淺析審判權與執行權分離

任宗堂，常玉順，付志明，楊山堂

(安陽市中級人民法院，河南 安陽 455000)

淺析審判權與執行權分離

任宗堂，常玉順，付志明，楊山堂

(安陽市中級人民法院，河南 安陽 455000)

本文剖析了我國現行執行體制中存在的問題和弊端，以解決執行難、執行亂、執行效率低下等問題為導向，依托執行權理論，借鑒國外執行體制模式，建議組建行政性質的新執行機構行使執行實施權。

執行權；審判權與執行權分離；分離模式

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：“優化司法職權配置，推動實行審判權和執行權相分離的體制改革試點。”由此，學術界、實務界對法院執行權的制度設計紛紛展開了熱烈的討論。筆者針對法院審執不分或審執分離不徹底等弊端，結合司法實務，參酌各種觀點，形成一些尚不成熟的觀點，冒昧提出以期拋磚引玉。

一、正確認識執行權

(一)執行權的性質

執行權是國家強制執行機關依照法定執行依據，通過法定執行程序，實施具體執行措施，以迫使法定義務人履行生效裁判及其他法律文書的國家公權力[1]。執行權分為三種，即刑事執行權、民事執行權和行政執行權，無論哪種執行權，其對于執行依據的合法性爭議及實體性爭議均無權判斷，執行權指向的僅是具體的執行活動。在具體的執行活動中，一旦啟動執行程序，執行機關即可以積極主動地對被執行人的錢財物或人身采取查封、扣押、凍結、拍賣、變賣、罰款、拘留等措施，直至移送司法機關或引導自訴追究被執行人刑事責任，迫使被執行人履行義務。由此可見，執行權中蘊含著管理權的屬性。從本質上說，一項權力既是執行權同時又具備管理權屬性，在權力名錄中能夠與之相匹配的只有行政權，因此將執行權劃歸行政權范疇，應當更能自圓其說。從審判權的本質屬性來看，其主要屬于判斷權，即對形成糾紛訴諸法院的事實問題與法律問題依照法定程序獨立作出司法判斷，以確認當事人爭議的具體權利，進而維護法的終極價值。司法判斷屬性與執行、管理屬性的明顯區別使審判權與執行權存在清晰的分野，并將之帶入了不同性質的權力陣營。

(二)執行權范圍的合理界定

當前，無論學術界，還是實務界，當談起執行權時均或多或少地存在些泛化之嫌，他們大都從現實存在出發，認為法院執行局現有的權能全都屬于執行權。其實，從規范意義上講，執行權僅指執行實施權，具體包括財產的調查、控制、處分、交付、分配以及罰款、拘留等項權力，行使這些權力采取審批制[2]。因此，執行實施權屬于執行權的內容當無異議。

但是，執行審查權是否屬于執行權的內容呢？在最高人民法院出臺的規范性文件中屢屢提到“執行審查權”，如審查和處理執行異議、復議、申訴以及決定執行管轄權的移轉等事項，均屬于執行審查權的具體內容，而對于執行審查權行使的程序，最高人民法院在規范性文件中要求采取合議制進行合議審查。由此可知，執行審查權是一項對執行案件的程序性事項進行裁決的權力，其與法院對案外人執行異議之訴、申請執行人執行異議之訴、執行分配方案異議之訴、代位析產之訴等執行訴訟所行使的裁決權實質上并無二致，均是為解決執行當事人或案外人在執行程序中出現的糾紛而行使的一種判斷權。上已述及，審判權屬于判斷權，因此，所謂的“執行審查權”實乃法院審判權的延伸，仍屬審判權范疇，不應歸入執行權之列。

(三)執行權的功能及價值追求

執行權的功能在于依照生效的法律文書，及時保護申請執行人的合法權益，或對申請執行人受到損害的權利提供切實的救濟，盡快恢復一度紊亂的社會秩序，有效樹立法律的權威。審判權的功能在于依法確認或變更當事人的權利義務關系，其任務是通過既定的法律程序產生具體明確的裁判結果。在正義價值與效率價值的關系上，執行權因其固有的行政屬性首選效率價值，以最大限度地實現申請執行人的權利主張；而審判權則基于與生俱來的判斷屬性公平裁判當事人的權利義務爭議，以彰顯正義價值。可見，兩者的價值追求明顯不同。

二、我國現行執行制度的窘境

法院的執行權與審判權關系在執行庭模式下基本上接近審執合一，執行庭只是被動承接一些其他業務庭不想辦或辦不動的所謂骨頭案。發展到執行局模式后，兩者的關系得到了極大的改善，但由于制度設計的先天不足，執行制度仍然存在一些難以克服的痼疾，使得執行工作步履維艱。

