安徽省小型農田水利重點縣建設管理探討

安徽省小型農田水利重點縣建設管理探討

高振陸

(安徽省·水利部淮委水利科學研究院，水利水資源安徽省重點實驗室，安徽蚌埠 233000)

摘要分析了安徽省小型農田水利重點縣建設管理過程中出現的主要問題，從資金投入、前期工作、自主建設、落實管理責任和設立專項資金等方面著手，就如何提高建設管理水平做了一定的探討，供各地參考。

關鍵詞安徽省；農田水利；建設管理；探討

中圖分類號S-9

作者簡介高振陸(1981- )，男，安徽蚌埠人，工程師，從事農村水利研究。

收稿日期2015-06-23

1概述

小型農田水利工程是農業和農村經濟發展的基礎設施，是提高農業綜合生產能力，確保國家糧食安全的重要保障[1]。農村稅費改革，取消“兩工”后對小型農田水利工程的建設產生了巨大影響，為緩解這一現象，2005年中央財政設立了小型農田水利工程建設補助專項資金，以“民辦公助”的方式支持各地開展小型農田水利建設，取得了一定的成效。2009年，為進一步加快小型農田水利建設步伐，徹底改變小型農田水利設施建設嚴重滯后的現狀，財政部、水利部決定開展小型農田水利重點縣建設。通過幾年的重點扶持，集中資金投入，小型農田水利設施建設得到極大的恢復和改善。截至2015年，安徽省累計投入省級以上資金58.9億元，地方配套及群眾自籌18.3億元，安排小型農田水利重點縣115個縣次，新增灌溉面積10萬hm2，恢復和改善灌溉面積37.47萬hm2，年新增糧食生產能力71萬t，對保障國家糧食安全、促進農民增收、促進農業和農村經濟發展起到了重要作用。

2存在的主要問題

由于小型農田水利工程類型多、分布廣、戰線長、數量大，加上安徽省自然、經濟、社會等條件的差異較為突出，山區、丘陵、圩區、平原各種地形都有涉及，使得小型農田水利重點縣建設和管理還存在一些需要改善的問題。

2.1投入機制不完善安徽省作為農業大省，雖然整體投資規模在逐年提高，但依然無法滿足農業生產的總體需要，急需擴寬投資渠道，吸引社會資金進入小型農田水利工程的建設中。但目前在投入機制上，卻沒有厘清政府、市場之間的關系，沒有考慮市場的作用，依舊沿用老的投入方式，以財政投入為主，同時資金投入實行一刀切，不論是經濟強縣，還是貧困縣；不論是以糧食生產為主，還是以經濟作物為主；不論受益主體是一般農戶，還是已經具有規模效益已經能夠盈利的企業,都以相同的補助標準統一對待。

2.2資金整合難度大目前，涉及農田水利的財政資金投入渠道也較多，包括發展改革、財政、農業、國土、煙草等，小型農田水利重點縣要求對這些資金進行整合，希望能發揮合力，整體推進重點縣建設，但實際操作中水利部門沒有權利要求其他部門按照小型農田水利重點縣的實施要求，進行項目整合，加上各部門也具有自己的規劃，實施標準、規范也不統一，導致投資重復、交叉，往往形成“你搞你的、我做我的”，資金整合的實效大打折扣。

2.3前期工作不細致目前小型農田水利重點縣的立項程序依舊是自上而下的方式，每年年中水利部、財政部根據統一安排，發布年度立項指南，分配各省重點縣名額，然后各省再依據立項指南和分配名額組織開展后續工作。自立項指南發布到重點縣名單確定，僅僅40天左右的時間，還包括建設方案審查，競爭立項等工作，可以說留給縣級編制重點縣建設方案的時間少之又少，遠遠不能滿足實際勘察設計的需要。導致一些地區在劃定建設內容時，倉促決定，建設方案深度不夠，內容粗糙不詳細。在后期的年度實施過程中往往產生過多的變更，給預期效益的完成帶來不利影響。

