農村土地經營權抵押貸款探討——以山東省棗莊市為例

鄭 梅，康國鑫

(湖南師范大學資源與環境科學學院，湖南長沙410006)

我國城鎮化、工業化、現代化的快速推進離不開農村地區的大力奉獻。相比城鎮人口多元化的收入來源，承包地作為農民所擁有價值最高的資產之一，在促進農民增收，提高農民生活水平方面發揮作用有限。合理引導農民向中小城鎮轉移，實現新型城鎮化與農業現代化協同發展，成為多年來我國解決“三農”問題的一項重要策略。因此，在當前我國城鎮化發展的關鍵時期，通過開展農村土地經營權抵押貸款，釋放農村土地的融資功能，擴展農村融資渠道，有利于促進農民財富積累和農村經濟繁榮發展，推進城鄉一體化發展，構建社會主義和諧社會。2008年山東省棗莊市開展農村土地經營權抵押試點工作，取得一定成效。

我國《農村土地承包法》規定，農村土地是指農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農業的土地。廣義上的農村土地應該包括農業生產用地和生活用地。該研究提到的農村土地主要是狹義上的農業生產用地，包括耕地、養殖水面、農民自留地和自留山等。

1 土地經營權抵押貸款必要性與可行性

1．1 土地經營權抵押貸款擁有廣泛的市場需求 對土地經營權抵押貸款的需求涉及農村各個層面的經營主體。普通承包農戶通過小規模種植或養殖獲得的收入，難以滿足一些大型的臨時性消費需求(如婚喪嫁娶、教育醫療、建造房屋等);養殖大戶、家庭農場、農業專業合作社開展規模經營需要支付土地租金、購買大型農業機械、建造房屋等，資金需求額大，資金回收期長，壓力大;非農產業從業者就近從事餐飲、服務、交通運輸業等，需支付房屋租金、裝修、購買設備的前期投入較大，從業者主要為農村剩余勞動力，由于缺乏專業經營管理經驗，市場經營風險相對較高，將對普通農村家庭造成較大經濟負擔。據調查，我國農村信用社和農商銀行提供的針對普通農戶的信貸產品極度缺乏，小額貸款、農戶聯保貸款產品的主要服務對象為農業企業，并且需要存款單或縣級以上城鎮的房地產證做抵押。

1．2 土地經營權抵押貸款擁有可行的現實基礎 對于許多學者擔心一旦農民因無法償還貸款失去土地，將會失去最后的生活保障，進而影響社會穩定的問題，該研究認同黎翠梅［1］的觀點，農村土地的基本生活保障功能不斷弱化。筆者走訪調查了解到，木石鎮是棗莊市重點重工業城鎮，通過征收大量土地，引進大批水泥、石油化工企業入駐。據統計，該鎮孤山村經過近5年土地征收后，每人分得的耕地不足0．030 hm2，人均優質耕地不足0．007 hm2。有數據顯示保障生存的最小耕地面積為0．053 hm2，孤山村剩余人均耕地面積難以提供生存保障的需要。我國農村經濟發達地區農民對土地保障的依賴遠遠低于經濟欠發達地區［1］，這為我國試點土地經營權抵押貸款業務提供了可行性。

1．3 土地經營權抵押貸款擁有必要的政策支持 各級政府和金融機構不斷進行農地抵押制度探索和信貸產品創新，為推行農村土地經營權抵押貸款提供必要支持。2014年中央一號文件第一次提出農村土地“三權分離”的概念，切實結合了農村土地流轉的實際需要，在農村土地制度建設層面保障農民擁有更充分的土地產權，為土地經營權抵押貸款奠定了基礎。文件同時提到“允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資”，進一步明確了土地經營權抵押的合法性。2014年4月國務院辦公廳印發《關于金融服務“三農”發展的若干意見》，要求“制定農村土地承包經營權抵押貸款管理辦法，在經批準的地區試點”。這將為農村土地承包經營權抵押產品的創新和推廣應用從國家層面提供制度保障［2］。同年8月，中國農業銀行出臺了《中國農業銀行農村土地承包經營權抵押貸款管理辦法(試行)》。另外，許多地方政府也紛紛出臺了相應的抵押貸款政策文件用于引導、規范和監督抵押貸款行為。

2 土地經營權抵押貸款試點探索

1988年8月貴州省湄潭縣首次開展抵押貸款試點，1997年“湄潭實驗”失敗以后，試點工作經歷了9年空白期。2005年重慶江津率先打破迷霧，開展農村土地抵押貸款的又一次嘗試。自此，各地試點紛紛涌現。據不完全統計，截至2014年12月，全國有50多個縣(區、市)參與到抵押貸款試點中來。目前主要的抵押貸款模式有:土地金融公司模式、土地經營權直接抵押貸款模式、擔保公司擔保模式、專業合作社模式?！皸椙f模式”是專業合作社模式的典型代表。