(一)分權制衡的窘境

在我國的執行權配置模式中，法院的執行局一般內設綜合處(科)、執行一庭、執行二庭、執行三庭等數個部門，其本身雖屬法院內設機構，但又享有比其他內設機構高半格的地位，執行局長一般為所在法院黨組成員。執行局既行使執行實施權，又行使執行審查權，儼然成了集行政權與司法權于一身、凌駕于現行憲政體制之上的特殊國家機關，這種左執右裁的權力格局，顯然有悖于政治學上分權制衡的基本原則。同時，執行局受本院及上級法院執行局的雙重領導，而上下級法院之間又是監督與被監督的關系。法院對執行工作應有一個行政訴訟意義上的外部的業務監督，但執行局屬于法院的內設機構，法院監督執行局只是關起門來自我教育、內部管理，法院自身缺乏勇氣和積極性對執行工作進行公開、透明的業務監督，很多違規甚至違法情形都因“家丑不可外揚”的潛規則被大事化小、小事化了地內部消化了。

(二)效率低下的窘境

1．執行的效率性與審判的正義性之間的矛盾

如前所述，執行的第一要務是追求效率，審判的第一要務是追求正義，兩者的價值追求顯然大異其趣。在執掌執行實施權和執行審查權兩種不同性質的權力時，難免產生執行的效率性與審判的正義性之間的矛盾。

2．執行效率與審判權弱小之間的矛盾

在權力體系中，行政權具有天生的強勢，行政權越來越大已是不爭的事實。相比之下，審判權是天生的弱勢權力，且具有被動性。我國法院系統的人財物都受制于地方行政機關，下一步即使改革司法體制，也只是將行政機關的制約由市縣提至省級而已，并沒有實質性的變化，法院仍然改變不了受制于地方行政機關的宿命，審判權因受到干預和擠壓所呈現的權力萎縮之狀不會發生根本性改變，弱小的審判權在提高執行效率上難以大有作為。

3．執行效率與執行制度不經濟之間的矛盾

作為審判機關，法院必然要圍繞審判開展各項工作，法院的人力、物力、財力等資源主要投入審判領域當無疑問。因此，在各級法院院長心目中，審判是“天字第一號”，執行只能是配角，要靠邊站，即使是中共中央在中發(1999)11號文件中對執行干警占編作出了15%的硬性規定，實踐中也可以將其棚架。沒有法官職稱的執行員身份非常尷尬，迄今沒有任何規范性文件予以規定，在司法事務中只能以書記員身份開展工作，遭致誤解，被人輕視，嚴重挫傷執行干警的工作積極性。可見法院系統從上到下對執行工作普遍輕視。而由行政機關實施執行則將是另外一番景象。首先，行政權具有更強的執行力，行政機關具有更多樣的的執行措施與行政威懾力。其次，行政機關更注重執行的效率與經濟。其三，可以組建專門的執行行政機關，心無旁騖，只以執行為己任。可以預見，法院專司審判，由行政機關實施執行，將能真正做到“多快好省”，這樣的模式更有利于將審判做成精品，以重塑司法公信力。現行的知識產權法院模式便是一個很好的探索，盡管其執行機構目前尚不是行政機關而是普通法院的執行機構，但將執行機構與審判機構分別設立將是一個成功的經驗，并具有可行性。*根據改革的頂層設計，中國三個知識產權法院中，除上海知識產權法院因與上海市第三中級人民法院、上海鐵路運輸中級法院合署辦公而仍保留執行機構以外，北京知識產權法院和廣州知識產權法院均只設審判庭，不設執行局，生效文書由地方法院負責執行。

三、執行權與審判權分離的制度設想

(一)西方國家的經驗

毋庸諱言，我國古代行政與司法不分、民事與刑事不分、審判與執行不分的中華法系傳統對當代中國的影響弊大于利。他山之石，可以攻玉，中國建設現代司法體制包括執行制度應當向西方發達國家學習。無論英美法系，還是大陸法系，其執行制度均具有重要的參考借鑒價值。

1.大陸法系與英美法系主要國家的執行制度

法國的執行執達員制度[3]。執行由執達員負責，執達員不屬于法院工作人員，執行程序中的實體性或其他重要的程序性糾紛由法院管理執行的法官裁判。執行權統歸執達員行使，法院僅僅行使審判權。

