重大傳染病疫情應急管理現狀與提升策略研究——基于人感染H7N9禽流感的個案分析

祝江斌，許鵬飛 （武漢理工大學政治與行政學院，湖北武漢 430063）

自2003年傳染性非典型肺炎事件后，我國突發公共衛生事件的應急管理建設引起了黨和國家領導人的重視。經過十多年的發展，我國形成了以“一案三制”為核心的應急管理體系，突發公共衛生事件的應急管理建設也逐步完善。

我國重大傳染病疫情頻發，如2009年甲型H1N1流感病毒在全球肆虐，2013年人感染H7N9禽流感（以下簡稱“H7N9病毒”）再次侵襲我國。這些重大傳染病疫情給國民身體健康和生命安全帶來極大威脅，也嚴重影響我國經濟社會發展、國家的穩定。有關重大傳染病疫情的應急管理工作多根據我國《中華人民共和國突發事件應對法》、《中華人民共和國傳染病防治法》以及《突發公共衛生事件應急條例》（以下分別簡稱“《突發事件應對法》、《傳染病防治法》、《衛生事件應急條例》”）等相關法律法規、條例、工作手冊等進行，其應急管理工作在實踐中并沒有系統化、正規化、專門化。學界對于重大傳染病疫情的應急管理研究也多將其置于公共衛生事件的范疇下進行研究，如童文瑩［1］通過非典和甲流的應急管理研究提出“預防—主動”型公共衛生應急模式的構建;趙賀［2］等則是以北京收治首例H7N9病毒患者為例，探討在突發傳染病救治中，醫院如何進行應急管理，其研究仍處在公共衛生事件這個大范疇之下，并沒有突出傳染病獨有的應急管理特色。綜合學界的研究，具體的對傳染病疫情的應急管理研究則鮮有之，筆者以H7N9病毒個案為例，對重大傳染病疫情的應急管理進行探討，旨在進一步提升我國應對重大傳染病疫情的應急管理能力，完善我國突發事件應急管理體系。

1 重大傳染病疫情應急管理概念辨析

應急管理是針對各類突發事件，從預防與應急準備、檢測與預警、應急處置與救援到事后恢復與重建等全方位、全過程的管理［3］。其管理對象包括突然發生，具有嚴重社會危害的事件，其中突發公共衛生事件，自2003年非典事件以來，在我國突發事件應急管理工作占有重要的地位，我國突發公共衛生事件面對的主要任務是預防與控制重大傳染病疫情。我國2004年頒布的《傳染病防治法》中根據傳染病的暴發、流行情況和危害程度，運用不完全列舉，將傳染病分為甲、乙、丙三類，但是對于重大傳染病疫情的具體界定標準并未有統一標準。重大傳染病疫情，不僅專指甲類傳染病，還包括乙類和丙類傳染病暴發和多例死亡、罕見或已消滅的傳染病、臨床及病原學特點與原有疾病特征明顯異常的疾病、新出現傳染病的疑似病例等均包含其中［4］。結合李敏［5］以及學界的相關研究，重大傳染病疫情為某種傳染病在短時間內發生、波及范圍廣泛，出現大量病人或者死亡病例，其發病率遠遠超過常年的發病率水平［6］。

突發公共衛生事件的應急管理，是一種過程化管理。根據《突發事件應對法》以及《衛生事件應急條例》的相關規定，突發性公共衛生事件的應急管理過程應該包括應急準備、應急預警、應急救援以及應急恢復這4個階段。具體而言，應急準備工作重點在于通過對人、財、物的合理配置以及制度、技術、信息上的科學合理分析，為接下來的應急管理做好充分的必要準備，在整個應急管理中處于基礎性的作用。應急預警階段的工作重點在于疫情信息工作，及時對疫情信息進行收集、整理和分析，準確進行信息報告與發布，疫情信息工作是貫穿于公共衛生事件發生的全過程之中，從而為應急管理每一步的工作的制定提供一個切實可行的依據。應急救援工作主要包括首先是第一時間的受害人員的緊急治療，其次是疫情的擴張趨勢的控制，從而逐漸控制疫情直至消除。應急恢復的工作重點在于達到人、物、秩序的恢復和公共危機中政府形象的修復，包括受災人群的身體康復和心理安撫，物質資料生產恢復，社會組織、社會活動等一如既往平穩運行，對事故責任人獎懲、社會制度的重新修訂與完善。

