PPP 模式推進共性技術研發創新平臺建設研究

朱健 ，王蓓

（1.工業和信息化部財務司 100804；2.電子工業出版社華信研究院 100036）

一、共性技術的含義與經濟屬性

1998 年在美國ATP（先進技術計劃）中，共性技術（generic technology）首次被明確定義為“一種有可能應用到大范圍的產品或工藝中的概念、部件、工藝或科學現象的深入調查”。目前，國外關于共性技術較為權威的定義主要有兩種：一種是由美國國家標準與技術研究院(NIST)的Gregory C. Tassey①Gregory Tassey. The roles of standards as technology infrastructure， in R.W.Hawkins，1995等人于1992 年提出。另外一種是前布什政府 Federal Register 中對共性技術的定義：“共性技術是存在潛在的機會，可以應用于多個產業的產品或工藝的科學事實，這種科學事實在這里具體表現為科學概念、技術組成、產品工藝以及科學調查。

國內學者將共性技術一般稱為產業共性技術，在學術研究上不做嚴格區分。徐冠華（1999）從共性技術的影響范圍出發，認為共性技術是對整個行業或產業技術水平、產品質量和生產效率都會發揮迅速的帶動作用，具有巨大的經濟和社會效益的一類技術，較早地代表了官方的觀點。馬名杰（2004）以及胡小江（2004）從技術研發階段出發，認為“共性技術是一種能夠在一個或多個行業得以廣泛應用的、處于競爭前階段的技術”。清華大學李紀珍等（2002，2006）從技術層次的角度，提出產業共性技術是在很多領域內已經或未來可能被普遍應用，其研發成果可共享并對一個或多個行業及其企業產生深度影響的一類技術。目前被國內最廣為接受和引用的定義則是由李紀珍（2002）提出的，其定義主要從共性技術的共享層次和影響范圍出發，強調共性技術對眾多領域的深度影響。

不同學者對共性技術的定義盡管在文字表達上有差別，但基本的含義是一致的。共性技術的關鍵即在于其處于競爭前階段，具有很強的關聯性、廣泛的適用性和開放性，同時由于其具有強烈的外部性，可以認為，共性技術作為“競爭前階段”的技術，具有準公共物品的性質，能應用于一個或多個行業，是產業技術進步和產業發展的基礎，具有很強的經濟帶動作用和巨大的社會效益。因此，共性技術具有的基礎性、開放性、外部性、關聯性、風險性和準公共產品性等方面的特點，決定了共性技術供給必然存在一定的市場失靈與組織失靈。

二、產業共性技術供給的雙重失靈與合作研發聯盟

產業共性技術的特性決定著其研發行為過程中的市場失靈與組織失靈，而雙重失靈現象又進一步強化了政府在消除產業共性技術供給失靈方面的重要性以及共性技術合作研發方式的特殊性。所謂產業共性技術的市場失靈是指在純市場機制下，由于其具有的外部性、開放性、準公共物品性，導致企業技術研發積極性不高，導致其市場供給不足。產業共性技術的組織失靈是指由于產業共性技術的高風險性、研發的高技術關聯性，使得單個企業無法承受這種高風險，其能力與資源也無法滿足研發的需求等。

當產業共性技術的重要性被行為主體所認知，進而產生研發的意愿，但研發能力的局限性迫使其向外尋求資源，通過合作的方式滿足產業共性技術的研發需求。企業既是市場的主體，又是技術創新和技術獲得的主體，還是產業共性技術供給的市場失靈與組織失靈現象的主要載體。因此，企業要解決產業共性技術供給雙重失靈現象，必須采取合作研發的方式。這種合作研發的方式要求政府、企業、高等院校、科研院所等明確在合作研發中的角色，充分發揮自身優勢，為消解產業共性技術供給的雙重失靈現象發揮作用。

這種由政府、企業、科研院所等組織機構自愿組成的伙伴關系，以合作創新為目的，以組織成員的共同利益為基礎，以優勢資源互補為前提，通過契約或者隱形契約的約束聯合行動而形成的共性技術研發組織體，可以稱為共性技術研發創新聯盟或平臺，其組織形式可以是合資研究企業、研發中心、院所等。目前，產業共性技術聯盟的主要實踐形式有研發合作產業聯盟、技術標準產業聯盟、產業鏈合作產業聯盟等。這些組織體在形成之后，通常有明確的合作目標和合作期限，共同遵守契約規定的合作行為規則、成果分配規則以及風險承擔規則等。

