“稅收法定”之爭

◎ 文 《法人》見習記者 肖岳

“稅收法定”之爭

◎ 文 《法人》見習記者 肖岳

若要完成2020年之前全面落實稅收法定的目標，無疑需要經歷改革陣痛，甚至相當程度的利益博弈

3月15日，《中華人民共和國立法法》完成了其出臺15年后的首次修改。當日，第十二屆全國人民代表大會第三次會議閉幕之前，表決通過了關于修改《立法法》的決定，國家主席習近平簽署第二十號主席令予以公布。

本次《立法法》修訂，最引人關注的內容無疑是有關“稅收法定”的原則得以明確。十八屆三中全會中，將“落實稅收法定”作為財稅改革的重要目標。而今年兩會，伴隨著《立法法》的修改，對于稅收法定的相關探討，成為焦點之一。

2014年我國全國財政收入數據顯示，當年全國財政收入逾14萬億，其中85%來自稅收，這也較直觀地反映了稅收在財政收入中舉足輕重的地位。

所謂稅收法定原則，是指稅收必須由國家最高權力機關通過立法程序并以法律形式予以確定，最早由英國提出，目前已為各國所公認，大部分國家也將其作為憲法原則采用，在我國憲法中也有所體現。

由于特殊的經濟發展原因，在改革開放初期，考慮到稅收制度面臨的情況復雜、相關經驗較少，1984年9月，全國人大常委會做出決定并授權國務院在實施國營企業利改稅和改革工商稅制過程中，擬定有關稅收條例，并以草案形式發布執行，后據試行經驗加以修改并提請人大常委會審議。

此后，增值稅、消費稅、土地增值稅、資源稅等，都以國務院暫行條例的形式規定。這些稅收暫行條例適應了當時的經濟環境，對經濟發展起到促進作用，當然，也伴隨著一些問題和爭議。

隨著經濟形勢的不斷變化，切實履行稅收法定原則，全國人大及其常委會收回對行政機構的授權，越來越受到關注。而一些長期受到爭議的稅種，也面臨清理的契機。近年兩會上，關于稅收法定的提案及相關內容反響十分熱烈。而今年兩會通過的新《立法法》將稅收法定原則進一步明確，為下一步的稅制改革開了個好頭。

稅收新形勢

我國貫徹稅收法定原則經歷了特殊的經濟發展過程。現有的稅收暫行條例與幾部稅法共同構建了稅收制度。但隨著改革開放逐步深入，經濟快速發展，法制建設日臻完善以及公民法律意識不斷增強。將現行稅收條例上升為法律，實現所有稅種設立、征收、管理等均由法律規范的時機已經成熟。正是在這一大背景下，修訂后的《立法法》明確了稅收法定原則。但若想改變這一現狀，無疑需要經歷改革陣痛，甚至相當程度的利益博弈。

“稅收法定是早就確立的，現在要解決的是授權和落實問題。”中國政法大學終身教授、中國行政法學研究會名譽會長應松年在接受《法人》記者采訪時表示，1984年，鑒于改革開放后在實施國營企業利改稅和改革工商稅制方面，因稅收經驗欠缺等因素，全國人大授權國務院擬定有關稅收條例，以草案形式發布試行，再根據試行經驗加以修訂，報請全國人大常委會審議立法。

“現在再提稅收法定，實際上就是要把稅收授權后國務院擬定的有關稅收條例的試行草案加以總結修訂，上升為法律。現在我國在稅收方面已經具有很多經驗，全國人大現在完全可

以也應該將授權出去的權力收回來。”應松年說。

而在北京大學法學院教授姜明安看來，目前對稅收法定的探討越來越多，與征稅觀念在社會中尤其是個人觀念中的日漸深化，有著分不開的關系。

“一方面是我國關于稅收法定相關事項的推行和普及更加深入人心；另一方面，在陽光財政等大背景下，我國的稅收也取得了相應的改善。”姜明安告訴《法人》記者。

“本次《立法法》修改后，進一步將稅收法定落實了，進步蠻大的。”復旦大學經濟思想與經濟史研究所所長韋森如是告訴《法人》記者。

從稅收、預算及財政整體情況來看，我國近些年在稅收方面亦是進步明顯：在《預算法》的近期修改中，預算公開被納入其中。此外，人大在審議、監督、編制和執行預算的過程中起到的作用也明顯加強。

