從公共事業的管理看體育資源配置方式的選擇

鄧春菊

從公共事業的管理看體育資源配置方式的選擇

鄧春菊

在傳統計劃體制下，體育事業都要接受國家行政機關的領導，都要在國家統一計劃指導下開展各項活動，實行撥款制，由國家供給經費，不實行經濟核算制。因此，相應的“事業資源”也必然是由政府配置的。但是，在市場經濟條件下，絕大多數資源都應該通過市場配置，絕大多數產品也應當實現商品化與市場化，完全進入市場。政府的職能定位就是提供體育領域的公共物品。在形形色色的體育產品中，哪些是純粹的公共產品？哪些屬于國家直接管理的事業？哪些不屬于國家直接管理的事業？哪些應該由國家財政供養？哪些不應該由國家財政供養？哪些需要國家計劃配置？哪些應該由市場配置？這些都是需要討論的問題。

1 公共事業組織的產生及范圍的界定

1.1 公共事業組織的產生

在現代社會中，企業組織、政府組織是實現人類社會發展的兩套基本的組織制度工具。但是，這兩套組織制度工具各自都有其內在的局限性，也就是中外學者頻頻提到的 “市場失靈”與“政府失靈”。由于“搭便車”導致在公共物品供給方面的市場失靈，市場便把公共物品供應職能推給了政府。可是由于人們對公共物品需求的偏好極為多樣化，政府不可能滿足所有社會群體的公益需求偏好，導致在公益方面的“政府失靈”。另一方面，在某些私人物品的供應中由于信息不對稱，導致“契約失靈”或私益方面的“市場失靈”。這樣，兩種“失靈”便催生了非政府、非營利的公共事業部門的產生和發展［1］。它是應對“政府失靈”與“市場失靈”問題而存在與發展的，是針對政府、市場之弊的一種“創新”，具有非政府性、非營利性、非特定多數性、非實物生產性以及非權利依附性等幾個主要特征。

1.2 公共事業界定的“三維標準”

公共事業管理的范圍可以從三個方面加以確定：組織性質、產品特征和需求類型。這三個方面也就構成了公共事業管理的三維標準。在此基礎上探討體育事業領域管理范圍的確定。

1.2.1 組織性質

在現代社會中，我們可以感覺到三種組織及其權利的存在，那就是行政組織、企業組織和公共事業組織。行政組織代表著政府擁有的公共權力，政府憑借其特殊身份直接管制人們的行為，以使人們的行為符合政府的規定，具有強制性、權威性和法制性的特點。企業組織權利的權威來自于企業所提供的產品或勞務，其權力是眾多營利機構普遍擁有的權利。這種權力主要是通過利益誘導機制來實施的。而公共事業組織與上述兩種組織的性質都不同，它不以營利為目的，主要是提供信息資源和知識型產品來溝通供需雙方，以解決某個社會問題。因此，它的權利的權威來自供需雙方的信任，其實施主要靠說服機制。三種組織性質上的差異決定了它們的管理活動及其管理領域的差異。

1.2.2 產品特征

從經濟學的角度來看，產品可以分為公共產品和私人產品，而介于兩者之間的是準公共產品（見表1）［2］。一般來說，大多數政府只提供屬于純粹性質的公共產品，準公共產品則由公共事業組織來提供。因此，依據不同產品的特性推知，生產和提供純粹公共產品的事務屬于公共行政事務，生產和提供純粹私人物品的事務屬于私人事務，而生產和提供準公共物品的事物則屬于公益事務，由公共事業組織來承擔。

表1 產品分類

1.2.3 需求類型

現代社會存在著3種不同類型的需求：共同需要、私人需要和不特定多數人的共同需要。相應地，主要通過3種不同的途徑來滿足各種需求：1）法定途徑—按照法律要求設立政府部門和公共組織來提供特定的服務；2）商業途徑—以營利性企業為基礎的市場活動；3）社會途徑—依靠介于行政部門和營利部門之間的公共事業部門來提供特定的服務。對于3種不同的需要，管理的領域和范圍自然也不一樣。

