論清朝行政監察立法的特點及其借鑒
——基于《大清律例》到《欽定臺規》的發展路徑

曾 鳴

(武漢大學 政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072)

論清朝行政監察立法的特點及其借鑒
——基于《大清律例》到《欽定臺規》的發展路徑

曾 鳴

(武漢大學 政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072)

清朝行政監察法律是清朝監察法律體系的重要組成部分，從統領性法典《大清律例》的制定到專門性監察法律《欽定臺規》的頒布實施，代表了我國古代封建社會行政監察立法成就的最高峰。清朝行政監察立法具有立法理念豐富、立法技術成熟、立法成就卓著等鮮明特色，研究清朝行政監察立法的特點對我國當前進行的行政監察體制的改革具有重要的借鑒意義。

清朝行政監察立法；路徑；民族特色

清朝的行政監察制度是清朝國家政治制度的重要組成部分，行政監察立法發展成熟，其“特有的建構模式鮮明地表達了中華民族在運用法律約束權力、規范國家機器正常運行等方面的獨特智慧。”[1]本文基于清朝行政監察立法的發展路徑，通過探尋從《大清律例》到《欽定臺規》這一發展過程中清朝行政監察立法所取得主要成就以及清朝監察立法的主要特點，從而為當今行政監察體制的改革與完善提供政策建議。

一、清朝行政監察立法的發展路徑：從《大清律例》到《欽定臺規》

(一)清朝行政監察立法的萌芽

公元1646年，清朝成文法《大清律集解附例》頒布實施，體現了清統治者對立法活動的重視，該律例成為清朝前期統領性的法律規范，為清朝各項立法提供了藍本和依據，其中“要求官吏知法執法，百姓知法守法，嚴禁書吏竊權弄法”[2]的相關規定對后來的行政監察立法提供了可靠的理論來源，奠定了清朝行政監察立法的基礎。與此同時，為加強行政監察體制的建設，繼清太宗《崇德會典》之后，清統治者在清朝前期開始編纂《大清會典》，該會典采取“以官統法，以事隸官的方式，把行政規章與行政制度分屬于各部門職官之下，形成職編、職責、法令三位一體的行政法令規范”。[3]其中《康熙會典》將都察院設置為全國的行政和司法監督機關，設立司經局、道錄司以加強對民族事務的監督與管理。“清朝前期，行政監察法的執行成效顯著，在整肅吏治和紀綱，彈劾不法官吏，糾正國家在政治、軍事和財政等方面的違失，發揮了積極作用，致使清代前期出現過較長時期的吏治清明。”[4]

(二)清朝行政監察立法的發展

1．制定《大清律例》，統領整個監察法律體系的建設

乾隆時期，立法者通過對以往的律例進行逐一考查修正和總結，于1740年制定的《大清律例》。“它總結了清初100多年來運用法律手段調整政治、經濟、民族等關系的經驗，具有鮮明的時代特色，在燦爛的中華法律文化寶庫中，占有重要的一席之地。”[5]《大清律例》及時將統治者的個人意志上升為法律意志，它規定社會生活的各個方面都要依律例行事，同時使行政監察活動有了更加明確的法律依據，確保了行政監察的各項制度能依法進行。《大清律例》對于“各級官員在失職、瀆職、貪污、行賄和受賄等方面的處罰規定十分詳盡，因而與專門監察法相呼應，是從刑法的角度對監察法的支持和補充。”[6]

2.頒布《科規九事》，開辟清朝專門性行政監察立法的道路

都察院是清朝最高的監察機關。為保證其監察活動的依法進行，清朝制定了專門的監察法律。公元1660年，清朝制定《科規九事》，開啟清朝監察立法的步伐。《科規九事》作為專門性的監察法律，明確賦予了都給事中廣泛的監察權力，通過立法，將都給事中對鈔票印發、史書的修訂、文件的審閱、官吏的升遷以及考核監察以立法的形式給予保障。同時又對都給事中的職權進行監督，反映了清朝初期統治者對都察院監察活動以及監察立法的重視。

