規?；N植設施農用地管理初探
——以軍王村葡萄種植設施農用地為例

◎楊智鈞

規?；N植設施農用地管理初探
——以軍王村葡萄種植設施農用地為例

◎楊智鈞

隨著農業現代化的快速發展，農村土地經營權流轉進程加快，農業生產經營模式向現代農業轉型。近年來，魯山縣匯源辦事處軍王村葡萄種植和葡萄深加工業日趨成型，以綠色食品的生產和加工為特色的經濟發展模式走向規模化，促使土地管理部門不斷探索規范規?；N植設施農用地的管理模式。

一、軍王村葡萄種植設施農用地現狀

魯山縣匯源辦事處位于縣城東南城鄉結合部，人均耕地0.688畝，其傳統的農業生產模式已經不能滿足社會經濟發展的需要，因此，必須走農業現代化道路。農業現代化生產以提高農村土地效率為目的，以有效、合理的土地流轉方式為依托，從而實現現代農業的規?；洜I，集約化管理。

國土資源部、農業部《關于完善設施農用地管理有關問題的通知》國土資發〔2010〕155號、《關于進一步支持設施農業健康發展的通知》〔2014〕127號文件指出，設施農用地是指直接用于經營性養殖的畜禽舍、工廠化作物栽培或水產養殖的生產設施用地及其相應附屬設施用地，農村宅基地以外的晾曬場等農業設施用地。設施農用地可分為生產設施用地和附屬設施用地以及配套設施用地。以軍王村葡萄種植業為例，生產設施用地是指農村居民利用自己承包的或者通過土地承包經營權流轉所轉包的，集中連片進行葡萄種植，以及育種育苗場所、簡易的生產看護房所占用的土地；附屬設施用地是指在葡萄種植基地對葡萄生產進行管理和倉儲、辦公及生活用地。

根據國土資發〔2014〕127號文件要求，興建農業設施的，經營者應擬定設施建設方案，并與當地農村集體經濟組織簽訂用地協議；涉及土地承包經營權流轉的，應先依法簽訂土地流轉合同；興建農業設施占用農用地的，不需辦理農用地轉用審批手續，其中，生產設施占用耕地的，生產結束后由經營者負責復耕，不計入耕地減少手續。同時規定：“對于平原地區從事規?；Z食生產涉及的配套設施建設，選址確實難以安排在其他地類上、無法避開基本農田的，經縣級國土資源部門會同農業主管部門組織論證確需占用的，可占基本農田。占用基本農田的，必須按數量相等、質量相當的原則和有關要求予以補劃。各類畜禽養殖、水產養殖、工廠化作物栽培等設施建設禁止占用基本農田?！?/p>

據統計，2013年軍王村連片種植優質葡萄150畝，年產量632.25噸，產值379.35萬元（見表1）。

隨著葡萄種植規模的不斷擴大，經營者要建設一些看護用房、倉儲、加工等附屬設施，不可避免地要占用耕地。因此，研究如何規范設施農用地、如何有效管理設施農用地問題迫在眉睫。

表1：2013年軍王村葡萄規?；N植統計表

二、軍王村葡萄規模化種植設施農用地存在的問題

軍王村葡萄種植有多年歷史，在葡萄種植中獲得巨大的經濟收益。近年來隨著土地流轉加快，葡萄種植規模不斷擴大（見表2），伴隨而來的是設施農用地規范管理問題，表現在以下三個方面。

表2：2011—2015年度軍王村葡萄規模化種植對照表

設施農用地選址缺乏合理的引導。根據農業發展規劃和土地利用規劃，在保護耕地、合理利用土地的前提下，應科學合理配置土地資源，積極引導設施農業健康發展。由于軍王村地處平原地區，除宅基地及公共用地外，其他土地幾乎全部是耕地，在選址上沒有其他選擇。如何加大法律、法規的宣傳力度，引導經營者盡量利用一般耕地規劃建設設施農業，避免占用基本農田，是國土資源部門首先要考慮的問題，不能等到經營者破壞了基本農田再去處罰、拆除。為避免給經營者造成不必要的損失，事前的合理規劃至關重要。

設施農用地缺乏必要的逐級審核。根據要求，設施農用地必須經過經營者申請、鄉鎮審核、縣級管理部門備案等程序。但多數經營者經營規模相對較小，認為辦理手續繁瑣，同時存在“地是自己的承包地，想種什么就種什么，不需要跟別人說”的錯誤觀念，形成既成事實，使管理處于被動的局面。管理者必須樹立群眾觀念，從經營者的角度開展工作。管理者應該腳踏實地，根據經營者的需要，幫助完善必要的手續。

設施農用地缺乏整體規劃。葡萄種植業者在生產設施（主要是看護用房）建設過程中缺乏統一規劃，各行其是，沒有從朝向、模式、整齊（不求劃一）度等方面統一規劃，所建設施沒有較為規范的模式：有的紅磚綠瓦，有的因陋就簡；有的四間不大，有的兩間不小。軍王村轄區地處魯平大道沿線，是魯山縣的東大門，進一步規范設施農業可以提升魯山的整體形象。

三、進一步加強規?；N植設施農用地的管理對策

要做好各類設施農用地的統一規劃，涉及廣大群眾的切身利益。管理部門應如何更好地為民服務，真誠傾聽群眾的呼聲，弄清楚“群眾要我做什么，我能為群眾做什么”，變事后被動管理為事前、事中、事后主動管理。

要做好設施農用地的事前管理工作。要加強鄉級政府的管理作用，從審核經營者的建設方案、土地使用年限、用途、土地復墾要求及時限、土地交還和違約責任，到公示、協議簽訂等全程參與。鄉級政府協助經營者做好統一規劃，給予初審后，及時按要求將用地協議與建設方案報縣級國土資源主管部門和農業部門備案。

做好設施農用地的事中監督工作。鄉級政府在農業設施建設過程中要全程監管，督促經營者的建設方案全面落實。

做好設施農用地的事后監管工作。設施農用地經過審核、備案后，鄉級政府要具體監督農用設施的建設和用地協議的實施；結束生產后的設施農用地，要加強對土地復墾的監管工作，嚴格按照協議規定的復墾方案、時限，確保復墾后的土地恢復原來的地力和耕作條件。

要堅持農地農用原則。要嚴格按照協議約定使用土地，嚴禁改變土地用途，禁止農用地用于非農建設，禁止擅自擴大設施用地規模等都是事后監管的重要內容?；鶎訃临Y源管理部門在日常巡查中發現有以設施農用地的名義建設住宅、商鋪等違法、違規用地行為，應及時嚴肅查處。對于未經審核同意的建設行為，要依法依規進行處理。不符合設施農業用地規定的，要恢復土地原狀；符合規定的，處理到位后確需用地的，按照有關規定完善用地手續。

（作者單位：魯山縣國土資源局匯源國土資源所）