2 社會事業發展的政府職能定位

以上分析可以知道，3種不同的組織在社會發展的不同領域發揮著各自的功能，共同促進整個社會的進步，但是還不夠清晰。體育事業要實現制度的創新，實現資源配置方式的變革，明確政府在體育事業發展中的職能定位是關鍵。這個問題可以從社會事業體制改革問題談起，因為事業單位體制是社會事業體制的一個組成部分。從邏輯順序來講，必須首先明確社會事業的發展責任由誰承擔以及如何承擔等基本問題，再來考慮事業單位改革問題。

2.1 首要問題是明確政府職責

社會事業或具有明顯的“外部性”，或直接涉及公眾基本利益和國家長期發展問題，這是營利性市場主體不愿干、干不了或干不好的。在發達的市場經濟國家，非營利性的社會組織在發展社會事業中起著積極的、比較突出的作用，但由于社會組織經濟能力及組織能力等自身的不足，無法與政府相比，而且其力量的發揮通常也離不開政府的統籌規劃及政策引導，因此也只能是政府作用的補充，不可能替代。從中國的民間社會的組織化程度和經濟能力的現實情況看，發展社會事業必須主要依靠政府，這是必須堅持的最基本的原則。

僅強調政府職責還不夠，還應進一步明確其合理的職責范圍和不同層級政府間的合理職責分工。從國際經驗來看，1）對于涉及國家目標，且在發展中需要不同機構間充分配合與協調的社會事業，比如基礎科學研究，通常由中央政府統一規劃、直接管理并由中央財政直接投資；2）對于具有突出公益性，涉及政府基本職能，但可以由彼此獨立的機構分別承擔的社會事業，比如基礎教育等，通常采取由中央政府統一規劃、地方政府組織實施的方式，所需經費或由地方政府承擔、中央政府實施補助和轉移支付，或全部由中央財政支出；3）對于主要體現局部區域公眾利益的社會事業，如區域性環境保護等，組織與投資責任則主要由地方政府承擔，中央政府給予宏觀指導，并根據不同地區的實際情況給予必要援助；4）也有些社會事業采取中央政府和地方政府分別組織和管理的方式，比如博物館等。

2.2 改革社會事業的基本組織方式，更好的實現政府職能

政府承擔著社會事業發展的基本責任，但中國過去所有的社會事業都由政府直接組織，嚴重阻礙了社會事業的發展，因此其組織方式必須改革。發達市場經濟國家基本上是針對不同社會事業的特點，實施分類組織和管理。一般來說，對公益性很強、有關產品和服務涉及國家長期利益或大多數公眾基本利益的社會事業，通常都采取政府直接組織的方式，其機構設立、人員配備、經費投入等都由政府保證。對那些公益性相對較弱或因其自身特點不宜由政府組織的社會事業，一般都采取政府間接組織的方式。通常是交給非營利性機構來承擔，也可采取政府出資購買營利性市場主體服務的方式。實施分類組織和管理是我國社會事業體制改革的一個基本方向。

2.3 按照職能特點，對現有事業單位進行分類改革

確立了社會事業的政府職責及其基本組織方式后，現有事業單位體制的改革應該就是水到渠成的事了。對社會事業進行分類并形成不同的組織規范，并根據現有事業單位的職能特點，決定其歸屬。一般來說，產品和服務可以市場化的應盡快市場化。對具有公益性的事業單位，按照其職能特點和社會事業發展目標，分別確定為政府直接組織的公立機構或非營利性機構。同步進行結構和資源的調整以及管理體制的調整。

3 體育產品的分類及政府的職能定位

按照前面關于公共事業管理范圍確定的“三維標準”以及政府的職能定位的分析，可以預知體育事業要發展，體育資源要實現優化合理配置，首先必須要分清楚在統稱的體育事業中，什么是純的公共物品，什么是純的私人物品，什么是準公共物品，把它們相對區分開來，實施體育的分類組織和管理，根據不同類型產品的性質和特點來探討不同的發展路徑，特別是在市場經濟的環境下，有利于實現體育資源配置的合理化。