3.頒布《巡方事宜十款》，推動清朝巡視監察活動的立法步伐

清朝沿襲了明朝的巡按制度，通過巡視來加強對地方官吏的監管。順治時期制定了《巡方事宜十款》，明確規定了巡按御史的職責是對地方官吏瀆職失職以及貪贓枉法行為進行監督與舉報，如果存在包庇行為，將對巡按御史進行嚴懲。在巡按御史的選拔上要求巡按御史首先具備清正廉潔的品性，如果巡按御史犯法，對其的懲處比一般官員更加嚴厲。《巡方事宜十款》的頒布，體現了清朝建立初期統治者對地方官吏監管的重視，推動了巡按制度的法律化和制度化。

4.各部院《則例》與皇帝詔諭，提供了行政監察立法的重要來源

為確保中央到地方的行政監察機構依法行使監察權，清朝頒布相當規模的《則例》來規范和監管各部的活動，同時這些《則例》也成為清朝行政監察立法的重要法律參考和依據。例如，康熙時期，對六部官員履職的程序、職能權限、失職瀆職的懲處以及各級官員的違法行為的懲處標準進行了總結，制定了《六部現行則例》；雍正頒布《欽定六部處分則例》，對六部官員的獎懲進行了詳細的規定。乾隆時期，為了加強和完善都察院的監察權，修訂《都察院責例》，該監察法典涉及“行政監察、立法監察、人事監察、禮儀監察、經濟監察、司法監案、治安監察、軍事監察、考試監察等，可以說涵蓋了國家活動、社會秩序的方方面面”。[6]清朝皇帝頒布的詔諭數量眾多，種類齊全，是清朝監察立法依據的又一個重要來源，同時對清朝監察法律的修改與完善起到了重要的指引作用。

(三)清朝行政監察立法的完善

《欽定臺規》于乾隆八年開始編纂，光緒十八年修訂完成，是清朝行政監察立法發展的最高峰。修訂后的《欽定臺規》為監察機構的地位和監察活動提供了更加完備的法律依據：在內容上，《欽定臺規》分為八卷，三十六目，匯集了光緒之前有關監察制度的各種上諭、奏折、條例和則例；各項條款內容明確，對各級行政機關的監督、對各級監察機關的監督、對各級官員的考核監督、對專項職責的監督都以立法的形式表現出來，是秦漢以來監察立法的集大成；在結構上，《欽定臺規》已經有總則和細則的劃分，使得清朝監察立法在程序上進一步完整和規范。《欽定臺規》在對官吏的監督與管理、加強中央對地方的控制、維護政權的穩定與社會的發展等方面，起到了重要作用，尤其在肅清不正之風、整頓貪官污吏方面取得了很好的效果。

二、清朝行政監察立法的民族特色

(一)“參漢酌金”與“因俗制宜”的行政監察立法思想與理念

清朝統治者特別重視對明朝現行的法律規章制度的研究和借鑒，行政監察法律的制定與漢族的成文法有著密不可分的聯系。“公元1621年，努爾哈赤諭令都堂阿敦、副將李永芳、毛又銘和漢人八游擊，把尼堪(漢人)行事的各種法規律例，全都寫在書中呈送上來，拋棄不適當的地方，報告適當的地方。”[7]皇太極時期，清朝大臣寧完我提出了“參漢酌金”的立法思想，深受皇太極的贊賞，在參考《明會典》、《大明律》的基礎上，制定《大清律集解附例》以及《大清律例》，這兩部成文法是清朝“參漢酌金”立法思想的重要成果，為清朝行政監察立法的制定與完善提供了重要的理論基礎。清朝入關后，明確提出“當稽往憲，合適宜，斟酌損益，法司官會同廷臣詳繹明律，參酌事宜，集議允當，以便裁定成書，頒行天下”。[8]在吸收明朝專門性監察法規《憲綱條例》、《糾劾官邪規定》、《六科監察法規》、《出巡事宜》、《巡撫六察》《南京都察院事例》的立法經驗基礎上，建立了清朝獨特的行政監察法律體系，制定的《都察院則例》以及封建社會歷史上最完備的一部監察法律——《欽定臺規》。清朝地域遼闊，為維護統一的多民族國家的中央集權統治，清朝根據不同民族的實際情況因地制宜制定了監察法律對少數民族區域進行監管。例如，針對蒙古、新疆、西藏等少數民族地區，制定了《蒙古律例》、《理藩院則例》、《回疆則例》和《西藏章程》，為少數民族的治理與監管提供了法律依據，有效維護了民族統一和國家的穩定，促進了民族融合。

