河南省新型城鎮化建設過程中政府職能的重構

河南省新型城鎮化建設過程中政府職能的重構

尚芾萱1，張萍萍2

(1.中國人民大學 國際關系學院，北京 100872；2.華東師范大學 馬克思主義學院，上海 200241)

[摘要]全面提升政府職能的有效性，是積極穩妥推進河南省新型城鎮化發展的重要內容與先決條件。政府職能的錯位，既增加了政府履行職能的成本又制約新型城鎮化的進一步發展。政府職能的重構能合理改善政府結構，是消解這一制約的基本方式。一個統籌全面、長遠規劃和切實可行的科學戰略，是河南省政府城鎮化過程中職能重構的重要保障。明確的戰略目標、清晰的戰略任務和切實的戰略支撐，是這一戰略的基本組成部分。不同的重構路徑發揮作用的力度和時間受不同因素的制約，所以在重構政府職能時必須遵循漸進式原則，把握好重構的速度、力度和幅度，正確規劃長期、中期、短期路徑。這三種路徑相互影響、相互作用，不斷完善政府運作方式，減少市場經濟發展的體制性、思想性和技術性障礙，共同推進河南省新型城鎮化建設健康發展。

[關鍵詞]新型城鎮化；政府職能；重構戰略；重構路徑

[基金項目]2015年度河南省社科聯重點調研課題“河南新型城鎮化建設過程中的政府職能研究”(項目編號：SKL—2015ZDKT008)的階段性成果。

[作者簡介]尚芾萱(1992-)，男，河南駐馬店人，中國人民大學國際關系學院博士研究生，主要從事政治學與國際政治理論研究。

[中圖分類號]D630

十八大報告明確指出：“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展”[1](P20)。走新型城鎮化道路，不僅是縮小城鄉差距的重要途徑，也是全面建設小康社會的必由之路。新型城鎮化建設目標的實現依賴于政府職能的有效發揮。為了更科學地推進新型城鎮化發展，政府必須“準確定位、適時轉變和不斷優化”[2](P15)。在河南省推進新型城鎮化過程中，進行政府職能重構有利于實現政府職能的動態性平衡，是推動新型城鎮化取得進一步突破的必然要求。

一、河南省新型城鎮化過程中政府職能的錯位

城鎮化不僅能有效地提高消費能力、刺激區域經濟發展，還能強有力地支撐社會、文化發展，是加快河南經濟發展、實現中原崛起的關鍵。市場經濟的固有缺陷及其在中國發展的實際水平，決定了政府在城鎮化過程中不得不扮演著重要角色。因此，重構政府職能，使其日趨合理，是河南省城鎮化有序穩定發展的必要條件。“在適應環境變化的過程中，政府的理念、行為和態度都將進一步調整，從而獲得一種解決問題和持續創新的能力”[3]。河南省政府的職能也在隨著社會經濟的發展不斷地變化與調適。河南省城鎮化起步于計劃經濟時期，這一時期，政府的參與和干預滲透到城鎮化過程中的多數環節，建構起以單位和公社為載體的“全能型”政府。1978-1992年間是城鎮化穩步發展的階段，河南省政府在這一時期的城鎮化過程中的職能模式可以概括為“主導型”。在這一模式下，政府對城市經濟以及城鄉貿易也給予了很多的自主權。1992年至今，河南省的城鎮化進入快速發展階段，政府通過政治和經濟體制的改革，釋放了市場的活力，將政府主導與市場調控相結合，注重發揮市場的基礎性作用，政府的職能模式逐漸向“引導型”過渡。