2.4建設體制僵化小型農田水利工程本身具有點小、量多的特點，小型農田水利重點縣建設管理辦法中明確，推行“四制”管理，并沒有要求嚴格執行“四制”，即基本建設管理程序。但目前的操作方式是完全按照基建程序要求來開展，尤其招投標，凡是使用財政資金都必須公開招標，即使是技術要求不高、農民群眾完全有能力實施的土方工程，也都必須通過公開招標的方式選擇施工隊。既浪費了時間、又花費了一些不必要的支出。首先完整走完招投標程序，一般需要近一個月時間。其次招投標本身需要花費一定成本，而中標的施工隊在面對一些點小、量多的小工程時往往不會自己實施，而是收取一定費用后轉包出去。結果是無論誰中標，具體實施的依然是當地施工隊或群眾。實行招投標的本意是節約資金，保障項目質量，但面對小型工程時，往往會出現花費更多的時間、資金卻依然不能保證質量。

2.5工程管護不到位管護問題一直伴隨著面上小型農田水利工程。因為農村土地歸集體所有的現狀將會繼續維持很長時間，作為地上附著物的面上小型農田水利工程的所有權也就無法具體落實到個人。由于農村基礎設施種類繁多，數量很大，由村集體行使所有權并進行管護，顯然受到技術水平和人手不夠的制約，無法有效進行工程的運行維護，同時直接經濟效益不高的特點也使得集體管理流于形式。此外，工程本身也存在一定損耗，需要新投入資金來維持工程整體效益發揮，但目前這部分資金缺口沒有穩定的投入渠道，造成新建工程不用管也能發揮效益，但經過一段時間后效益遞減，直至徹底無法使用后，再大面積新建工程的惡性循環依然存在。

2.6受益主體參與度不夠小型農田水利重點縣在設立之前，中央財政對小型農田水利工程建設補助是以“民辦公助”的方式開展，即“民間興辦，政府補助”，但目前，實際操作更像是“公辦民助”，水利部門往往成為項目實施主體，選擇建設內容和實施地點，而作為小型農田水利工程的直接受益方，農民、種植企業或其他經濟組織對項目的立項、建設和管理方面的參與度還比較低。在這種情況下，受益主體往往認為，項目建設管理是政府的事，而普遍存在事不關己，高高掛起的心態，這就給工程建設以及后期管護帶來很多不必要的麻煩。

3建議

3.1因地制宜，優化建設資金投入方式在簡政放權的大環境下，中央已經逐漸將小型農田水利重點縣的投入規模以及實施重點下放到省級，此時，省級財政、水利部門可以充分發揮綜合調控權利，在項目立項時，要求各申報縣對受益主體的性質加以區分，對實施范圍內的種植結構加以明確，對當地的經濟狀況加以描述。針對現狀特征，給予不同的補助標準。如經濟條件較困難，以糧食生產為主的地區，可以適當提高投資標準。對受益范圍內以經濟作物為主，土地已經流轉，由企業進行規模化種植的地區，可以適當減低投資標準，采取社會資金投入為主，政府投入作為適當補充的方式。

3.2統一協調，加強前期工作小型農田水利工程主要包括水源工程、灌溉工程、排水工程、配套設施等，經過幾年的實踐，目前已基本形成了一定的成熟模式，為了緩解國家立項指南發布后再開展相關工作而造成的時間壓力，可提前開展前期準備工作。按照“因地制宜，分類實施”的原則，在實地勘察測量、深入現場廣泛征求群眾意愿，掌握第一手資料的基礎上，重點實施適合本地區自然條件、水系狀況、發展需求的小型農田水利工程。例如在淮北平原區以節水、蓄水、除澇綜合治理為重點；沿江圩區以小型泵站及農村河溝疏浚整治為重點；江淮丘陵區以建設小型水源工程為重點、皖西南山區以改善生態環境、溝道綜合治理為重點。將擬建的小水庫、小泵站、小水閘、塘壩、機電井等工程類型、規模納入項目庫，精心規劃設計，做好前期設計儲備工作。當國家立項指南發布后，再根據新的文件精神及投資規模，從已經編制完成的項目庫中選擇適宜的具體工程內容另編成冊。同時為避免重復建設的問題，在單一部門不好協調的情況下，充分發揮縣級農田水利規劃委員會的作用，凡是用于小型農田水利工程建設的項目，無論資金渠道如何多樣，在部門內部申報立項前，都由縣級農田水利規劃委員會先行進行復核，根據“各盡其責、分類投入”的原則，將各部門的資金真正統籌使用，發揮資金的聚集效應。

