福利多元主義視角下農民工培訓供給主體的多元化

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福利多元主義視角下農民工培訓供給主體的多元化

章華麗

(華東師范大學職業教育與成人教育研究所，上海200062)

【摘要】改革開放以來，農民工培訓供給主體愈來愈越多元化，通過福利多元主義視角解讀這種多元化的發展實態，分析其發展緣由是為了緩解政府失靈、提高市場參與度、發揮第三部門優勢，并指出明確農民工培訓各個供給主體的角色是未來的發展趨勢。

【關鍵詞】農民工培訓;供給主體;多元化;福利多元主義

隨著經濟發展逐步走向市場化，為適應經濟發展需要，政府不得不改變單一供給方式，逐漸納入市場等其他供給主體要素，農民工培訓供給主體愈來愈多元化。因此，尋求各個供給主體之間的平衡與發展，分清各自在農民工培訓供給中的角色，是當前亟待解決的課題。福利多元主義是20世紀80年代新起的一種新興理論范式，它提倡政府在社會福利扮演中不是唯一提供者的角色，社會福利的來源應多元化。［1］借鑒福利多元主義研究范式，可以為農民工培訓供給主體的探討提供一種有效的解決途徑，主要基于以下兩點:一是勞動市場通常被認為是國家福利最重要的來源，主要采取工資收入的形式，充分就業是廣義福利的一個重要組成部分，［2］農民工培訓作為實現農村剩余勞動力充分就業的有效方式，可以將其納入國家福利領域中;二是從西方福利經濟學理論的發展歷程來看，與農民工培訓供給主體變化的相同之處就在于，二者都經歷了以政府供給為主，而后納入市場等其他要素，并不斷尋求多元平衡。本文將農民工培訓視為一種國家福利，從福利多元主義視角來探討當前農民工培訓供給主體的發展實態、發展緣由和發展趨勢。

一、發展實態:供給主體多元化

社會福利不是消極提供失業救濟和資金補助，而積極尋求社會困難者的進步和自我完善，從而提高國家人民生活水平和整體幸福感。農民工培訓政策及其相關制度體系的形成和完善，作為國家福利的一種供給方式，在保障農民工城鎮就業、促進城鎮化建設和社會經濟發展等方面發揮著至關重要的作用。福利多元主義認為，福利供給完全依靠政府或市場一方都是有失偏頗的，社會福利應該由多元主體“共同分擔”，一種典型的“四分法”分析框架認為福利服務應來源于國家(公共部門)、市場(營利部門)、社區(非正式部門、家庭)和民間社會(NGO、NPO)四個部門。［3］以這種劃分為基準，根據不同階段政府的政策走向，以及政策文本中所規定的農民工培訓供給主體(主要是培訓實施和培訓經費供給)，可以分析農民工培訓供給主體的發展變化情況如下表1示。

由表1中可以看出，改革開放以后，政府單一供給方式已經不適應社會需求，隨著社會主義市場經濟體制的確立，市場、社區和民間社會等供給主體在農民工供給中的地位越來越被強調。例如2010年國務院辦公廳《關于進一步做好農民工培訓工作的指導意見》中指出要以“政府支持、市場運作”為基本原則，提出“要鼓勵行業、企業、院校和社會力量加強農民工培訓，建立促進農民工培訓的多元投入機制”。［4］此外，從農民工培訓辦學主體來考察，調查顯示，目前農民工培訓機構辦學主體主要分為以下三類:政府設立的公辦培訓機構、私人設立的培訓機構以及私人辦學主體依托公辦機構開辦的針對個別項目的培訓。［5］可見，當前農民工培訓供給主體越來越傾向于多元化。

表1

二、發展緣由:有效供給的內在需求

福利多元主義打破了國家和市場的絕對主義藩籬，并試圖尋求一種多元供給主體共同承擔福利責任的路徑。農民工培訓供給主體的多元化順應了這一理論趨勢，為有效的培訓供給目標提供了一條實現路徑。所謂有效的農民工培訓供給即農民工培訓的成效能夠無限逼近一種“帕累托最優”狀態，即通過對人、財、物的充分利用，能夠以最小的成本使得所有農民工培訓相關利益者(包括政府、用人單位、農民工個人以及其他潛在受益者)收獲最大的效率和效益。