體育是多功能、多緯度的社會文化現象，如果從體育經濟管理學的角度來看，可以將一個國家的體育事業置于 “投入——產出”的框架結構，則將體育核心“產品”概括為：1）國民健康水平的提高；2）國家競技運動實力的增強（見圖1）［3］。在這兩種基本產出的生產過程中，伴有體育的文化產品、體育設施、各類賽事與活動等大量相關產品的出現。由于體育產品的供求方式及其需求與產品組合方式是多樣化的，由此決定了它的組織形式也必然是多樣化的。以下做具體分析：

圖1 體育投入—產出關系

3.1 滿足公共需要的公共體育產品

體育公共產品相對于體育私人產品是指在消費和使用上的非競爭性和非排他性的產品 （是一種向所有人提供和向一個人提供時成本都一樣的物品）。總體而言，在體育領域內，主要是指全民健康、全民健身，包括體育基礎研究，公共體育設施、體育技術標準、體育知識及傳播等。這類產品的生產和經營，不可避免地需要政府的介入，保證標準公共體育設施的實現。各種資源的配置，包括對國家體育政策的宣傳，包括社會體育指導員的配備，都需國家的宏觀調控，保證大眾健身的有效開展。當今絕大多數國家對體育公共產品一般采用政府壟斷經營，從他們的體育發展的情況來看，政府壟斷經營體育公共產品有利于大眾體育的發展。因為大眾體育是社會福利的一種表現形式，體育也是公民的基本權利，大眾參與體育的程度和水平，反映了他們所能享受到的政府提供的體育公共產品的數量和質量。可見，我國的宏觀調控，要由過去注重奪“金牌”、追求國際先進水平向“全民健身優先”轉變，在全民健身、全民體育普及基礎上的多爭金牌。

而國家隊，或者說競技體育中的精英體育，國家原則上應予以支持，對精英體育要進行財政撥款，因為世界冠軍、奧運冠軍等不僅是個人榮譽，關鍵是為國家提供了公共產品（見表2）。中國奧運冠軍的獎金從1984年洛杉磯奧運會的6 000元到2008年北京奧運會的25萬元，到2012年倫敦奧運會的50萬元，24年間翻了超過41倍。同時要投入巨額資金建設國家奧林匹克訓練中心或基地 （如高原訓練基地）。一般來說，公共物品主要由政府提供，但不并等于只有政府才能提供，隨著對公共體育服務需求的增加和政府財政來源的減少，政府可以積極創造條件，引入市場機制，將能夠推向市場的體育產品盡可能采用市場化的方式進行運作，鼓勵社會團體、企業及其他社會組織參與體育市場的競爭。可以采用合同的形式，通過投標者的競爭，將本來由政府提供的公共體育產品轉讓給私營公司或非營利組織等機構，從而改善公共體育服務的質量，而政府則將精力主要集中在強化政策投入和宏觀監控的職能上。

表2 2012年倫敦奧運會一些國家或地區對金牌選手的獎勵標準（單位：萬元）

3.2 滿足私人需要的體育私人產品

體育私人產品相對于體育公共產品的特征在于消費上的競爭性和使用上的相互排他性，也就是說在一定的生產水平下，向一個額外的消費者提供商品的邊際成本大于零，部分人消費一種商品，其他人就被排除在消費這種商品之外。隨著社會經濟的發展，人民生活水平的提高，國民健身觀念的改變以及生活方式的變化，“花錢買健康”越來越被人們所接受。當前消費者通過支付貨幣而獲得的大部分的體育消費品都屬私人產品。如觀賞型體育消費中購買的各種緊俏的比賽入場券，人們用貨幣購買的各種和體育活動有關的實物型體育消費以及人們用貨幣購買的各種和體育活動有關的體育服務的參與性體育消費，如參加各種俱樂部的訓練活動、參與培訓班以及進入各種成人或業余的武術學校，足球學校等。所有這些商品只有在付費的情況下才能被享用，為提高效率，它們的供應應該按市場競爭的方式進行。其需要的各種人、財、物等資源的配置也應在市場方式下完成，政府一般不予干涉。