三、運用PPP 模式推進產業共性技術研發平臺建設的內生機制

PPP 模式，英文Public Private Partnerships 的縮寫，是政府與私人資本通過合作來提供公共品或服務的一種方式。關于PPP 的定義，加拿大PPP 委員會、美國PPP 委員會、聯合國發展計劃署、歐盟委員會、我國財政部PPP 合作中心等諸多機構都給出了各自的定義，其共同特征是：（1）以合作為前提；（2）把提供公共產品或服務，包括提供基礎設施作為合作的目標；（3）強調利益共享；（4）風險共擔。（見表1）

表1 PPP 模式的定義

隨著經濟的快速發展，有限的財政資金投入同快速增長的公共基礎設施需求間的矛盾逐步加深，影響了公共產品和服務提供的質量和效率。PPP 模式引入私人資本，與傳統的公用物品和服務的提供方式相比具有眾多優越性，該模式對于彌補公共基礎設施建設資金不足、提升公共服務效率起到補缺和引導作用。所以，自20 世紀80 年代以來，各國和國際組織都爭相嘗試將PPP 的各種模式應用于本國或區域內的基礎設施建設。

一般而言，PPP 模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的準公共物品和服務、基礎設施類項目。在實際操作中，PPP 模式大量應用在基礎設施建設等公用事業中，并且形式多種多樣，比如外包類的、特許經營類的以及私有化類的。在外包PPP 中，通常由政府投資，將整個項目中的一項或幾項職能承包給私人部門；特許經營類PPP 則包括BOT、TOT 等多種形式；私有化類PPP 則是通過股權轉讓使項目的部分所有權歸私人部門，或由私人部門負責項目的全部投資，所有權全部歸私人部門，在政府的監管下由私人部門負責項目的投資管理運營、回收投資、實現利潤，從而達到準公共物品和服務有效提供的目的。

由于共性技術研發具有準公共物品的性質，運用PPP 模式提供技術產品就成為一種可能。事實上，單就政府與私人企業為生產準公共科技產品而建立的各種合作關系而言，研發領域中政府對私人門的資助（公私合作）早已經存在，主要表現為各國政府為大量的企業研發活動提供直接的財政資金支持、研發費用補貼等，這種合作關系通常是松散的、運行規則較簡單的、短期的，無法適應經濟與社會快速發展對重大共性技術研發產品的迫切需求。

前文研究表明，產業共性技術，在投入上，需要引進更多的公共與私人資源，并能夠將大量關鍵研發資源在一定時期內向特定研發領域聚集；在參加方上，需要產業中大量的各種規模企業的共同參加，同時需要產業部門與公共研究機構能夠形成長期穩定的合作與信任。因此，在現有的科研補貼政策無法滿足或低效率的情況下，應用PPP 模式提供重大技術項目以及共性技術產品不失為一種最佳方式。共性技術研發合作組織體的構建，即產業共性技術平臺的搭建，單憑政府、企業、大學、科研院所等任何一種組織的力量是不夠的，需要聯合政府、企業、大學、科研機構等各方力量形成有效的伙伴關系，高效整合技術資源，實現優勢互補。因而，以上共性技術聯盟的組織形式又天然地形成了PPP 項目中的特殊目的載體（SPV），可以認為運用PPP 模式推進產業共性技術研發平臺建設具有天然的內生機制。

四、國外關于共性技術研發領域的PPP 模式應用和組織形式

（一）共性技術PPP 模式定義

2005 年，OECD 將這種共性技術研發領域的PPP 模式定義為：在一段固定的（不確定）時期內，公共與私人部門參加者之間共同組建的任何一種正式的關系或安排，雙方共同參與決策制定，共同投資諸如現金、人員、設施以及信息等稀缺資源，以在科學、技術和創新的某些領域實現特定目標。與過去政府對私人部門的資助相比，PPP 模式的最大特點在于：公共部門與私人部門參加者間建立了一種長期的、緊密的、正式的關系，從而可以彌補原有科技研發政策工具在提供共性技術產品上的不足。

