城管執法的人權標準和權利保障

羅佳麗（南京政治學院　研究生隊，江蘇　南京　210003）

城管執法的人權標準和權利保障

羅佳麗
（南京政治學院研究生隊，江蘇南京210003）

【摘要】近年頻發的城管暴力執法事件，折射出我國城管違法執法的普遍存在。究其根源，與城管執法以人為本理念缺失密切相關。在執法過程中，應樹立以人為本的執法理念，既要實現維護公共利益的執法目的，又要考慮行政相對人基本人權的保障。在重塑執法理念的同時，只有對相關制度予以完善，優化執法隊伍、注重柔性執法手段的運用，健全權力監督機制和權利救濟機制，才能真正實現城管執法的法治化。

【關鍵詞】城管執法；基本人權；公共利益

一、引言

所謂的“城管”制度，是我國對相對集中的行政處罰權的探索，它誕生于上個世紀90年代開始迅猛發展的城市化浪潮。伴隨我國改革開放政策的深化、城市建設理念的發展以及在城市大批農村剩余勞動力的涌入，建立一支專門的執法隊伍以維持城市管理秩序，便成為當務之急[1]。從1997年北京市宣武區成立全國第一支城市管理監察大隊到現在，城管執法己經經歷了十幾年的時間。然而在十幾年的時間里，暴力執法以及暴力抗法的事件卻屢屢發生。城管執法的社會效果總是不盡人意。

二、城管執法侵權的透視：現象及原因分析

近幾年來，城管部門與行政相對人間的沖突不斷見諸報端，尤其夏俊峰事件可以說是城管暴力執法的典型。從當前城管執法人員的法律地位及城市發展、管理的需要來看，執法人員作為擁有城市集中管理權的執法者，理應擁有維護城市秩序、進行管理的權力。再者，從城市長遠發展的視野來看，城管執法對于維護城市秩序、推動城市發展方面也是不可或缺的一個環節。然而從近十幾年城管執法發展現狀來看，其在帶來城市有序健康發展便利的同時，也給行政相對人尤其是社會弱勢群體的公民權利和基本人權帶來了一定威脅。為何在城管執法領域侵權現象頻現？我們可以從以下幾個方面對此進行解讀：

（一）執法理念保守落后

“以人為本”的執法理念是當代法治社會的顯著標志。“以人為本”的執法理念應當、也必須成為當今時代行政執法的核心理念。然而，現狀與理想仍然存在較大差距。首先，大多數城管執法人員對自身“人民公仆”的定位仍未明確。城管作為社會產品和公共服務的提供者，理應樹立“公仆”意識，理應樹立服務意識。執法者應當作為公民的服務者，而不是“管理者”，時刻維護和保障公民的權利。此外，由于深受傳統“管制型”治理理念的影響，執法人員不是以“服務”作為工作首要目標，而往往將“管理”作為執行任務的首要途徑。在實際執法過程中常常是本末倒置，為了“管理”而“管理”。

（二）執法者素質不高，法律意識薄弱

眾所周知，徒法不足以自行。沒有高素質的執法隊伍，法律也只能成為“空中樓閣”。當前在城管執法領域的現狀卻是——執法隊伍普遍素質不高，法律意識薄弱。在城管執法領域，執法人員的素質和執法水平良莠不齊[2]。有相當數量的執法者是通過臨時聘用的，并不具備執法所需的知識和素養；許多甚至都沒有經過必要的崗前專業培訓，在執法過程中往往把執法當成單純的懲罰手段。此舉導致少數執法者在執法過程中，以居高臨下的姿態漠視甚至侵犯公民權利。

（三)執法手段單一

在城管執法領域，執法不應該僅僅是強制，更不

能僅僅是處罰，還應該包括教育、指導和獎勵。一昧簡單的進行強制和處罰，不僅難以實現城市管理的初衷，甚至會侵犯公民的基本權利和人權。就目前而言，單一的強制和懲罰性措施仍然是執法人員的常態做法。這種采用單一強制手段達到執法目的、而不考慮相對人合法權益的做法，無疑會嚴重影響社會穩定與和諧。

(四）監督制約機制不健全

盧梭認為，“要防止濫用權力，就必須以權力制約權力”[3]。為保障人權，實現執法文明，就必須在行政執法機制中設置一系列制約監督機制。城管執法權作為一項至關重要的公權力，在行使權力時必須受到相應制約，這也是法治社會的應有之義。在當前法律體制下，我們對于違法、濫用職權者，缺乏系統完備的舉報、監督和追究體制。在大多數情況下，執法部門追究的往往是臨時聘請的工作人員，即所謂“協管人員”。此舉無疑是城管執法部門相關人員推卸責任的表現，根本不能達到監督制約執法人員的目的。此外，公眾對執法者的監督制約也缺乏相應的途徑和方式。在沒有具體制度規定的情況下，相關部門往往采取“踢皮球”的方式，互相推諉。