綜合以上分析，筆者所選取的H7N9病毒個案無論從其自身爆發特點還是對其應對措施方面，都屬于重大傳染病疫情概念范疇，此外該個案在我國目前爆發的重大傳染病疫情中時效性較強，對其應急管理的研究有著重要的意義，而重大突發公共衛生事件的過程化應急管理為本個案研究提供了有利的分析工具。

2 人感染H7N9禽流感個案分析

自2013年3月我國上海市公共衛生臨床中心發現患者疑似感染H7N9病毒，先后影響到上海、江蘇、浙江、安徽、北京、廣東、福建等地。截至禽流感疫區全部終止應急響應，中國大陸共有131例確診病例，其中37人死亡，給國家及人民群眾帶來重大損失。總體來看，從危機爆發時候的準備到最后的危機恢復階段，H7N9病毒事件充分體現了我國政府在危機事件中的應急管理能力，在我國較為成熟的應機管理體系的應對下，也取得顯著性的勝利，但是政府在應急管理中也暴露出一系列問題。

2．1 政府應對人感染H7N9禽流感應急管理現狀分析

2．1．1 較為完善的制度準備。2007年《突發事件應對法》正式實施以來，我國初步形成了“一案三制”的應急管理體系;我國《突發事件應對法》確立了“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主”的應急管理制度。從H7N9病毒確認到全國應急響應，各地都在中央政府的領導下，建立應對流感流行的聯防聯控工作機制，依據當地疫情發展實際情況，積極應對H7N9病毒。

2．1．2 高透明度的信息預警。2008年5月實施的《政府信息公開條例》中確立了“以公開為原則，以不公開為例外”的原則。自30號第一例H7N9病例確認，31號國家衛生計劃生育委員會就發布了詳細的疫情信息。在這之后的信息報道中，官方的信息具體到地方和人以及患者患病經過和看病過程，信息的更新速度也是達到迅速及時。

2．1．3 隔斷傳染源的緊急救援。《傳染病防治法》中明確要求傳染病爆發、流行時可通過隔離與切斷傳播途徑來控制傳染病疫情。H7N9流感疫情發現之后，對于禽類農產品，一些重災區，如上海市緊急關閉市場活禽交易并進行無害化處理，另外國家7部委聯合下發通知，暫停跨省之間的活禽運輸，從源頭上隔斷傳染源。對于病患，政府部門迅速監測了上千名與確診患者發生過接觸的人，并進行隔離觀察，阻斷人與人之間的傳播，從而控制疫情的擴張趨勢。

2．1．4 家禽產業的災后恢復。由于官方對相關信息監管不足，民間談“禽”色變，活禽交易市場的關閉，這給本處在低迷階段的家禽產業帶來近乎毀滅性的打擊。根據國務院“兩手抓”的要求，一手抓“疫情防控”，一手抓“穩定生產”，家禽業

生產扶持則成了重中之重。中央積極推動祖代雞補貼政策，安排3億元保護肉雞基礎生產能力，中央財政也對多地家禽行業的發展提供政策扶持。地方上如此次受災較為嚴重的安徽省，實行種禽生產補貼政策、收儲補助政策、扶持養殖和加工企業政策以保護家禽產業的生產能力，促進家禽業持續健康發展。