1.緩解政府失靈

國家或公共部門供給福利的主要缺陷是容易出現“政府失靈”現象，使得政府干預效益降低。這種“政府失靈”通常包括以下幾種情況: (1)政府干預未能達到預期目標; (2)政府干預雖然達到預期目標，但干預成本過高，效率低下; (3)政府干預有效率且達到預期目標，但從長期看帶來不利的副作用。［6］在農民工培訓供給中，政府通常扮演主導供給者的角色，雖然當前政府的主體地位在發展過程中呈逐漸弱化趨勢，但在實際運行過程中難免會出現政府失靈。以陽光工程為例，從下幾個方面來考察: (1)培訓成本:陽光工程規定國家和省級政府合計補貼210元/人，市縣配套的50元/人，有不少地方未能兌現;［7］(2)培訓實施:縣一級陽光工程辦公室，90%以上是有機構沒有專人，更沒有配套工作經費，部分縣區配套資金到位率較低，且出現了地方財政套取中央補貼資金的現象;［8］(3)培訓效益:調查發現，農民工對政府作為主體供給的培訓評價較低，當問及“培訓是否對您日后的生活、工作有幫助”時，僅18%的人認為有幫助，另有20%的人認為“沒有感覺或根本沒有幫助”。［9］可見，農民工培訓成本較為昂貴，基于理性經濟人的假設，代表政府的官員可能會謀求自身利益而忽略公共的利益，加上政府機構的低效率運作以及昂貴的干預成本，以政府為供給主體的農民工培訓容易出現失靈現象，降低培訓效益。

傳統的福利概念容易誤認為福利就是政府行為，福利多元主義對福利的概念進行了澄清、拓展和衍生，指出福利是一個混合體，是全社會的產物，福利的提供、籌集和規則應由政府、市場、社區及民間社會共同完成。面對這種政府供給失靈，通過福利多元組合安排，將政府的全面福利提供轉變為社會諸多部門的福利提供，在社會不同部門參與下，重現家庭、社區和其他非正式組織的作用。［10］因此，實現農民工培訓多元供給，不僅可以轉變政府在培訓供給中的壟斷格局，還能發揮農民工個人、營利部門和非營利部門在培訓供給中的作用，彌補政府供給缺陷，從而緩解“政府失靈”。

2.提高市場參與度

福利多元主義在其形成路徑中吸取古典自由主義和凱恩斯—貝弗里奇的缺陷，通過以混合福利經濟取代市場中心或國家中心，形成一種偏重社會過程和多元組合的福利體系。從政策層面來審視，當前的農民工培訓供給主體由政府單一供給走向多元化供給，但從市場的參與力度來說，其應有的主體效用尚未完全發揮。根據一項四川省的調查數據，在調查對象中有48．7%參與過政府提供的免費培訓，而參與過夜校、電校、函授等培訓機構的有償培訓的比例僅占24．6%。［11］此外，和政府的積極投入相比，用工企業的培訓積極性較低，調查顯示，在農民工技能獲得途徑中，僅有10%的農民工是通過企業培訓獲得技能。［12］究其原因，主要有以下幾點: (1)農民工群體的工資水平普遍較低，難以承受高昂的培訓費用; (2)農民工培訓的外部性較強，農民工就業短工化的現象較為普遍，企業進行培訓投入具有一定風險; (3)勞動密集型企業對員工的技能要求相對較低，對培訓的需求不高。