三、行政執法中的人本精神：人權保障與公共利益的維護

關于“人權是什么”的問題，筆者個人傾向于認為，人權主要是指自由、生命、平等、財產和取得財產權等追求幸福的權利。而我們則可以把社會公共利益界定為：一定的社會群體為實現其生存及發展所必需的，并且為群體中不確定的大多數人所認可的資源和條件。它具有分享性、廣泛性、豐富性以及超越個體性等特點。

（一)現代行政法治人文精神：人權保障

著名人權學者徐顯明教授認為，人權是法治的真諦，只有當所有人的法定權利、自由和創造得到尊重時，和諧社會的構建才能夠存在堅實的基礎。保障人權、實現公民基本權利，體現了現代行政法治的人文精神。所謂行政法治人文精神指的是，法律的制定應當關注個體的尊嚴和價值，行政機關必須嚴格地依照法律的規定、法的原則和宗旨行事。對此，我們可以從社會契約論當中關于公民權利與國家權力之間相互關系的認識理論當中，找到相關的理論依據。正如洛克、盧梭等社會契約論的倡導者認為，“國家權力是由社會中各個人舍棄其自然權利的部分或者全部，由其社會成員以社會契約形式讓渡給國家或社會整體，使之能以其所獲得的權利反過來保障每個人的自然權利”[4]。因此我們可以這么說，公民基本權利是生而有之的，而行政權作為國家權力的一種，僅僅是公民權利的部分或全部讓渡。對于政府而言，法無授權則禁止；二對于公民而言，法無禁止則自由。公民權利是這一源流，而行政權力只是分流，這已經成為現代文明社會的一種共識。因此，既然行政權來源于公民權利，來源于人民的授權，就決定了其在行使過程中，必須尊重、實現和保障公民基本權利的實現，必須實現自我約束，不得違背人民的意志，更不得侵犯公民的各項合法權益。否則，行政權力便將成為無源之水、無本之木，失去了其存在的合理性[5]。

行政法治人文精神作為行政法治發展到一定階段的產物，它是以一定的經濟、社會、文化形態作為其存在的基礎的。馬克斯·韋伯認為，在任何一項事業的背后，都可以發現一種無形的支撐這一事業的時代的精神力量。而同樣的，行政法治人文精神作為一種意識形態，理應也能成為推動現代行政法治發展的強大動力。行政法治人文精神要求我們不僅要做到法律至上，行政權的行使必須做到有法可依、有法必依。更為關鍵的是，它要求我們要做到以人為本，要求我們要保障個人的尊嚴和幸福，尊重并保障公民的基本權利。以人為本的行政法治人文精神要求行政立法要保障公民基本權利；行政執法要尊重并且保障公民的基本權利；行政救濟要尊重和保障公民的基本權利。因而，保障公民基本權利是現代行政法治人文精神的基本體現。

(二）行政執法權的價值功能：維護公共利益公共性是現代行政的本質屬性，我們可以說，現代行政的公共性正是以公共利益作為其價值取向的[6]。行政權力的一切活動都為了實現社會公共目的，也即是為了公共利益。首先，從行政權的行使主體來看，是特定的行政機關。而在我國，行政機關是國家權力機關的執行機關，必須對權力機關負責，對法律負責。行政機關的執法行為，是一種通過執行法律所規定的行為，并據此為公眾提供服務、以實現公共利益的行為。再者，我們從行政權的權限范圍來看，主要限于社會公共事務。行政機關的職權范圍雖然較為廣泛，但大都與公共利益有關。行政機關代表國家以及人民的意志，并以國家名義管理公共事務，維護社會秩序、促進經濟發展、社會穩定，保證國家長治久安。這正是行政權公益性所追求的目標、價值所在。

（三）人權保障和公共利益維護的平衡

尊重保障全體人民的自由與平等權利，使得人

民享有一切應有的權利，是現代法治所追求的終極目標。一切違反該原則的法律、制度都是違背現代法治理念的表現。而公共利益作為全體社會成員實現個體生存、發展所需要的資源以及條件，同樣應該得到保障與維護。公共利益最為突出的一個價值目標是法律秩序，也即個人利益的實現必須在法律所構建的一定秩序中完成。而個人利益顯著的價值則在于安全。也就是說，每個人都享有生命安全的利益，除有法律規定的情況，任何組織及個人都不得剝奪他人生命安全。因而，在城管執法領域，執法人員尊重、維護和保障公民基本權利也應當是應有之義[7]。邊沁認為，公共利益決不是獨立于個人利益的特殊利益。對此，筆者甚是贊同。公共利益是與個人利益密切相關、相輔相成的。沒有公共利益的存在，個人利益也難以得到實現。因而，公共利益與個體利益之間難以用孰輕孰重來衡量[8]。在全面推進依法治國的今天，在追求和諧與法治的今天，維護好人權保障和公共利益維護間的平衡、協調好二者間的關系便顯得尤為重要。