3.3 滿足部分共同需要的準公共體育產品

在體育產品中，嚴格來說，只有體育基礎研究接近純公共產品，其他體育公共產品，不是排他的，則是競爭的，或者兩者都是，所以只能算準公共產品。例如某個城市的球隊，他們的戰績絕對影響了該城市的發展，甚至影響了該城市居民的生活方式等。對于該城市來說，這支球隊就是他們的公共產品，然而對于其他城市的居民來說情況就不一樣了。也就是說，滿足部分需要的、一定區域內的一個公共物品在適當的范圍內可以看作為“可分的”，這樣在這一范圍之外的其他人可以排除在外，不能享用。這種情況下，當地政府有可能對其運動隊進行投資。又例如在公益型體育俱樂部中，在滿員之前，增加一個消費者并不增加額外成本，它是非競爭性的，同時它又通過收費排除了一部分人的進入，又是排他的。可見，準公共物品的公共產品性，要求政府參與，而準公共產品的私人產品性，使私人廠商有了介入的可能。這就是說，產品的提供，可以實行國家、社會、單位和廠商合辦，走社會化的道路。在資源的配置上，采用政府配置和市場配置相結合，以社會效益為主，經濟效益為輔，一方面滿足國家和社會的體育需要，另一方面也有利于單位本身發展的需要。

從以上分析來看，政府在體育事業的發展過程中主要是提供提高國民健康水平的體育公共產品，同時對精英體育給予支持。而準公共體育產品和私人體育產品應由體育事業組織及通過市場來提供，政府不應事必躬親，過多干涉。但是體育產品的具體劃分并不是一個簡單的問題，也不會一成不變，需要不斷探討。

4 結束語

從公共事業組織的發展及公、私體育產品的性質來看，我們認為政府體育管理的職能定位應該是從無限政府模式下的無所不能、無所不管的狀態向有限政府模式下的有所作為、有所不為的現實目標轉變。具體來說，政府由統管體育資源轉向只管公共體育資源；從提供所有體育物品轉向只提供公共體育物品；從行政機制配置體育資源轉向主要由市場機制配置資源。但是，在現實中，必須要考慮歷史背景、環境要素、社會資源等要素的影響。由于曾受到計劃經濟的嚴重制約，中國的體育的改革將滯后于經濟體制改革，又由于中國經濟、文化發展的極不平衡，多元化管理體制將保持相當一個時期，政府管理體制將在部分經濟落后的地區發揮巨大作用，而以社會管理型為主，以市場機制為基礎配置資源也將出現在少數經濟高度發達、體育市場發育成熟的地區。從這些情況來看，中國的體育體制改革，體育資源配置方式的改革將是一個曲折的過程，不可能一蹴而就。

［1］馮云廷.公共事業管理學［M］.北京：中國財政經濟出版社，2003 （1）.

［2］薩繆爾森，諾德豪斯.微觀經濟學［M］.北京：人民郵電出版社，2004.

［3］任 海，王凱珍，肖淑紅，等.論體育資源配置模式——社會經濟條件變革下的中國體育改革（一）［J］.天津體育學院學報，2001 （3）.

［4］曼瑟爾·奧爾森.集體行動的邏輯［M］.上海：上海人民出版社，1995.

［5］黃恒學.公共經濟學［M］.北京：北京大學出版社，2002.

［6］鐘天朗.體育經濟學概論［M］.上海：復旦大學出版社，2004.

The Choice of Models of Sport Resource Allocation from the View of Public Utilities M anagement

DENG Chunju

從公共事業管理以及社會事業發展的政府職能定位出發，討論體育事業發展中不同類型的體育產品，指出政府的職能定位主要是提供公共體育產品（如全民健身），其資源配置采取政府配置，而準公共體育產品和私人體育產品則采用半市場化和市場化的方式來生產。

公共事業；體育產品；資源配置

From the view of public utilitiesmanagementand thegovernment's role in the developmentof social services，the article discusses the different types of sport products and points out that the government's role is to produce pubic sports products（such as the fitness for all）by themodel of government distribution.And so the quasi-public sports products and personnel sport products are produced by quasi-market ormarket.

pubic utilities；sport products；resource allocation

G80-05

A

1003-983X（2015）02-0114-03

2014-11-20

鄧春菊（1980-），女，湖南永興人，碩士，講師，研究方向：體育人文社會學、傳統保健體育學.

湖南中醫藥大學體育藝術部，湖南長沙410208 Sports and Art Department，Hunan University of Chinese Medicine，Changsha Hunan，410208