“棗莊模式”涉及市中區、山亭區、薛城區、臺兒莊區、嶧城區、滕州市6個區(市)?！皸椙f模式”的成功與該市自2002年開始建立的以土地合作社為核心，集土地流轉站、農村土地產權交易所、農村土地估價機構協同發展的土地流轉體系密不可分。據統計，到2013年底，棗莊市以土地為紐帶的合作社達到1 179家，規模經營土地3．423萬hm2，占全市耕地總面積的18%，平均每個合作社規模經營土地29 hm2［3］。

2．1 “棗莊模式”運行機制 棗莊市政府向農戶頒發《農村土地使用權證》，農戶憑借該證，以承包的土地作價入股加入土地合作社，大量零散的入股會員土地使用權證可在縣一級政府部門換成一張合作社統一的土地使用權證［4］。當合作社有貸款需求時，需要提出申請，由政府部門指定機構進行價值評估。銀行根據合作社的信用情況提供評估價值1/3或1/5的貸款額度，經過土地交易部門登記，并與合作社簽訂貸款合同后，銀行發放貸款。

2．2 “棗莊模式”優點 自2008年試行新的抵押貸款模式以來，“棗莊模式”通過信貸產品創新，為合作社籌集到足夠的規模經營資金。據統計，至2014年底平均每個合作社累計貸款140萬元?！皸椙f模式”在促進專業化、產業化、現代化農業發展，繁榮農業經濟方面成果顯著，優勢明顯。

2．2．1 產權期限內土地使用權可抵押擔保。棗莊市政府向農戶頒發的《農村土地使用權證》中規定了產權期限小于承包期限，允許農戶在產權期限內，將土地使用權用于作價、折股和抵押擔保等用途。一方面，銀行只針對土地經營受益權在產權期限內提供貸款，享有產權期限內的優先受償權，產權期限小于承包期限，可有效保障銀行利益不受損。另一方面，一旦貸款人不能按時還本付息，銀行處分抵押品后，原承包方仍能持有產權期限以外承包期限內的相當年份的承包經營權，確保原承包關系不變。

2．2．2 有效規避法律限制。根據當前的法律規定和貸款制度，土地經營權抵押貸款遭遇困境。山東省棗莊市農村信用社采用土地經營收益權替代土地經營權作為抵押品，有效地避開了法律限制。這種農村信貸產品的創新為當前發展土地經營權抵押貸款工作提供了新的思路。

2．2．3 多角度降低風險。土地合作社一般擁有較完善的經營狀況統計數據和較規范的財務往來賬簿。因此，相比個體農戶，銀行從土地合作社獲取信用等級、土地規模、盈利狀況資料更方便容易，做出的是否發放貸款決策更科學，從而降低交易成本和信貸風險。土地合作社通過投入大型農業機械、開展規模經營、簽訂農業訂單、建立穩定的產品銷售市場等經營方式獲得的收益完全能保障銀行及時收回貸款。另外，棗莊市政府對參加農業保險的土地合作社提供80%的保險補貼，不僅降低農民利益受損風險，也在一定程度上降低了銀行信貸風險。

2．3 “棗莊模式”不足之處 “棗莊模式”以土地合作社作為貸款主體，銀行發放的貸款只能用于合作社自身的農業生產經營，不能滿足個體農戶的生活需要，因此，“棗莊模式”只是一種專門為農業規模經營服務的試點模式，只適用于實現土地規模經營、農業經濟比較的發達地區。另外，農業公司擁有企業法人地位受法律保障，專業的運營機制和嚴謹的約束條例能很大程度上提高對抗市場風險的能力。而土地合作社仍然是比較松散的農民組織，一般憑借經驗進行生產經營。一旦判斷失誤遭遇風險，合作社面臨破產，收益不足以償還貸款時，將會給農民帶來嚴重損失。

3 推行農村土地經營權抵押貸款的障礙

3．1 法律不完善 我國《擔保法》第34條規定:“依法承包并經發包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權可以抵押”;第37條規定:“下列財產不得抵押:耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權”。同樣的，對農村土地經營權能否抵押，2008年我國《物權法》也作出明確區分，《物權法》第180條規定:“以招標、拍賣、公開協商等方式所取得的荒地、荒地等經營權完全可以抵押?！钡?84條規定:“耕地、宅基地、自留地、自留山等使用權歸集體所有的土地，但法律規定可以抵押的除外?！笨偨Y現有法律規定，農村土地中，林地、“四荒地”的經營權可以抵押，耕地、自留地、自留山明確規定不得抵押，草地、水面的經營權能否抵押法律上沒有做明確規定。從目前農村實際情況來看，通過招標、拍賣、公開協商獲得的經營權可以抵押，而經由村集體發包，農戶通過承包方式獲得的土地經營權都屬于《擔保法》和《物權法》中規定的不能抵押的情況。對于法律中規定的土地經營權不得抵押和沒有明確規定可以進行抵押的情況，一旦出現經濟利益爭議和糾紛，爭端雙方訴諸法律尋求解決時，由于土地經營權抵押不具合法性，當事人的權利很難得到有效保障。尤其是涉及農民這一敏感弱勢群體時，利益糾紛一旦冠上“農村問題”的帽子，爭端很可能被嚴重化，為了維護農村穩定的大局，對方的權利很可能被侵害。