2．2 政府應對人感染H7N9禽流感應急管理問題反思

2．2．1 地方政府行政執行力不足問題。以此次受災最為嚴重且最先發現H7N9病毒的上海市為例，第一例病人李某在2月19日因身體不適而就醫，醫院有關部門在發現該病例所攜帶的病毒為新型流感病毒后，并沒有及時上報。期間當地政府部門在有兩例病例死亡后也并未及時對疫情做出反應，直至3月22日將樣本送檢國家疾控中心，3月30日國家衛計委全國通報H7N9病毒。從第一例病人就醫到國家通報H7N9病毒，一共經歷39 d，可以說這為疫情大規模爆發提供了充足的時間。根據《衛生事件應急條例》所規定的信息發布要求，“發生或者可能發生傳染病暴發、流行的”“省、自治區、直轄市人民政府應當在接到報告1小時內，向國務院衛生行政主管部門報告”。上海市政府很顯然沒有貫徹應急條例的要求，行政執行上存在問題。

2．2．2 我國新型病毒上報制度的不合理性問題。根據相關規定，新型病毒的上報首先應該由兩家P3實驗室確認新型病毒，之后報送國家疾控中心進行復核，再由國家發布新型病毒的發現。2月19日第一例病例入院，3月4日上海市公共衛生臨床中心檢測出H7N9新型病毒，3月10日第二家P3實驗室才確認H7N9病毒，3月29日國家疾控中心復核確認H7N9病毒。在新型病毒確認上，從發現到國家復核，再到國家公布確認，共耗費了將近一個月。相較之于日本的迅速的層層上報制度，要求一天內經最近的保健所長向都、道、府、縣知事報告帶有病原體（無癥狀病毒攜帶者）或懷疑有癥狀姓名、年齡、性別等厚生勞動省政令規定的事項等，我國的新型病毒上報制度仍存在行政手續過多，應急響應遲緩的弊端。而我國這種縱向拉伸的應急管理體系極易引發上述問題，為大規模疫情爆發埋下隱患。此外，橫向組織設計上的欠缺以及相配套相配套的在上報階段的疫情管理規范都大大降低了地方政府部門的應急預警能力。

2．2．3 不合理的疫情信息傳播導致的信息失真問題。信息失真在會計領域發生較為頻繁，其中信息不對稱論是信息失真的一個重要原因，重大傳染病應急管理中，不合理的信息傳播亦容易造成信息失真問題。在國家公布確認H7N9病毒后，從中央到地方，實行每日一報制度，各級媒體部門也大肆報道有關疫情信息，高密度的疫情報道并未達到原先欲圖通過信息透明以達到消除民眾恐慌的情緒，效果卻適得其反，談“禽”色變，家禽行業遭受重創。另外政府部門的一些不當做法也向社會傳遞錯誤信息，引起社會恐慌情緒，如武漢市政府在疫情爆發之初，關閉金潭家禽批發市場，并連夜宰殺5萬只雞鴨等活禽，但是并未對此做法有明確的說明，導致民眾誤以為武漢市存在H7N9病毒。政府部門及新聞媒體在疫情信息的溝通上應該做到透明、準確，合理的疫情信息有助于民眾情緒的安撫以及救援行動的開展，降低不必要的損失。

通過分析，H7N9病毒事件的應對，從事件應對階段來看，其不足之處主要發生在危機的準備期和預警期。具體而言，首先最突出表現為相關部門的行政執行特別是地方政府部門，另外我國新型病毒發現能力不足，疫情信息預警時期的監管不到位這些問題都會給傳染病疫情的控制帶來不小的麻煩，影響應急管理工作。

3 重大傳染病疫情應急管理提升策略

較為成熟的應急管理體系以及“一手抓‘疫情防控’，一手抓‘穩定生產’”的應急管理思想為人感染H7N9禽流感的成功應對做出突出貢獻。然而，重大傳染病的應急管理仍有待提升，地方政府的應急管理建設、重大傳染病的上報制度、疫情信息管理機制等將是重大傳染病疫情應急管理需要完善和提升的。

