保障民營企業在發展混合所有制中的權益——從再生資源產業談起

文/ 國家開發銀行研究院 國務院發展研究中心資源與環境政策研究所 田惠敏 李佐軍

改革開放三十多年來，我國國有企業與民營企業在相互融合、相互補充和相互協調中發展，取得了世人矚目的成就。其中，民營企業在中國國民經濟的發展中，起著不可或缺的作用，對推動中國經濟的發展做出了不可磨滅的貢獻。十八屆三中全會《決定》中曾明確指出，“積極發展混合所有制經濟”；并闡述“發展混合所有制是我國基本經濟制度的重要實現形式，有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，有利于各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展”的觀點。然而，相對于民營企業而言，由于大多數國有企業具有“企業規模較大、政策的扶持力度、市場的支配權較大等優勢，所以其在混合所有制改革中的權益難以得到有效的保障。在再生資源產業發展的進程中，體現為行業“叫好不叫座”、“被邊緣化”，企業在生產經營上面臨諸多挑戰，比如產業結構亟待調整、人才隊伍建設亟待突破、設備的更新改造亟待完善、產能過剩的矛盾亟待緩解等問題凸顯。針對再生資源產業而言，民營企業權益保障的境況不容樂觀。

一、民營企業權益容易受損的表現形式

再生資源產業，作為國家戰略性新興產業的重要組成部分，是利國利民的偉大事業。而縱觀這一產業的企業結構，民營企業占絕大多數，對該產業的發展起著積極的推動作用。然而，由于國有企業的絕對優勢這一根深蒂固的觀念，民營企業的權益往往不易被重視、容易受到損害。主要表現在以下四方面。

第一，行業準入門檻已經提高。主要表現在：新舊非公經濟36 條早已出臺，但對民營企業仍存在“玻璃門”和“彈簧門”現象。民營企業在國企壟斷和半壟斷的行業中，其投資比例、投資形式依然受到諸多限制，很難享受到與國企的同等待遇。

第二，獲得控股權的機會少。在混合所有制改革的現實中，國有企業比民營企業擁有更多的控股權機會，國企控股壟斷了一些重要資源，一般不愿意放棄對混合所有制企業的控股權。一些較有實力的民營企業認為，如果不能獲得企業的控股權，就不會參與國有企業的改革，擔心其投資將成為國企的“嫁衣”。

第三，投資權益的后期保障不足。主要表現在：一是當混合所有制企業中的國資與民資股東之間出現利益沖突時，決定權將向國資的資本方傾斜。二是國企“制度上的利益”影響企業的治理，比如國資控股的混合所有制企業可通過其對企業的控制權，通過“合理”理由做出不分紅的決定，損害民營資本投資權益，降低民營資本投資的積極性。三是政府公權的介入和政企邊界的不清，政府依然存在干預司法的現象。此外，司法系統的潛意識中認為國有經濟更優越，民營企業投資再生資源產業時不得不面臨更大的投資風險。

第四，話語權缺失。一般來說，在混合所有制企業中，國有企業是大股東，民營企業是小股東，國有企業擁有更為強勢的地位，民營企業在表決權、監督權和信息擁有權等方面，往往缺少一定的話語權。不少國企有行政級別，這對沒有行政級別的民企來說，構成了不公平的競爭：當雙方發生矛盾需要法律仲裁時，存在法律偏袒和保護國有企業的情況。而由于沒有話語權，往往會被動地參與混合所有制的改革，讓許多民營企業有后顧之憂。

二、民營企業權益瓶頸的原因分析

1.受傳統觀念的影響

在我國長期實行計劃經濟的條件下，人們早已形成“民營經濟不能與社會主義制度相容”的傳統觀念，認為民營經濟不能成為社會主義市場經濟發展的重要基礎，只能是一種“邊緣性的經濟”。在現實中，一些部門和個人習慣于對民營企業進行有罪推定，民營企業涉獵循環經濟的作用“被邊緣化”。廢塑料行業在一些人眼中是低人一等的行業，與“偷稅漏稅、環境污染”有關，是政策“灰色地帶”的吸金者與二次污染的制造者；并經常將這個領域的民營企業貼上負面的標簽。這種固有的偏見在廢塑料行業中顯得尤為突出。

2.民營企業的政治地位較低

自改革開放以來，雖然民營企業家的政治地位已逐步提高，但與國企相比，民營企業在我國的政治地位還明顯偏低。發展循環經濟是我國的國策，而再生資源產業是利國利民、功在千秋的事業，所以，這一事業的品質是高貴的，需要為其正名。民營資本的作用尤以其對市場需求的反應能力不應被低估，資源循環產業在本地市場的需求如僅僅靠“共和國的長子”將顯得捉襟見肘。