3．2 估價困難 將土地經營權作為抵押標的物向金融機構申請貸款的關鍵是對抵押品進行價值評估。對土地經營權價值的評估受地塊地理位置、交通條件、地上附著物價值、承包剩余期限等各方面影響，未來收益很難確定。目前試點中對土地經營權的估價一般是由人為主觀判定，缺乏正規的價值評估機構和客觀、公正的評價體系。

3．3 金融機構開展本類業務較少 農業經營受天氣、自然災害等影響本身經營風險較大，農村土地相對城市土地來說經濟價值偏低，對農戶貸款信譽評價耗時長久，開展業務的成本較高，這些問題都導致很多金融機構不愿開展這項業務。另外，金融機構擔心開展土地經營權抵押貸款業務后，一旦農戶無法還本付息，將不可避免地出現業務壞賬。既使后期取得了農戶抵押的經營權，但是由于金融機構本身不會去經營土地，所以只能通過土地流轉來獲取收益，而這又會消耗額外的時間、精力，業務風險相對較大?？偟膩碚f，金融機構一般追求利益最大化，當不能達到要求時，金融機構將不會開展農村土地經營權抵押貸款業務。

4 對策與建議

從“湄潭實驗”到目前波及全國20多個省份和地區的抵押貸款試點，試點探索取得了一定的成效，發展農村土地經營權抵押貸款工作任重而道遠。通過繼續推廣試點，探索比較完善的抵押貸款模式，解決其中存在的問題和障礙，對我國發展農村經濟，促進社會主義新農村建設有積極作用。

4．1 完善法律、法規，放寬限制［5］我國《物權法》規定，土地承包經營權、集體建設用地使用權和宅基地使用權均可轉讓。轉讓是土地使用權的徹底轉移，而抵押只是權利暫時質押，轉讓是比抵押更徹底的財產處分行為。因此，在法律允許轉讓農村土地經營權的情況下，完全可以放松對抵押的限制。同時，可以參照其他國家的成功經驗，設立《農村土地經營權抵押貸款管理辦法》，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，對抵押人信用條件限制、抵押品數量限制、貸款用途限制、資金監管、抵押品處理等作出詳細規定。

4．2 因地制宜開展農村土地經營權抵押貸款 目前來看，在全國范圍內普遍推行農村土地經營權抵押貸款業務存在困難，但是因地制宜的選擇抵押貸款試點具有可操作性。在經濟欠發達地區，非農產業發展較慢，經營土地收入仍然是農民的主要收入來源，土地的社會保障功能仍然發揮巨大作用，發展農村土地經營權抵押貸款存在巨大障礙。在我國東部沿海以及城市近郊地區，市場經濟比較發達，農村從事第二、三產業的人口比重較大，農村社會保障體系比經濟欠發達地區更完善，農民可以通過規?；洜I降低土地經營權抵押貸款風險。

4．3 建立抵押評估登記專業機構 根據本地區實際狀況，由省級人民政府出臺一整套完善的價值評估、抵押登記實施流程和操作細則，由縣級地方政府負責建立相應的抵押評估登記機構，并負責實施和執行。當農戶有抵押貸款需求時，可以由專業評估機構，對土地經營權進行估價，經登記后再向金融機構申請貸款。

4．4 建立土地經營權流轉市場 通過建立完善的縣、鄉、村土地流轉信息采集和發布系統，克服供求雙方信息的不對稱，使雙方都能及時獲得土地流轉信息。建立健康、成熟的土地經營權流轉市場，為土地流轉提供供求雙方準入、流轉價格指導、合同服務、法律服務、競價服務、糾紛仲裁等服務，應該成為解決金融機構后顧之憂的重要舉措。

另外，構建完善的農村社會保障體系，讓農民老有所依，病有所養，逐步淡化農村土地的社會保障功能，應該成為推行農村土地經營權抵押貸款的基礎。同時，政府部門在推行農村土地經營權抵押貸款中應該提供適當的鼓勵和支持，由財政出資鼓勵金融機構涉足農村土地經營權抵押貸款業務，對開展業務引發的可能風險提供適當的風險補貼，能增強金融機構的信貸供給意愿。

［1］黎翠梅．農村土地承包經營權抵押貸款制度探討［J］．軟科學，2008，22(2):94 －112．

［2］張莉，曹敏慧．農業銀行就出臺農村土地承包經營權抵押貸款管理辦法答記者問［EB/OL］．(2014－08－21)［2015－07－10］http://www．abchina．com/cn/aboutabc/newscenter/201408/t20140821_556743．html．

［3］李超．農戶土地使用權抵押意愿與模式優化［D］．北京:中國農業大學，2014:51－53．

［4］陸建云．土地經營收益權質押貸款機制探析:以山東省棗莊市為例［J］．中國金融，2011(10):85 －86．

［5］史文斐．土地承包經營權擔保融資的路徑新探［J］．安徽農業科學，2013，41(7):3142－3144．