3．1 完善地方政府應急管理建設 H7N9病毒的成功應對及其所暴露出的問題給我國在應急管理建設方面提供重要啟示。于政府部門而言，特別是地方政府部門，無論是危機爆發階段，還是常態化的政府管理中，應該時刻警惕危機存在，提升危機意識，地方政府作為危機發現的哨所，要打好危機應對“第一槍”。針對公共衛生事件的爆發，要時常進行危機預案演練和一些戰略規劃，隨時都可以啟動危機應急機制。在危機爆發時，尤其是這些新興病毒事件，在危機蔓延得到控制時同樣不能放松警惕，時刻警惕病毒的再爆發［7］。地方政府在建設本地區的應急管理體系時，不可照搬國家應急管理體系，應該在國家應急管理體系制度框架下面，結合地方實際特點，制定有地方特色的應急管理體系。

3．2 完善重大傳染病上報制度 我國應急管理體系的縱向拉伸，使得在新型重大傳染病上報中存在上報手續過多，疫情信息延誤等問題隱患，不利于危機預警工作的開展。橫向應急管理體系的發展有助于彌補縱向體系設計上的信息交流不足，也是適應我國大部制改革的要求。具體對于新型病毒的發現的相關配套措施，國家應該給予地方充分的自主權，在地方發現疑似新型傳染病病毒時，特別是在地方政府得到確認后，應該予以采取緊急措施進行應對。同時，國家對地方行為進行規范，防止地方存在信息虛假、預警工作不到位等現象發生。國家疾控中心對于地方政府所上報的新型病毒應積極響應，簡化復核流程，對于一些經過官方認可的權威實驗室所認定的新型病毒，官方甚至可直接予以免去復核環節，從而最大程度上提升疫情信息的確認，及時組織救援工作。

3．3 合理有效的信息管理機制 隨著網絡等“新媒體”的興起，人類接收的信息量呈現爆炸式增長，人類接收信息的速度也達到了前所未有的迅速。在重大突發公共衛生事件中，政府應該順應社會發展潮流，借助于“新媒體”，多渠道、及時地將準確的信息公布出去，對于在業界影響良好的非官方新聞媒體，官方可與其合作，共同提升應急管理中的信息透明度，安定民心，提升公眾在危機應對中的心理素質。對于信息溝通不合理所帶來的的負面問題也要引起足夠的重視，做好信息溝通工作，防止出現如H7N9病毒事件中因為信息過度泛濫所導致的民眾恐慌情緒從而引發家禽行業市場低迷的現象。對于信息溝通中的重要參與者媒體，國家應該加大對新聞媒體在突發事件中的責任監管，規范新聞行業在突發事件中的新聞報道機制、體制，謹防不實、錯誤導向的報道。

［1］童文瑩．“預防—主動”型公共衛生應急模式的構建——基于SARS和A/HINI應對的思考［J］．電子科技大學學報:社科版，2013，15（1）:12 －17．

［2］趙賀，陳鳳欣，馬剡芳，等．應急管理在突發傳染病救治中的作用——以收治北京市首例人感染甲型H7N9禽流感患者為例［J］．中國醫院，2014，18（2）:40 －42．

［3］閃淳昌，薛瀾．應急管理概論——理論與實踐［M］．北京:高等教育出版社，2012:51．

［4］李芳．湖北省重大傳染病疫情現場處理評估體系研究［D］．武漢:華中科技大學，2008:63．

［5］李敏．重大傳染病疫情強制隔離和控制法律問題探討［D］．北京:中國政法大學，2008:4 －5．

［6］祝江斌．重大傳染病疫情地方政府應對能力研究［D］．武漢:武漢理工大學，2011:12．

［7］王騷，李如霞．政府常態化管理與應急管理的比較分析［J］．中共天津市委黨校學報，2013（4）:46－50．