3.法律體系不完善

雖然《憲法》（修正案）從根本大法層面確立了民營經濟的合法性，《物權法》也對私有財產與國有財產實行同等保護，但是從總體來說，保護民營企業權益的法律體系還遠未完善。主要體現在：法律法規缺乏配套的實施細則；法律法規規定的執法主體職責與現實情況有些不符；法律體系的內容比較單薄，對新情況和新問題未做出反映。

4.政策難以落實到位

由于政策落實缺乏考核的監督，缺少第三方評估和監督機制，導致對民營企業的政策落實和監督工作并不到位，一些法律和規章并沒有及時做出調整。一些既得利益集團擔心民營企業進入會損害自身利益，不愿意看到民營經濟的興起。政策難以落實，一方面，限制了國有經濟有效調動社會資源的能量；限制了國有經濟領導力、影響力和控制力的發揮；另一方面，也使得民營經濟的積極性和發展空間受到較大的限制，由此引發社會有關“非國民待遇”的爭論。

三、保障民營企業權益的政策建議

1.賦予民營企業行業平等的準入機會

一要放寬行業準入門檻，打破行業壟斷。從改革市場準入制度、大力減少行政審批事項、禁止變相審批、打破地區封鎖和行業壟斷、完善市場退出機制等五個方面放寬對民營企業的市場準入條件，創造民營企業與國有企業的公平競爭環境。二要制定民營企業進入特許經營領域的具體辦法。三要優化國企的產權結構。優化國企產權結構的前提是要明晰國企的產權，重點是推進股權的多元化。四要大力發展產業基金，推動民營企業間接地進入國企的混合所有制改革中。一方面，可以有效地吸引社會民間資本，讓民營企業間接地進入某些行業領域；另一方面，可以充分發揮基金管理團隊的專業能力，提升混合所有制企業的公司治理能力。

2.提升民營企業的控股權地位

一方面，要鼓勵市場化程度比較高、非關系國家重大戰略和安全的國有企業，通過轉讓減持存量，實現投資主體多元化，國有股權比例逐步下降或全部退出。引進民間資本進入公益類和自然壟斷類企業，公益類企業原則上保持國有獨資或國有控股，自然壟斷類企業近期保持控股地位。另一方面，要鼓勵民營企業依靠縱向兼并重組實現企業規模擴大和提升企業競爭力。要制定相關政策，大力鼓勵民營企業開展面向產業鏈上下游雙向和價值鏈高端的兼并與重組，為民營企業提升在混合所有制企業中的控股權地位奠定基礎。

3.建立民營企業投資收益保障機制

第一，要加強法律合同約束，明確民資與國資的責權利。第二，要深化國有企業市場化改革。尤其是近年來，一系列有利于再生金屬行業政策和法規的出臺與實施，有力地推動了該行業的發展，政策的重點在于國有企業的市場化改革，要積極地鼓勵民營資本的參與。在全球經濟難言樂觀、市場持續低迷的當下，中國再生有色金屬行業已進入微利時代，再生金屬企業的稅負過重嚴重阻礙了行業的長期發展，而市場化將有利于民營循環資源資本向綠色低碳生產經營模式的轉型。第三，要加強有關民營企業投資權益保護的制度建設。第四，要完善保護民營企業投資的法律和政策，形成處理民營企業投資權益糾紛的訴訟體系和監督機制，鼓勵和媒體發揮輿論監督作用，弘揚正氣和主旋律，對民營企業合法權益的行為進行積極的監督。

4.增強民營企業的話語權

從理論層面來看，要認清民營經濟對社會發展的重要性，深化非公有制經濟本質屬性的理論研究，在深層次理論上提升民營企業的政治和經濟地位。從法制層面看，需要完善司法程序，樹立司法權威。從輿論監督層面看，要充分發揮社會輿論的宣傳引導作用，改變社會對民營企業的過時觀念，強化對混合所有制企業的監督。

總之，民營企業權益的保障是混合所有制改革成功的關鍵，在發展混合所有制的過程中，要處理好國有企業與民營企業之間的關系，為民營企業創造良好的“權利平等、機會平等和規則平等”的外部環境，使民企與國企在政治地位、準入機會、財產權保護、要素獲得等方面實現平等，以促進混合所有制經濟持續而健康地向前發展。

1.常修澤：“打響‘破壟’攻堅戰”，《前線》2011年第10 期。

2.厲以寧：“在調查混合所有制中發現的幾個誤解”，《北京日報》2014年3月10日。

3.李佐軍：“‘混改’主要是發展股份制企業”，《華夏時報》2014年4月4日。

4.李佐軍：《中國改革新思維——改出一個“人本市場經濟”》，電子工業出版社，2013年版。

5.李佐軍：《第三次大轉型》，中信出版社2014年版。

6.田惠敏：《國有資產保值增值管理與評估實務全書》，內蒙古出版社2002年版。

7.張文魁：《中國混合所有制企業的興起及其公司治理研究》，經濟科學出版社2010年版。