運城市:土地流轉熱現象中的冷思考

文|運城市政協

運城市:土地流轉熱現象中的冷思考

文|運城市政協

·經驗交流篇·

編者按：土地流轉這樣一項正在各地火熱推進的根本性制度，由于其引發的一系列現象和可能會引導的未來經濟走勢，逐漸成為各主流經濟學家和民間學者研討的重要課題內容。相關的一些專家和學者從不同層面和角度表達著各自的觀點和立場，而探討的角度無疑是建立在短期利益和長期利益的權衡、當下困境和未來發展的考量之上。土地流轉的現實需要，無非集中于土地被拋荒和農業現代化需要規模經營兩個原因。但土地被拋荒的原因，實際上是農民整體上受困于兩頭定價的藩籬——農產品的國家定價和生產資料的壟斷資本定價，二者比較，后者的原因更加復雜。任何一項農村經濟制度改革都需要建立在農民的切實利益這一根本性原則之上，那么，土地流轉制度的推進在地區的實際情況到底怎樣？究竟應該采取一種什么樣的方式、遵循什么樣的規律開展土地流轉的工作？一哄而上的土地流轉，最終的結果會不會事與愿違？本文以運城市土地流轉工作現象為藍本，為廣大農村正在推進的土地流轉“熱潮”進行把脈，力圖回歸于一種冷靜思考，希望能提供給讀者們一份啟迪。

近年來，農村土地流轉工作在全國各地大有提速之勢。素有山西“烏克蘭”之稱的運城市，更是把解決今后“誰來種地”、“怎么種地”的問題當作大事來抓，一時在全市出現了加快土地流轉工作熱的現象。截至目前，全市農村土地流轉面積154萬畝，約占家庭承包經營耕地總面積的20%，已有1/4的農戶成為耕地流出戶。面對這種土地流轉的熱現象，市政協進行了深入廣泛的調研。在調研中，我們首先看到了一些可喜變化，土地流轉主體出現多元化、流轉形式呈現多樣性、示范帶動效應初步顯現、流轉雙方嘗到了共贏的甜頭。但是，面對這種土地流轉熱，我們也進行了一些冷思考，發現有七個問題值得注意。

一是有貪大求快的傾向。個別地方還存在靠行政命令下指標、定任務、趕速度的情況，有流轉面積越大越受鼓勵支持的傾向。若不加以正確引導，容易造成流入主體盲目擴張，盈利壓力倍增，違約違規的風險；也容易出現違背流出主體意愿，強行搞流轉的問題。

二是“非糧化”趨勢明顯。在調研過程中，我們實地查看了十余處土地流轉后的經營情況，只在臨猗縣牛杜鎮看到一家農戶流轉了300畝土地種植小麥和玉米，其余全是種植經濟作物和林木等。由于流入主體經營成本加大，種糧不合算，甚至要賠錢，因此土地流轉的速度越快，“非糧化”趨勢就越嚴重。

三是土地流轉欠規范。土地流轉后有的將部分耕地用于非農設施建設。個別土地流入大戶因流轉規模過大，導致經營能力和管理水平跟不上。有的合同中有關失地農民權益的保障措施缺失。有的流轉工作民主程序不健全。多數地方沒有建立土地流轉保證金，一旦流入主體經營失利，農民利益難以保證。特別是有些合同違規違法，將流轉期設定為50年，甚至長達70年，嚴重超越了《農村土地承包法》中規定的30年剩余年限。

四是村委會履職缺位。村委會作為基層群眾性自治組織，依法享有“管理本村屬于農民集體所有的土地和其他財產”的管理權。但是，在不少地方的土地流轉合同中，村委會職責基本沒有體現。村委會監管責任的缺失給日后工作埋下諸多隱患。

五是鄉鎮農經站力量薄弱。大多數鄉鎮農經站只有一名工作人員，工作經費少、工作條件差。人少事繁，很難承擔起政策宣傳、合同管理、化解矛盾、農民培訓等重要工作。

六是科技含量普遍不高。農業現代化設施、農產品品牌和品種、農業先進技術，大多還停留在一般化水平上；土壤污染、農藥化肥使用量過大，導致農產品質量不高，能叫得響的品牌和高端產品比重很小。

七是保障措施普遍缺失。多數流轉合同中，沒有涉及失地農民的社保條款，沒有風險保障措施。一旦失地農民喪失勞動能力，收入將急劇下降，僅靠微薄的土地租金很難維持生活。如果流入主體經營失利或遇重大災害，租金支付困難，流轉雙方就會產生矛盾和糾紛，給社會穩定帶來隱患。

為了正確引導和積極穩妥地搞好土地流轉工作，以便對出現的問題有應對之策，特提出如下建議。

一、應正確引導穩步推進，切忌冒進求快。各級政府應正確引導、穩妥推進土地流轉工作，避免“夾生飯”，杜絕后遺癥。應堅持“依法、自愿、有償”的原則，因勢利導，不下硬性指標；宣傳引導，不搞行政命令；因地制宜，不搞一刀切；規模適可而止，不宜盲目求大；用典型引路，不冒進求快。應以市場調節為主，鼓勵農戶之間進行中小規模流轉。單戶流轉宜根據實際情況控制在適度規模。同時，政府應加強引導和必要的審核、監管，保證土地流轉在取得實效中穩步推進。

二、應加大糧食靶向扶持力度，遏制“非糧化”傾向。糧食安全已上升為國家戰略。習近平總書記講，“飯碗一定要端在自己手里”。因此，要制止土地流轉“非糧化”傾向，必須要有應對的政策性措施。一是劃定基本糧田紅線。二是改善農業基本條件的項目款要定準靶向，直接補給種糧大戶。三是在農機、倉儲、良種、農資、水利設施等項目上加大補貼力度。四是每年按照種糧面積和產量，采取以獎代補的方式對種糧大戶進行獎勵，充分調動種糧積極性。

三、應嚴格規范土地流轉合同，強化監管服務機制。一是各級政府應做好農村承包土地流轉的跟蹤監管工作，建立種植業結構調整的審核機制，不得以任何名義改變流轉土地的農業用途；要求流轉主體雙方簽訂土地保護責任書，將流轉土地的位置、數量和保護責任與義務落到實處；進一步明確農業、國土等部門保護農村土地的責任，強化執法監察和動態監管，確保土地數量不減少，質量有提高，用途不改變。二是建立健全縣鄉村三級土地流轉服務體系，依據各自職能，全面開展土地流轉供求登記、信息發布、土地評估、政策咨詢、合同管理、技術培訓、糾紛調處等服務工作。三是加強和充實鄉鎮農經站的力量，保證工作經費，改善工作條件，提高人員素質，提升服務水平，確保土地流轉工作健康有序進行。

四、應建立和完善保障機制，維護農民基本權益。一是各級政府應進一步加大財政對農村社會保障的傾斜力度，堅持廣覆蓋和低起點的原則，在農村逐步完善以養老保險、醫療保險和最低生活保障為主的社會保障機制。二是提倡在大型流轉項目的合同條款中，對流出土地的農戶給予更多的保障。三是應設立土地流轉保證金，防止流入主體經營失利，將來把矛盾和風險轉嫁給政府。四是建立土地流轉風險基金，應對自然災害等風險，有效解決農業保險認定難、賠付難和標準低的問題。