四、行政執法過程中人權保障：理念重塑與制度完善

人權能否得到尊重、維護，公民權利能否得到有效保障，最根本的在于，當前法律體制能否為其制定和提供各種切實有效的保障。為保障公民基本權利，保障人權，特針對我國城管在行政執法過程中曝露出來的一系列問題，結合我國具體實際國情，提出以下建議：

（一）執法理念的重塑：以人為本法治的理念

樹立以人為本的法治理念，要求樹立“以人為本”的法律觀，使法治符合人文精神。在整體意義上維護公民的基本價值和尊嚴，做到以人為中心，把人作為觀念、行為和制度的主體。只有在以人為本和法治意識的土壤中，才有可能孕育出文明執法這一參天大樹。

1．提升執法者以及相對人對“人權”的信仰。塑造以人為本的現代執法理念，首先執法人員必須樹立“以人為本”的法律觀念，牢固樹立人權保障意識。執法人員只有在人權保障理念的指導下，才能擁有并提升其對于公民“人權”的信仰，在執法過程中切實做到以人為本，尊重和保障人權。此外，公民作為行政相對人，也必須提升自身對于公民權利以及人權的信仰。人權保障得以實現的源頭活水在于廣大人民大眾對于自身權利保障的不懈追求。只有整個社會的公民在對于公民基本權利和人權保障不懈追求的過程中，才有可能使人權觀念逐漸成為整個社會的普遍觀念和價值取向，成為整個社會的不竭的追求。而當人權觀念成為整個社會的普遍風尚和價值追求，公權力在行使過程中也會更加注重公民權利的尊重和保障[9]。公民會更加珍惜維護自己的權利，當自身合法權益遭到不法侵犯時，敢于并且善于拿起法律武器保障自身相應權益。而與此同時，在公眾的監督制約下，行政機關也會做到更加審慎的行使權力，反之又能增加公民對政府行政權的尊重與監督。從而實現公權力和公民私權利二者之間的良性互動。

2．協調公共利益與個體生存利益的關系——對弱勢群體予以差別待遇。公權力的行使，歸根究底也是為了維護社會公共秩序，以保障公共利益得以實現。行政權力作為公權力的典型，亦是如此。但是，行政權力在執法過程中，亦應當考慮和顧及到弱勢群體的個體生存利益。而不能一昧的“依法”處理，置個體生存利益于不顧，甚至把個體生存利益置于社會公共利益的對立面。行政執法人員應當清楚的認識到，個體生存利益也屬于社會公共利益的一部分，如若不能很好地顧及到個體生存利益，甚至為公共利益犧牲個體利益，整個社會公共利益亦無法實現，社會秩序亦無法得到保障。執法人員在執法過程中，應當對公共利益和個體生存利益予以協調，在適當的情況下對弱勢群體以差別待遇。在依法執政的前提下，秉持以人為本的執法理念，保障弱勢群體的基本權益，從而維持社會公共秩序的總體和諧穩定。

（二）執法隊伍的優化

執法隊伍只有在具備相應法律素養、執法能力和相關其他綜合能力的前提下，才能在具體的執法過程中，正確的理解法律的精神實質，進而恰當的適用于具體的事件和行政相對人。因此，我們必須嚴格把控執法人員隊伍建設，提高執法人員尤其是一線城管執法人員的職業素質、法律素養和專業技能水平。首先，可以參照國家公務員錄用和聘用機制，向社會公開、公正的進行招聘錄用。其次，制定基本的城管執法人員準入機制，提高城管執法者的準入門檻。提高城管執法人員錄用水準，特別要嚴格限制某些特定崗位聘用臨時工進行執法。對于“臨時工”執法，必須加以嚴格限制。若不加以限制，則很有可能成為推卸責任的工具。此外，建立嚴格的定期與不定期相結合的考核評價制度。對于考核不合格者，參照公務員法的相關規定，實行降級、撤職、開除等處分。