德國與日本的雙軌制[4]。在執行中，德國與日本由法院與執行員(執行官)共同行使執行權。但兩國的執行員(執行官)是獨立的機關，以自己的名義行使執行權，不受法院的領導與控制。執行法院與執行員(執行官)都是執行機關。

英國與美國的行政主導型制度[4]。在兩國執行中，法院向行政機關發出執行命令，行政機關負責具體的執行實施。對于執行機關侵犯當事人或第三人權利的情形，被侵權人可起訴到法院，由法院裁判。法院不參與執行，只是依法裁決執行中的實體性爭議。

2.我國構建執行制度可資借鑒的模式

分析以上模式，筆者認為，德國與日本的執行雙軌制中，法院行使執行權有悖于司法中立性與消極性，不值得效仿。英美的行政主導型制度和法國的執達員制度將執行權獨立于法院審判權之外，具有明顯的借鑒價值。

(二)對我國重構執行制度的建議

在執行權理論的支撐下，觀照我國執行難、執行亂、執行效率低下的現狀，為提高執行效率，樹立司法權威，筆者提出以下設想：

1．組建行政性質的新執行機構

現行法院主導型的執行局模式已經難以進一步實現審執分離，對于執行效率的提高已經捉襟見肘、力不從心，為此，必須借鑒西方先進經驗，并結合我國國情，對現行執行體制動大手術。具體設想如下：

基于執行權二分說，將執行審查權留在法院，執行實施權從法院分離，另行組建行政性質的新執行機構具體行使之。這一新執行機構的組建必須遵從三個基本原則：獨立性、統一性、行政性。遵從獨立性原則，以獨立于地方政府，體現去地方化；遵從統一性原則，以統一管理刑事執行、民事執行和行政執行，實行三執合一；遵從行政性原則，以行政關系進行管理，上級領導下級，下級服從上級。

據此，應設立國家執行總局作為國務院直屬機構。在執行總局之下，各省、市、自治區設立省級執行局，各地、市設立地、市級執行局，各縣、區設立執行分局。執行局上下級之間實行垂直領導，上級執行局可以在所轄區域內統一調配執行隊伍，下級執行局除執行本轄區刑事案件、民事案件、行政案件以外，還必須根據上級執行局的命令和指揮開展其他執行工作。

為進一步提高執行力，各級執行局實行警務化管理，將執行員改為執行警察，納入警察隊伍管理，根據人民警察法規定授警銜，采用半軍事化管理方式，享用警察序列的工資待遇。

將現有的執行局從法院分離出來，現有的監獄從司法行政機關分離出來，統一移交給新執行局領導和管理。相應的，執行警察根據從事的工作不同，分為刑事執行警察、民事執行警察和行政執行警察。

2．完善執行救濟制度

以行政性質的新執行局為執行主體，我國的執行救濟制度可以得到進一步完善。首先，對于執行局的程序性侵權可以向其上級執行局申請復議。其次，如認為執行局的執行行為違法，可以向人民法院提起行政訴訟。第三，如對執行標的的權屬產生爭議，可向法院提起異議之訴而由法院依法裁判。第四，檢察院可對執行局的執行行為進行法律監督。

改革必然帶來陣痛與不適，但不改革的話，執行難、執行亂、執行效率低下等諸多問題不但得不到解決反而會進一步惡化。所以，重新認識執行權，深入探究審判權與執行權的關系，另行組建行政性質的新執行局統一行使刑事案件、民事案件、行政案件的執行權，徹底實現執行權與審判權的體制分離，重新樹立司法權威，是一門繞不開躲不過的必修課。可以樂觀地認為，在十八屆四中全會精神的指引下，這一問題終將得到徹底解決。

[1]常怡.強制執行理論與實務[M].重慶：重慶出版社，1990：43.

[2]參見《最高人民法院關于進一步加強和規范執行工作的若干意見》(法發[2009]43號)和《最高人民法院關于執行權合理配置和科學運行的若干意見》(法發[2011]15號).

[3]羅結珍譯.法國民事執行程序法[M].北京：中國法制出版社，2002：6.

[4]劉漢富.國際強制執行法律匯編[M].北京：法律出版社2000：24，198，218.

[責任編輯：D]

2015-09-12

任宗堂(1965-)，男，河南南樂人，四級高級法官，主要從事訴訟法研究和司法實務工作；常玉順(1962-)，男，河南內黃人，二級警督，主要從事訴訟法研究及法官在職培訓工作；付志明(1968-)，男，河南林州人，二級法官，主要從事訴訟法研究和執行工作；楊山堂(1964-)，男，河南內黃人，二級警督，主要從事訴訟法研究和警務工作。

D926.2

A

1671-5330(2015)06-0022-04