在城鎮化過程中，政府職能的錯位問題主要是“缺位”和“越位”。缺位問題主要指，在這一過程中本應由政府提供的服務或者應由其調控的環節與領域，政府未能及時有效地提供服務和實施調控。越位問題則是指，在這一過程中本應由市場發揮作用的地方或者應由社會主體自發發展與參與之處，政府卻無意或者有意地進行了不合理的干預。前者帶來許多城鎮化快速發展的基礎設施、制度環境、資源保障等必要條件的缺失；后者則“直接或間接地造成了政府調控的范圍和力度的錯位，導致了政府失靈”[4](P190)，造成了資源的低效配置以及權力尋租現象的發生。河南省各個層級的政府在城鎮化過程中都不同程度存在“缺位”問題。具體而言，城鎮化的發展不僅需要住房和交通的保障，教育條件的改善，還需要制度、政策的支撐與促進，實現城鄉的均衡發展和農業人口的合理有序流動，河南省各級政府職能在實現這些需求方面還有諸多亟待完善之處。就“越位”問題來看，政府在這一進程中對經濟發展還存在過多干預，對人口的自由流動、城鄉教育資源配置、經濟資源的融合還存在過細的管控。政府職能的越位既是市場經濟發展不完善引起的，也是政府角色定位不清以及目標與手段的單一與多元沖突的必然產物。“政府改革的核心是職能轉變，職能不轉變，機構改革也達不到目的”[5]。在中國市場經濟以及城鎮化發展的新階段，要建設高質量、有內涵、適宜人居的新型城鎮化，推進政府職能的重構、加快河南省新型城鎮化建設和發展是當務之急。

城鎮化進程是有規律可循的，國外尤其是一些發達國家以及國內其他省份在城鎮化進程中，通過卓有成效的政府職能的重構，促進城鎮化發展進入嶄新的歷史階段。這些都為河南省新型城鎮化建設過程中政府職能的轉變提供了有益的重構戰略與路徑選擇。在國外，日本、韓國主要采取政府引導下的空間集聚模式；英國、德國主要采取政府宏觀調控下市場主導模式；美國充分發揮市場調節的自主性，采取自由放任的市場化主導發展模式。在國內，江蘇省在發揮市場基礎性作用的條件下，加強政府宏觀調控；四川省則以市場為主導，發揮政府的引導作用，通過城市產業集聚推動城鄉的融合發展。以上成功的事例，都為河南省政府職能的重構戰略與路徑選擇提供了新的著力點，即在發揮市場的基礎性作用的前提下，轉變政府理念，增強政府宏觀調控能力，同步推進新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化。

二、河南省新型城鎮化建設過程中政府職能的重構戰略

一個多次論證、統籌全面、長遠規劃和切實可行的科學戰略，是河南省政府城鎮化過程中職能重構的重要保障。因而，考量河南省客觀省情，擬定政府職能重構的整體戰略，是探討河南省政府職能重構的前提。明確的戰略目標、清晰的戰略任務和切實的戰略支撐，是這一戰略的基本組成部分。

(一)戰略目標

在新型城鎮化亟待快速發展的當下，進行政府職能的重構迫切需要調整政府與市場的關系。市場對資源配置作用的充分發揮能夠促進區域經濟的快速發展，是城鎮化有序推進的前提和基礎。在影響市場作用發揮的諸多因素中，政府與市場的關系處于關鍵地位。改革開放后，政府主導下的市場調控模式成為河南省政府與市場關系的基本模式。新型城鎮化的發展需要人財物的進一步自由流動以及社會效益的繼續優化。政府對資源和經濟的調控在部分領域仍然過細存在和市場經濟發展仍然不成熟的省情，決定了合理定位政府與市場關系是政府職能重構的基本目標。

以經濟建設為中心的基本國策的確立，強化了政府的經濟職能，對城鎮化的有序推進產生至關重要的作用。但是，城鎮化的發展需要政治、經濟、社會、文化和生態等因素的共同作用，若只偏重單一的經濟因素，輕視甚至忽略其他因素，就難以實現城鎮化的健康發展。城市基礎設施的建設，住房、醫療和教育等條件的改善，就業崗位的增加以及勞動技能的培訓等，都是城鎮化進一步發展的基本條件。當前，包括河南省在內的許多市縣政府，在錯誤的政績觀作用下，仍然不惜犧牲資源、環境追求GDP的增長，忽略了社會、文化和生態等方面的發展，阻礙了城鎮化的健康持續推進。為適應城鎮化新時期發展的需要，政府職能的重構必須把強化政府社會職能、弱化經濟職能作為重要目標。