然而，對于農民工培訓供給主體來說，納入市場運行機制是十分關鍵的要素，能夠有效發揮國家和市場兩種手段的長處。社會福利的建構從本質上來說，是用一種社會認可的制度安排方式去滿足社會群體成員的需要。［13］民辦培訓機構、行業企業培訓機構和用人單位等營利組織在農民工培訓供給主體中的作用，首先從市場主體需求來說，農民工培訓能夠提高務工者的職業技能，從而為勞動力市場提供合適的儲備人才;其次，對于農民工來說，培訓效果是其參與培訓的首選因素，“只要能學到一技之長，花錢也愿意”，［14］市場特別是企業最了解其所需人才的職業技能要求，因此納入市場主體可以有效提高農民工培訓效益。鑒于市場參與度較低的幾項因素，尋求市場和其他主體的供給均衡尤為重要，依靠市場和政府、社區及民間社會各個主體之間的整合協調來提高農民工培訓的效益。此外，市場參與度的提高還須依靠市場自身的調節，特別是用人單位，一方面通過產業轉型和升級獲得企業的長遠發展;另一方面通過農民工培訓實現企業效益的最大化。

3.發揮第三部門優勢

第三部門的成長發育，為從政府走向多元化的農民工培訓供給的出路提供了有效的指導作用。第三部門又稱非營利組織，即不以營利為目的的社會組織，包括NGO、NPO等。福利多元主義的一大典型特征和創新之處就是強調除政府和市場以外的第三部門來參與社會福利供給，以達成整合社會福利、提高福利供給效率的目標。通過多方合作，特別是政府與非營利部門之間的合作，來發揮非營利部門的優勢，滿足社會對福利的多樣化需求。在美國，政府已經成為非營利部門獲得財政支持的一個主要來源。［15］在我國，近年來，已經越來越多的第三部門投入到農民工培訓供給當中，并與政府部門合作，實現了制度創新和優勢互補。較為典型的是北京的富平學校，該校以家政培訓為主，由社會民眾出資創辦，同時得到安徽省政府和北京市政府的支持和幫助，探索出了一條“民辦公助”的農民工培訓與就業模式。［16］也有部分非營利組織沒有借助政府的力量，獨立參與到農民工培訓的福利供給中。另一典型案例來自由民間義工自發組織的廣東番禺打工族服務部，該組織主要依靠德國某基金會的資助，通過開設打工青年文學培訓班、舉辦開放式法制講座、開展職業安全與健康教育等活動來為農民工提供培訓與咨詢服務。［17］

福利多元主義在理論上為非營利組織的福利供給提供了依據，其所強調的政府權力分散化和社會福利民營化，［18］也在西方國家多年以來的改革實踐經驗中得到證實。市場和政府在提供福利時都有成本過高和失靈現象出現，而非營利組織能夠在政府之外提供福利，實現在福利供給上的優勢互補。鼓勵第三部門參與到農民工培訓中，不僅能夠有效彌補因“政府失靈”和“市場失靈”造成農民工培訓供給的不足和不良，同時能夠發揮非營利性、志愿性和專業化等特征優勢，節約交易成本，有效提高供給效益。

三、發展趨勢:明確各自角色

在由計劃經濟走向市場經濟的體制轉型過程中，農民工培訓供給主體逐漸走向多元化，這是實現農民工培訓有效供給的內在需求。引人思考的是，在多元化格局下，傳統的社區和新興的民間社會應該在培訓供給中扮演什么樣的角色?一直以來爭論不休的政府和市場之間又該如何明確自身的定位?對此，福利多元主義提供了一個值得借鑒的理論模式:通過政府、市場、社區和民間社會的分權與協作來實現多部門之間的平衡。這種平衡是指不同供給主體之間能夠明確各自的角色，以發揮各自優勢、相互彌補各自不足。福利多元主義的宗旨就是希冀于通過福利多元結構的安排，改變國家單一的福利供給模式，由福利國家向福利社會轉型，并尋求各個多元主體之間的平衡，以實現福利效用的最大化。未來農民工培訓供給主體的發展趨勢就是不斷探索有效的平衡路徑，其中一個重要的內隱標準就是要分清政府、市場、社區和民間社會四個部門在培訓供給中的角色，以實現不同供給主體之間的分權與協作。