3.3發動受益主體，開展自主建設為有效縮短工程建設時間，及早發揮效益，在小型農田水利工程的建設上，可采取分類實施的方式。對于少數規模較大、技術要求較高的工程，如點上水源工程、高效節水灌溉工程，可由縣級水利部門嚴格執行“招投標”制度，選擇專業施工隊伍，并對施工過程加強監督，杜絕違法轉包、分包的行為。而對于數量多、規模小，施工難度低的工程，如溝渠開挖，塘壩整治等土方工程，可以充分發揮受益主體的積極性，由其自主建設。具體操作上，可采取先建后補的方式，無論是個人，還是企業都可以在自己承包的或流轉的土地上，根據已經批復建設的內容，同時開展自主建設。完工后，再由縣級水利、財政部門根據建設標準和工程量，按照一定的定額予以補助。如此，在保證點上關鍵工程質量的基礎上，充分發揮受益主體的主動性，不再將自己視為局外人，真正融入到小型農田水利工程的建設管理中。同時，在小型農田水利工程在實施過程中，需要避開汛期，作物種植期、收割期等，自主建設極大的節省了施工時間，及早見效的工程又可以進一度促進受益主體對小型農田水利工程的接受度，也為營造良好的整體施工環境創造了條件。

3.4明確權屬，落實管理責任小型農田水利工程效益的發揮重在具體管理，工程所有權僅僅具有象征意義，因此可將所有財政資金建設工程，包括統一招標建設的點上工程，自主建設的面上微小型工程，根據土地所有權的性質，明確小型農田水利工程的所有權。屬于國有土地的，工程歸縣級政府所有，屬于集體土地的，工程歸村集體所有。在此基礎上，再結合工程規模、管理難度等，將使用權交由具體管理主體，并簽訂管護責任書，明確其權利和義務。具體操作上，可根據具體工程類型區別對待，對于社會效益較大，技術含量高的工程，由專業水利管理機構進行運行管理，如承擔防汛抗旱任務的水庫、灌排泵站，由水行政主管部門的直屬機構水庫、泵站管理所(處)直接進行運行管理。對于一般性工程可充分發揮市場作用，擇優選擇個人、專業養護公司、農民專業合作社等， 合理競爭管理。為保障管理效果，縣級水利、財政部門定期對管理效果進行考核，對于不能完成運行管護要求的管理主體，根據管護責任書中的條款，終止管護，情節嚴重時可追究相關方的法律責任，對于管理效果達標的管理主體給予獎勵。此外，應明確所有權不可轉讓，直屬管理機構的使用權不可轉讓，其他使用權可按照市場規律自由轉讓。所有權不可轉讓是為了保護使用權人的后續權利，安心開展工程運行管理。直屬管理機構的使用權不可轉讓是為了保障社會公眾利益。其他使用權可以轉讓可以充分發揮市場的調節作用，使得各類工程逐漸過渡到更合理、更有效的管理方式。

3.5設立專項資金，保障運行效果小型農田水利工程具有很強的公益性，經濟效益往往不明顯，尤其是一些具有較強的防汛抗旱任務的工程，為了保障當地公共利益，有時需要采取不計成本的方式運行。此外，由于廣泛分布于田間地頭，管理難度大，局部段偶然損毀時常出現。因此有必要設立專項維修養護資金，具體操作上，可將專項資金分為維修和養護兩類。維修資金的使用采取管護主體申請，縣級水利、財政審核的方式，對局部出現的損毀，盡早進行維修，以免擴散。養護資金的使用采取動態養護定額補助的方式，在充分調研各類工程養護費用的基礎上，由省級發布養護定額，并根據一段時間內的市場行情變化，予以調整使用。

參考文獻

[1]董文勝，郭文獻.小型農田水利基本設施維護與使用[J].鄭州：黃河水利出版社，2011.