政府與社會的關系主要表現為政府對社會的管理。在改革開放前，政府對社會的管理更多地體現為對人口、經濟和社會秩序的嚴格控制，整個社會缺乏活力與創造。改革開放后，經濟體制、基本經濟制度和基本分配制度的改革，大大地降低了政府對社會的控制。但是，政府對市場和社會的各個層面的深度干預，使強政府、弱社會的基本格局并沒有得到根本性的扭轉。社會主體蘊藏了巨大的推動力量，這不僅包括城市化必不可少的物質資源，而且包括城市化不可或缺的智力和人力資源。在政府掌控資源的能力與城鎮化發展的需要之間差距日益拉大的當下，促進社會主體尤其是企業、社會團體等的參與，提高分權化程度、增強社會約束能力，自然而然地成了政府職能重構的重要目標。

(二)戰略任務

戰略任務是目標最終實現的基本著力點，它為目標的實現設定了主要的實踐內容，使目標實現過程中人財物等資源的配置重點突出。因此，明確城鎮化過程中政府職能重構的基本戰略任務，可以積極有效地促進戰略目標的實現。轉變政府理念、提高宏觀調控能力、尋求政府職能的動態性平衡是戰略目標實現的基本立足點。

政府公共政策的重心、方向以及影響其效用程度的社會基礎的變化，都會構成問題解決的重要促進或阻礙因素。公共政策彰顯并助推城鎮化過程中政府職能重心和方式的重構，也進一步制約著政府職能建設的模式及其路徑的設計與選擇。公共決策的制定與執行以政府工作人員為載體，因而轉變政府工作人員尤其是決策者的思想觀念，可以通過改變政府公共行為有效地推動政府職能的重構。轉變官本位思想、形式主義和GDP為重的觀念，有利于形成和落實“以人為本”的思想，養成實干的作風，形成資源節約、環境友好、經濟高效、文化繁榮、社會和諧的局面。城鎮化過程中，政府職能重構的核心是合理定位政府與市場、社會的關系。正確處理政府與市場的關鍵是減少政府的干預，發揮市場在資源配置中的決定性作用。但是市場機制也存在自身無法或暫時難以克服的缺陷。“這些缺陷在西方經濟學中被稱為‘市場失靈’ ”[4](P194)。發揮政府的調控作用，彌補市場的“失靈”，就成為必不可少的選擇。所以，減少政府在城鎮化過程中對經濟的干預不是放棄干預，而是進行更加合理有效的調控。實現這一目標的關鍵是在城鎮化過程中提高政府職能的效用程度、增強政府的宏觀調控能力。政府職能是隨著政治、經濟、社會和文化等的整體環境的變化而變化的，政府的政治職能、經濟職能和社會職能之間，也會隨著外部環境的變化而變化。這就意味著城鎮化過程中，有時候分別需要以政治、經濟和文化職能為主，其他為輔。尋求三者之間的動態性平衡，就能有針對性地處理所需應對的問題，也因而能更有效地履行政府的職能。

(三)戰略支撐

河南省城鎮化過程中政府職能重構戰略的制定，需要考量國內外客觀現實，尤其是省內基本省情，揚長避短，尋找切實可行的方案。這就需要明確和把握這一進程中的戰略支撐，即充分發揮河南省現有的優勢，挖掘有助于提高創造性和競爭力的潛在優勢。航空港建設的牽引作用、產業集聚化的輻射效應和“四化”協調發展的推動作用，成為實現上述戰略目標和任務的重要支撐點。