（三）執法手段的多樣化：注重柔性執法

我們有必要促進執法手段的多樣化，例如以教育、指導、勸說等柔性方式為主，而以強制性手段為輔。在執法過程中，執法人員應當優先考慮以教育、指導、勸說等柔性方式進行。在實屬必要的情況下，再考慮采取相應的強制措施。即便是遇到必須采取強制性手段的情況，我們執法人員也必須依照法定的程序，告知相對人相應的違法事實、處罰理由以及救濟程序，做到程序正當、語言文明。同時，在采取強制性措施時，應遵守行政法合理原則和比例原則。此外，在執法過程中，要對特殊情況予以特殊處理，而不能生硬的采取“一刀切”的方式。例如對于某些確實屬于生活極其困難而無法繳納罰款的相對人，可以采取延期繳納、分期繳納等方式。注重柔性執法，我們還可以通過強化社區建設和管理，增強街道、居委會的功能，充分發揮各級基層組織的宣傳協調作用，共同搞好城市的建設和管理。通過執法手段的多樣化，我們既能避免侵犯公民基本權利，又能實現行政執法所追求的目標，維護社會公共秩序。

（四）監督機制的健全

權力只有在陽光下運行，才能盡量避免腐敗和濫用。城管執法監督機制的完善與否，影響著城管執法的水平和工作效率的高低。一方面我們要健全執法部門內部監督制約機制，使執法部門上下級之間做到相互監督、相互制約，提高部門間彼此的執法水平、執法手段等各個方面。我們還可以可以通過擴大審計、法制等監督部門的職權，擴大對行政部門的考察范圍和方式，構建完善的執法監督模式。另外一方面，建立完善外部監督制約機制。首先我們要提供明確的公民投訴渠道和途徑，不能讓公民對濫用職權者，對侵犯其公民權利的行為投訴無門；其次，媒體應當發揮其應有的作用，及時客觀的報道事實；此外，在網絡迅猛發展、無處不在的今天，執法部門還可通過網絡將執法情況、執法細節公布，接受網絡問政。

（五）救濟、保障系統的完善

權利的保障不僅需要事前措施，更需要事后的措施保障來維護。當前隨著我國《行政訴訟法》、《行政復議法》以及《國家賠償法》的制定完善，標志著我國公民權利救濟制度已基本確立。然而這些法律規定欠缺之處頗多，公民權利的救濟在實踐中并不樂觀，比如行政訴訟法的受案范圍非常有限、國家賠償的范圍則更是受到諸多限制等等。

1．健全公民行政救濟制度。我們可以在行政復議法的基礎上，細化行政復議程序的相關要求，做到復議過程的信息公開與透明，比如采取聽證會等形式讓公眾參與其中。這不僅能有效聽取民情民意，也能使復議結果得到更好的遵守和實施。

2．健全公民權利司法救濟制度。我們可以把行政訴訟法對受案范圍的規定由列舉式逐步變更為概括式，逐步擴大行政訴訟的受案范圍。如此一來，便能彌補原有行政訴訟中受案范圍有限等限制帶來的缺陷。

3．建立、完善公民權利準公力救濟制度。行政復議和行政訴訟作為一種公力救濟方式，由于受諸多限制，公民在現實中往往運用的相對較少。隨著現代社會的發展，出現了大量的公益組織。這些公益組織在維護社會公共利益，代為尋求權利救濟等方面發揮了越來越重要的作用。因此，我們在建設社會主義法治社會的進程中，應該不斷建立和完善各類公益機構，切實發揮其協調利益關系以及保障和救濟公民權利的重要作用。

通過以上的研究和探討，我們可以看出在城管執法領域，公民特別是弱勢群體的權利保障形勢依然不容樂觀。因而在全面推進依法治國的今天，我們在推進城市建設的進程中，在穩定社會公共秩序以及維護社會公共利益的同時，必須著手理念重塑與制度完善，以保障公民基本權利。如此，全面推進依法治國才不至于淪為一句空口號，社會主義和諧社會的構建才能得以實現。

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（責任編輯：王泓）

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On the Human Rights Standards and Rights Protection of Urban Management Law Enforcement

Luo Jiali
(Postgraduate Department，Nanjing Political College, Nanjing Jiangsu 210003)

【Abstract】In recent years, the frequent violations of the law enforcement incident reflect the widespread presence of improper law enforcement conducted by urban management officials. It originates from the lack of people-oriented concept during the law enforcement of urban management. We should establish a people-oriented law enforcement concept, which should not only realize the purpose of safeguarding public interests, but also consider the protection of the basic human rights of the administrative counterpart. By remodeling the concept of law enforcement, we are supposed to perfect relevant regulations and law enforcement team, adopt some flexible law enforcement means, strengthen the supervision mechanism of power and right relief mechanism and realize the legalization of urban management and law enforcement.

【Keywords】urban management and law enforcement; basic human rights; public interest

【作者簡介】羅佳麗（1992-），女，廣東梅州人，南京政治學院2014級軍事法學專業碩士研究生。研究方向：中國軍事法制建設。

【收稿日期】2015-06-08

【文章編號】1671-5101(2015)04-0021-05

【文獻標識碼】A

【中圖分類號】DF31，DF391.3