(二)行政監察立法技術成熟、立法建制參與廣泛

“任何一種法律都可以邏輯地分為兩個部分，即文化性部分和技術性部分。相對而言，文化性部分主要反映某種法律的個性、特殊性、多元性；技術性部分主要反映某種法律的共性、普遍性和統一性。社會愈發展、文明愈提升、法律愈進步，技術部分也就愈多，這是法律發展的一條客觀規律。”[9]清朝行政監察立法的技術相當成熟，就總體風格而言，清朝行政監察立法注重實用性，法律條文通俗易懂，法律的結構嚴謹。例如，在《欽定臺規》的結構設置上，將監察立法分為總則和分則兩部分，結構嚴謹，條理清楚，在制定過程中，各級監察官員不僅是法律的制定者，同時也是立法過程的監督者；在巡視監察法律的制定上，直接用十款條文就涵蓋了出巡事宜的各個方面，具有典型的概括性與總結性，通俗易懂。清朝行政監察法律的制定是各級官員積極建言獻策的成果，其中科道官員所占比例最大，從綱領性的法典《大清律例》的制定到《欽定臺規》的制定與修改，科道官員所呈遞的關于制定和修改法律的奏疏約占總數目的一半以上。據記載，其中“涉及吏治的有87疏，被皇帝采納有46疏；論行政規章的有29疏，被皇帝采納22疏；論財政監管的有72疏，被皇帝采納59疏”。[10]此外，還有大量的關于對軍事、風俗、禮教、道路、水文、外交以及邊疆監管治理的建議，這些奏疏建議在清朝行政監察立法發展與完善的過程中起到了重要作用。

(三)行政監察立法目的與實施效能的有機結合

清朝行政監察立法目的明確，巡視監督立法的目的是為了將巡按御史的監察活動法律化，從法律上確保巡視監督的順利實施；對六部官員監管的立法的目的是為了保障六部官員按規則和章程辦事，防范官員結黨營私破壞朝政；在監察官員選拔的規定上，《欽定臺規》明確要求監察官員具備品行兼優、嫉惡如仇、剛正不阿、較高文化素養等品質，同時監察官吏的考核晉升標準上也要比一般官員更為嚴格。清朝行政監察法律實施成效顯著，在中央設立都察院為中央監察機關，統領整個監察體系，六科和十五道分別對京城的各項事務進行監察，各項監察活動都有對應的法律規章作為保障；在地方，通過制定巡視監察法規將巡視監督法制化，以加強對地方官員的監督和治理。

(四)行政監察立法成就卓著，法律內容體系完備

清朝建立初期制定的《大清律集解附例》和乾隆時期制定的《大清律例》，為制定專門的監察法律提供了藍本。在專門性的監察立法上，清朝制定了以《科規九事》、《巡方事宜十款》、《都察院則例》、《欽定臺規》為代表性的監察法規，涉及范圍廣，內容全面，規定明確，形成了我國封建社會末期最完備的監察法律體系。除了這些代表性的監察法規之外，皇帝頒布的關于加強對官員監察的大量詔諭，在一定程度上成為了監察立法的依據和來源。此外還有《考滿四條》、《六部現行則例》、《考察內外大員例》、《欽定重修六部處分則例》、《養廉事例》等諸多法律規章。因此，清朝的行政監察法律的制定成績卓著，建立起了完善的監察法律體系，在一定程度上對官場上的不正之風進行了有效的遏制。

三、清朝行政監察立法的借鑒意義

“道私者亂，道法者治”，清朝獨立、完整的行政監察法律體系，保證了清朝行政監察制度的有效運作，其行政監察立法的經驗和特點對我們當前正在進行的行政監督體制的變革與完善具有很好的借鑒意義。