航空港經濟綜合試驗區建設對推動經濟發展意義重大，不僅能推動全省乃至中原地區的經濟發展，而且能促進中西部地區全方位開放局面的形成。更為重要的是，航空港經濟綜合試驗區的建設還能夠帶動中原經濟區新型城鎮化、新型工業化和新型農業現代化的協調發展。這些發展，既為政府促進城鎮化發展奠定了經濟基礎，又為政府調控城鎮化進程提供了資源和手段，給政府職能的重構創造了必要的條件。構建產業集聚戰略，對于提升河南省在全國的經濟競爭力和創造區位競爭優勢，有著極為重要的現實意義。城市對農村人口具有較大的吸納能力是城鎮化發展的必要前提，產業集聚對經濟發展的積極促進作用是提高城市吸納能力的重要因素。另外，產業集聚引發的發展新思路，反過來促進政府管理模式的創新和管理能力的提高，這也是政府職能重構的重要組成部分，是城鎮化過程中政府職能重構戰略的重要支撐點。經濟水平的提高是政府職能重構的基本條件，也是重構戰略的基礎性支撐點。經濟競爭力差、科技含量低、附加值低、產業結構不合理、信息基礎設施的相對滯后等問題都制約著河南省經濟水平的進一步提高。這不僅使城鎮化繼續發展乏力，也使政府職能在這一進程中的重構缺失了必要的條件和環境。同步推進新型工業化、信息化和農業現代化，逐步減少甚至消除這些不利因素，成為破除瓶頸、支撐重構戰略的基本路徑。正如李二超等人所言：“實現‘四化’同步發展，對我國推進新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化建設，形成新的經濟發展方式具有重要意義，對實現全面、協調、可持續發展發揮著關鍵作用”[6]。

三、河南省新型城鎮化建設過程中政府職能的重構路徑

不同的重構路徑發揮作用的力度和時間受不同因素的制約，所以在重構政府職能時必須遵循漸進式原則，把握好重構的速度、力度和幅度，正確規劃長期、中期、短期路徑。這三種路徑相互影響、相互作用，促進河南省新型城鎮化建設過程中政府職能的重構戰略穩步實現，推進河南省新型城鎮化健康發展。

(一)長期路徑

經濟水平的提高是政府職能重構戰略的最基本要素。市場經濟是城鎮化過程中推動政府職能轉變的根本性條件。但是，經濟水平的提高不是一蹴而就的，它要經過長時間的累積和突破才能持續發展，這就需要著眼于長期因素來設計經濟發展的路徑。長期路徑能幫助合理定位政府與市場關系、提高分權化程度、促使“四化”協調發展，從宏觀設計上促使政府職能重構戰略的基本目標穩妥實現。

我國自社會主義市場經濟建立以來，市場的體制機制已經初步形成并得到完善，但還存在效率低、生產技術水平不高、創新能力不強等問題。減少或消除這些體制性、思想性和技術性障礙，合理定位政府與市場關系便成為當下推動市場經濟進一步發展、實現政府職能重構所必須直面的緊迫任務。這不僅需要進行體制性改革，尤其是行政管理體制改革，也需要建立健全釋放市場經濟活力的法律法規，更需要以創新體制機制的建設為突破口，提高我省的創新能力。貿易是一個地區經濟發展的重要動力。建設航空港經濟綜合試驗區、打造加工貿易承接基地、主動承接產業轉移是河南省重視貿易在經濟發展中作用的表現。這些方式能有效利用社會主體尤其是企業、社會團體等的自主性，增強社會約束能力，推動政府職能重構的基本目標的實現。工業化、信息化和農業現代化的發展是城鎮化發展的前提和基礎。根據河南省的具體省情，創造三者發展的制度、政策和社會條件，實現城鎮化與三者聯動發展，就成為著眼長期路徑重構的重要問題。促使“四化”協調，強化政府社會職能，弱化經濟職能，實現經濟持續健康發展和社會和諧穩定這一戰略目標，需要“重點推進工農協調化發展、實現城鄉一體化發展、促進區域協同化發展”[6]。

(二)中期路徑

長期路徑的實現不是一蹴而就的，“強政府、弱社會”的特定政治生態也非一朝一夕所能改變，為了創造更多支持性的條件，就需要把目標拉近，設計中期路徑消解部分重構的阻力。中期路徑能幫助轉變政府觀念、創新政府組織結構、尋求政府職能的動態性平衡，在階段性設計上為實現政府職能重構戰略的目標、任務提供支持力量。

