的中心思想是消費者和生產者是平等的，消費者和生產者之間有緊密聯系，著重公平與互相支持。農業一定是勞動密集型農業，因為純生態的種植方式，除草、殺蟲、施肥完全不用化學制劑而是純手工作業，導致農場除去土地租金外還需支付大量的人工費用。大田集中生產一年的人工成本占到總收入的20%～30%，這種運營成本更高，同時，生態農產品產量較低、賣相不好，又費時費工，如果沒有消費者的理解和認同，農民就無法從市場得到激勵而堅持下去。

保障產業鏈全過程的參與式科技支撐體系運行框架

建立覆蓋山東省農產品生產全過程適宜推廣的PGS運行框架

根據“發展優質安全農產品、支持農業和農業社會化服務”的指示精神，按照2014年山東省食品安全重點工作安排所明確著力解決突出問題之一，從保障初級農產品質量安全源頭出發，提出參與式保障產業鏈全過程科技支撐體系及運行框架。對生產環境、工藝設施、生產投入品等整個生產環節和農產品的生產周期分析，明晰生產環節的危險因素；圍繞標準化生產、質量控制、檢驗監管、科技服務四個方面，將農作物、畜禽生產的地方標準，篩選、歸并建立一系列貫穿全生長過程的質量安全規范；深入研究農業生產環境、農業投入品、農業生產全程監管機制，整合完善食品安全風險監測、風險評估、風險預警和標準化技術體系，提出山東省覆蓋農產品生產全過程參與式保障質量安全新型生產經營方式和適宜推廣運行的方式。如：借鑒國際參與式保障體系的成功實例，在國家劃定的部分農產品質量安全區內，圍繞國內參與式保障農產品安全的新型生產經營形式，研究其在農村土地和勞動力資源的優化配置、農業結構調整、社會化服務水平、農產品市場流通、品牌建設等方面的模式和經驗，重點調查設施農業、都市農業、社區支持農業與部分生態（有機）農業的涉農企業的生產、經營與發展現狀，為構建推行參與式保障農產品安全新型生產經營方式找到現實基礎和理論依據。

提出適合山東省參與式保障農產品安全新模式的政府聯結機制

對國內外參與式保障體系新型生產經營方式的內外部運行機制的現狀進行比較，在產權制度安排、治理結構與民主決策、利益機制與自我服務機制等運行機制，分析與市場的關系、與市場聯結的途徑與農產品市場的聯結機制等方面，明晰政府的行為定位及與政府的聯結機制。如：主導構建可復制的參與式保障農產品安全的新型生產經營方式，以市場的需求為生產的導向，以滿足消費者為生產的目的，由消費者預付生產者費用，共擔生產過程中的風險，著力解決生產和市場脫節問題。完善政府有關部門、農業院校、科研單位以及農業生產經營組織間的利益聯結機制，充分發揮產學研結合優勢，促進農業科技成果與新型生產經營方式的有效對接。政府決策以發展新型農業生產經營組織服務為宗旨，通過對農業企業、農民專業合作社或家庭農場、消費者及物流配送服務等參與各方的基本特征，提出與之運行機制及配套政策法規。

建立科技支持政策體系與科技支撐服務框架

通過對這種新型農業生產經營方式科技現狀分析，找出制約山東省新型農業生產經營方式發展的科技支持的薄弱環節，提出山東省新型農業生產經營組織發展的科技支持政策體系與科技支撐服務框架，為促進新型農業生產經營主體發展、規范化農業生產和相關監管部門做參考。如：提出適合科技支撐切入點，創建有利于生產經營的發展“食品安全科技支撐聯盟”，提出總體思路、基本原則、發展目標和保障措施的政策支持體系研究。從科技支持政策統籌、科技服務方式、利益聯結機制等方面，提出創建“食品安全科技支撐聯盟”的總體思路、基本原則、發展目標和保障措施，提出適合山東省新型農業生產經營組織發展的科技支持政策體系與科技支撐服務框架，為政府決策提供重要參考。