(一)推動多元行政監察立法思想理念的有機統一

清朝行政監察立法在“參漢酌金”的立法思想指導下，積極總結和吸取明朝立法經驗，建立了完善的監察法律體系，有效地維護了專制主義中央集權的統治。新中國成立后，黨和政府高度重視立法，在吸收和借鑒古代監察立法經驗基礎上結合我國社會主義國家的實際國情，形成了中國特色的實事求是立法思想、民主立法思想、合理吸收國外立法經驗的立法思想以及“立法要面向人民、為了人民、立法要集思廣益”[11]的立法思想。完善行政監察立法思想，應該明確堅持黨對立法工作的領導地位，堅持人民的主體地位不動搖，堅持依法治國和法律面前人人平等的法治理念和民主立法理念，保證監察立法過程“人民群眾參與立法，保證立法過程的民主，制定出來的法律反映人民的利益和要求”。[12]同時，我們應該積極吸收儒家思想傳統道德觀念，推進道德的指引性作用，從而促進行政監察立法的科學與規范。

(二)提高行政監察立法技術的科學性，拓寬立法建制“進諫”的渠道

清朝行政監察立法技術成熟，立法過程中各級官員參與廣泛，這些成功之處對我國行政監察立法技術完善具有借鑒意義。我國完善行政監察立法需要從下述方面著手：首先，應該確保法律法規名稱的使用符合規范標準，保證法律規章條文語言表述的科學性、嚴謹性和規范性。其次，立足基本國情，對現行監察法律法規中不符合時代背景的條款進行修訂和完善，在《中華人民共和國立法法》的指引下，規范立法技術；再次，需要加快制定規范中央紀委監察活動的專門性法規，與《行政監察法》互為補充，以此來界定合署辦公后紀檢監察體制的監察主體，促進紀檢監察機關依法行使監督職能，加強對合署辦公后的雙重領導體制進行監督和制約，確保權責一致；最后，要積極拓寬立法法案的征集渠道，在法律制定或修訂過程中，要堅持民主、科學、公開的原則，積極開展立法聽證，多方征求專家和學者的意見和建議，提高監察立法的科學性與民主性。

(三)建構協調與配套的行政監察法律制度體系

新中國成立以來，黨和政府高度重視監察立法活動，由于特殊國情和國際環境的影響，我國監察立法的發展經歷了一個曲折的過程。從1993年1月中央紀委與監察部合署辦公后，我國的監察立法建設也步入了一個新的階段，一系列的監察法律規章制度“明確了國家公職人員的行為準則，對加強監察工作、促進廉政建設起到了重要作用”。[13]但是這些法律、規章、條例等大多是對國家公職人員本身的行為進行監督，缺乏對權力運作過程和運作程序的監督，導致了權力濫用和腐敗滋生。我們應該借鑒清朝監察立法的經驗，完善對權力運行過程和運行程序的監督，發揮立法的指引性作用，加強監察法制建設的前瞻性和預見性，豐富和完善中國特色的社會主義法律體系。

(四)嚴格行政監察官員的考選與任用，促進行政監察立法目的與實施效能的統一

當前，我國行政監察法制體系的建構需要一批優秀的法律執行者。在行政監察官員的選拔與任用上，首先要有一套科學嚴謹的選拔標準與程序。除了要求行政監察官員具有“剛正不阿、嫉惡如仇、秉公執法”的品行外，還要具有堅定的政治立場；其次，“增強行政監察主體的權威性，做到黨政的有效分離，將人大監督與行政監察權有效結合”[14]；最后，強化行政監察的部分職權，例如強化調查權，加強對違法違規行為證據的搜集取證，賦予行政監察機關一定的經濟處罰權，建立專業的經濟稽查隊伍，加強對各機關財產的審計與監察等，以達到吏治清明的目的。

總之，清朝監察立法的經驗對我國當前監察立法提供了很好的借鑒意義，但是清朝監察立法的根本目的是為了維護封建統治，致使在清朝末期“清朝監察立法的完善并不能持續有效地遏制官吏貪污腐敗現象的產生和發展，吏治的清明也只能是一種短暫、偶然的現象。”[15]因此，在促進監察立法建設和落實巡視監督制度的同時，我們應該通過完善行政監察立法、創新監督方式、培育更多監督主體、增強限制公權力的法律意識等途徑，增強行政監察的效能，防范獨木難支局面的發生。

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[責任編輯：D]

2015-09-20

武漢大學人文社會科學研究項目“行政監督法治研究”(編號：115234252)階段性成果。

曾鳴(1989—)，男，研究方向為行政管理。

D630.9

A

1671-5330(2015)06-0015-04