創新政府組織結構，完善政府運作方式，培育新興社會組織，改革現行社團管理體制，加強農村文化建設，轉變農民生活方式,這些內容組成了中期路徑的基礎框架。“政府職能與機構設置是一個矛盾的統一體”[4]。政府行政機構是政府職能履行的載體，政府機構權責的設置、運行方式及其力量的指向，都事關政府職能能否順利實現。當前，河南省政府內部還存在著權責不清、條塊分割、監督失衡等問題，妨礙政府職能的有效行使。創新政府組織結構，強化政府的社會管理和公共服務職能，完善政府運作方式，是推進中期層面政府職能重構的首要選擇。提高城鎮化過程中政府職能的效用，有利于打破許多市縣政府重經濟發展、輕社會管理，重工程建設、輕民生建設的局面，能加快轉變政府的思想觀念，樹立合理的政績觀和權為民所用的思想，提高政府公共服務的能力。隨著市場經濟的發展，社會結構分化、勞動分工細化以及經濟運行復雜化等政府所需應對的問題日漸增多。擴大社會主體的參與、實現政府部分職能的轉移，就顯得尤為迫切。在城鎮化過程中，大力發展社會組織不僅可以提供政府所需的資金資源，還可以提供人力資源和智力資源，分擔政府的部分功能，降低政府在此過程中的管理成本，為政府職能的轉變提供重要的支撐條件。文化的異質性是阻礙農村居民深層次融入城市社會的重要因素。農村文化中安土重遷、農業為本、族群觀念、以及相對狹隘的思想，都不利于實現農村居民的城市化。因此，推動城鄉文化的融合就成為城鎮化發展的重要途徑。

(三)短期路徑

城鄉二元結構的戶籍、土地和社會保障等制度，以及與當前客觀要求不相適應的省、市、縣財稅和金融體系，共同構成了河南省新型城鎮化建設的障礙，這些障礙相對于其他問題多屬于表層性的，通過較短時間的調試能得到逐步的消解。因此，消除二元結構的體制性障礙、推進城鄉公共服務均等化、爭取財權與事權相匹配組成了政府職能重構的短期路徑。

二元結構的體制本身是政府體制的一部分，也是政府職能得以履行的重要載體。大量的交通、住房和醫療教育等城市基礎設施是城鎮化發展的先決條件。政府管理的財稅和金融是調節二元結構、提升公共服務的重要經濟支撐，也是促進河南省城鎮化發展必不可少的支撐力量和調控工具。結合河南省省情，推進農村土地確權登記頒證工作，提高農村土地利用效率；重點完善公共就業服務體系、健全“網絡化城鄉基層醫療衛生服務運行機制”[7]，逐步實現城鄉就業、教育、衛生和社會保障等公共服務的一體化、均等化；合理地提高基層政府的財政權力，實現財權與事權相匹配等方式，能有效地形成和完善河南省政府職能高效行使的體制和機制平臺。這些改革措施，是形成和落實“以人為本”的思想、尊重城鎮化過程中人民群眾的基本權利和利益訴求、養成實干作風強有力的保證，對于構建服務型政府，尋求政府職能的動態性平衡意義深遠。

綜上所述，政府職能的重構不僅必要，而且尤為迫切。分析政府職能重構的有利和不利條件，洞察重構開展的機遇和挑戰，是政府角色再定位的基礎條件，有利于準確落實重構路徑著力點。政府職能革新和調適的阻礙既有深層次的經濟和文化因素，也有較為直接的利益因素。針對城鎮化過程中政府職能的重構，我們應在全面分析其挑戰和機遇的基礎上，遵循正確的目標導向，先易后難、循序漸進，促進河南省新型城鎮化建設過程中政府職能的重構戰略穩步實現，推進河南省新型城鎮化健康發展。

[參考文獻]

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