福利多元主義在理論上為分析農民工培訓供給主體的角色分配提供了理論體系和分析框架，具有深刻的社會意義。各個主體具體角色的分配可以從靜態和動態兩個層面來分析:［19］首先，從靜態上看，農民工培訓供給的責任由各個主體共同分擔，責任大小的分配取決于各個供給主體的充裕情況。農民工培訓的供給，一般包括貨幣供給、實物供給和服務供給。根據伊瓦斯在關于福利多元主義四個部門特征的分析，政府、市場、社區和民間社會的行動條件原則分別是科層制、競爭、個人責任和志愿性。［20］結合農民工培訓各個主體供給功能的側重點，在當前農民工培訓供給主體中，由于家庭特別是農民工個人能力所限，在培訓供給中的參與作用較為有限;而政府的供給目的主要是出于維護社會穩定和促進國家經濟發展，供給意愿較強，并且主要采取貨幣供給方式;市場主要通過競爭來實現機制運作和調節資源配置，在實物供給和服務供給方面參與能力較強;民間社會作為非營利組織，以志愿來調節行為，主要表現在提供培訓服務。

其次是從動態上看，當農民工培訓的一個供給主體出現問題時，需要有另一個或其他多個主體來進行補充或替代，否則會整體培訓供給的不足和衰退。因此通過各個供給主體的相互協作來實現優勢互補是很有必要的，這需要分析政府、市場、社區和民間社會在各自優勢區域所發揮的獨特作用，同樣需要明確的是各個主體的缺陷以及問題的成因。政府的主要優勢就在于能夠通過政策法規來主導和平衡供給，以實現社會資源的再分配，但容易忽視少數群體的需要，降低自助動機和自由選擇度;［21］市場能夠通過需方的自由選擇來提高資源利用率，但其供給的有償性和時間有限等缺陷可能會造成培訓供給的不均等化;社區以個人參與為主，供給力量十分有限，但卻不容忽視，社區參與培訓供給更是一種個人責任和的體現;無償供給是民間社會參與的主要優勢，但同時容易導致專業化缺乏和效率低下。

綜上所述，在農民工培訓中，通過分析政府、市場、社區和民間社會的責任、功能和優劣勢，可以明確政府、市場、社區和民間社會各自的角色:其中政府作為主導供給者能夠協調和規范其他主體的供給行為;市場作為另一主要供給者可以有效提高供給水平;社區和農民工個人除了能夠享受培訓福利，還需要提高自助能力、承擔起應負的職責，民間社會作為重要的協作主體可以與政府及其他主體相互配合供給。然而，這僅僅是理論上的分析，農民工是中國特有的詞匯，如何將福利多元主義結合中國實際還有待實踐的證明。在未來需要解決的課題是，福利多元化理論的中國化，以及多元化的農民工培訓供給主體如何在具體實踐中實現平衡，達成供給效益最大化。

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(編輯/徐楓)

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The Diversity of Supplying Subject of Migrant Workers' Training in the Perspective of Welfare Pluralism

ZHANG Hua-li

(Institute of Vocational Education and Adult Education，East China Normal University，Shanghai 200062，China)

【Abstract】Since the reform and opening up in China，the supplying subject of migrant workers has become more and more diversified．Through interpreting the diversified development of the supplying subject in the perspective of welfare pluralism，this paper analyzed the reasons of welfare pluralism，which are to ease government failure，improve market participation，and give full play to the advantages of third sector．Thus this paper pointed out that to clarify the role of each supplying subject in migrant workers，training is the future development trend．

【Key words】migrant workers training; supplying subject; diversification; welfare pluralism

【作者簡介】章華麗(1989—)，女，安徽安慶人，碩士研究生，研究方向為農民工職業培訓。

【收稿日期】2014-07-14

doi:10．3969/j．issn．1001-8794．2015．01．002

【文章編號】1001-8794(2015)01-0005-04

【文獻標識碼】A

【中圖分類號】G725