而此次《立法法》中對于稅收法定原則的確立，對于稅種的開征、停征，稅率的制定，稅收的征收管理等均提出須經立法程序，由人民代表大會立法并加以規范。這將有利于對今后的政府財政行為進行相應規范，使其依法行權。

暫行條例將終結

資料顯示，在我國現行的18個稅種中，除個人所得稅、企業所得稅和車船稅3個稅種是由全國人大立法征收之外，其他15個稅種均是國務院經全國人大授權，通過制定稅收暫行條例來進行征收。

而《立法法》修訂之后，本著2020年之前全面落實稅收法定的目標，意味著以暫行條例作為征稅依據的情況將不復存在。

“這一點是不容置疑的。”天津財經大學財政學科首席教授李煒光在接受《法人》記者采訪時表示，在稅收法定原則下，所有暫行條例以及政府發布的規章，都將不能算數，而必須以法律來確立稅收。

不過，李煒光同時也表示了他的擔心。全國人大及其常委會需要承擔起如此重的立法任務，在短短幾年內完成立法的難度非常高，工作量也會很大。而現在尚未明顯看到全國人大設置相關委員會或者業務部門，所以完成如此復雜的立法任務和將來對新立法案的審議及監督，都將遇到很大挑戰。

“這一現狀不及時改變，2020年前的全面稅收法定將會遇到問題。”李煒光告訴《法人》記者。

不過，關于稅收法定，也有一些觀點表示擔憂。有觀點提出，如果稅收依據立法執行，當遇到國際經濟突發事件時，是否立法的流程會影響到稅率調整的及時性。

李煒光對此表示，立法是非常嚴肅的，無論涉及到哪稅種的開征、停征，稅率如何制定，整個程序都必須要立法。而隨著市場和社會的變化，可能一部法律制定后，稅率需要進行調整，可以由政府掌握一定的稅收裁量權，比如稅率的裁量權，但一定要明確，該裁量權本身也是法定的，政府的權力不能超出人大賦予的范圍，且人大隨時可以收回。

應松年則建議，今后新出臺的稅收法律中，如果以前暫行條例相對完善的，可以僅對其中不妥之處進行修改后，再提交全國人大審議，最終通過一系列的程序使其成為完善的法律。

5年與30年

外界之所以對稅收法定如此關注，是因為其既涉及政府利益，又涉及公民利益。受訪專家認為，若政府對于征稅獨掌大權，其財政行為不能受到法律約束，則較容易發生強制征稅風險，會對公民財產權益造成侵犯。

目前我國以暫行條例和稅法共同構成的稅收制度，已經存在了30年。按照稅收法定目標，要在2020年即5年時間內，完成稅收法定的全面落實，面臨的挑戰的確不小。一方面是改革開放到現在30多年的稅收制度和其中積弊，另一方面是5年的落實時間，到底能否完成以及如何完成，是外界普遍關心的問題。

李煒光認為，5年內落實確有一定難度，雖然將一些已經實行多年的成熟的暫行條例上升為法律并完成立法程序，本身難度不大，但關鍵在于從最高層到政府，能否對此事足夠重視，相應的人才包括法律專家、稅收專家以及專業的研究機構能否共同協作起來。

立法是需要嚴謹慎重的，不完善的法律所帶來的后果可能很嚴重，而完成一部法律必然需要一定時間，在以往的立法過程中，對現有法律的修改都往往需要數次審議、相當長的時間跨度才能最終完成，而一部征收新稅種的法律出臺，則需要更長時間。

姜明安則告訴《法人》記者，立法時除了需較科學嚴謹的研究探討和大量人才的投入外，在稅收立法過程中，不宜單獨依靠人大代表和人大常委會的力量，還應讓人民參與其中，應召開聽證會、論證會等，以此便于最終找到好的解決方案。

韋森亦認為，在進行稅收立法時，應注意到預算及政府收支等問題對稅收的影響。稅收是綜合性事項，需要進行實質性的、更深入的探討。

應松年則建議，如果能夠在進行稅收法定相關工作時，從人力上加大投入，請一些稅務機關的研究人員和社會研究機構的專家，那么2020年之前稅收法定全面落實還是比較樂觀的。