比如，奧地利的Kplus 中心和Kind/Knet 中心，都是由私人企業與公共研究機構共同組建并在一定時期內運作，旨在鼓勵企業與公共研究機構（大學、政府研究實驗室等）在具有較強商業應用潛力的“競爭前研究”上進行合作，并促進兩者間建立長期合作關系，形成關鍵研發資源的聚集等。在歐盟，JTI (Jointly Technology Initiative )是歐洲層面將PPP 模式應用在準公共技術產品供給中的首次嘗試，將歐盟、歐盟成員國和私人部門的研發資源和研發能力在一定時期內聚集起來，通過分享共性技術知識來解決重大科技問題，而這些問題的解決依靠傳統工具不能有效實現。2008 年12 月，為應對金融危機，歐盟又在“歐洲經濟復興計劃”中提出，要在歐洲受金融危機沖擊較大但非常重要的制造業、建筑業和汽車業，通過PPP 模式發展新技術，以動員公共與私人部門的相關投資，促進歐洲的長期結構調整。澳大利亞的CRC（Cooperative Research Centres）是一個產業需求導向的中長期合作研究計劃，旨在通過支持技術最終使用者與公共部門研發人員之間的中長期合作，以涉及澳大利亞經濟、環境和社會重要公共利益方面的重大挑戰提供解決路徑。此外，芬蘭的科技與創新戰略研究中心（SHOK）、丹麥的創新中心、西班牙的Cenit、瑞典的能力中心、荷蘭的領先技術研究機構、法國的競爭中心等也都是PPP在共性技術研發領域的典型應用。

歐盟于2013 年12 月底宣布成立5GPPP(5G Public-Private Partnership)，作為歐盟2020 年與未來5G 技術與產業共生體系發展的重點組織，5GPPP 最初是由多家電信業者、系統設備業者以及相關研究單位共同參與成立的，其中5GPPP 會員包括：愛立信(Ericsson)、阿爾卡特朗訊(Alcatel-Lucent)、法國電信(France Telecom)、英特爾(Intel)、諾基亞(Nokia)、意大利電信(Italy Telecom)等，華為也于2014 年7 月底宣布加入5GPPP 組織。歐盟5GPPP 是PPP 模式在電子信息產業中網絡通信基礎設施建設方面的重大推廣和應用。

（二）共性技術PPP 的組織形式

首先，關于政府合作深度。由于不同的產業、不同的共性技術在外部性特征、離市場開發應用的距離、市場失靈的程度、企業的技術實力等方面的具體情況都不一樣，這也導致了政府在共性技術開發上的干預和資助程度的不一樣。如果共性技術的外部性特征明顯，距離市場應用較遠、基礎性強，而且行業內的企業技術開發能力較低，那么政府的介入程度一般就比較深入，資助額度也會比較大。如日本政府為了開發能夠跨行業應用、增強本國企業生產自動化能力的共性技術，就實施了下一代制造計劃(NGM)并承擔了全部開發費用，而美國的國家標準與技術研究院(NIST)、加拿大的國家研究委員會(NRC)、韓國的生產技術研究院(KIST)等都是承擔具有這類特征產業共性技術的主體。對于離市場應用較近、企業開發能力較強的共性技術，政府就應該減少投資，而應引導企業成為開發主體。如美國的數字電視大聯盟(GA) 、微電子與計算機技術公司(MCC) 等研究計劃就是以企業為主體。

其次，關于項目載體的組織形式。法律形式上，各國PPP 并不統一，其中，絕大多數的PPP 是具有法律實體的法人，如有限責任公司、協會等。奧地利的Kplus 和Kind/Knel、芬蘭的SHOK、澳大利亞的多數CRC 都是有限責任公司，公共與私人部門的參加者是股東；歐盟的JTI則屬于協會性質，參加者是成員。少數PPP 則采用非法人形式，如丹麥的創新中心是合伙制，參加者是合伙人。

第三，關于管理架構與機制。雖然因PPP 的法律形式不同而有所不同，但總體上都采用了嚴格有效的現代管理模式。以澳大利亞的CRC 為例，無論CRC 是公司還是非公司，其管理模式都必須遵循八條原則：第一，設立理事會及執行總裁；第二，理事會的成員應包括獨立于CRC參加方的專家；第三，保證決策制定的公正、負責；第四，保證財務報告的完整；第五，CRC事務的及時公開；第六，尊重股東或參加者的權利；第七，識別并管理風險；第八，以公正負責的薪酬吸引相關人才參加CRC 的研究工作。

第四，關于出資比例方面，政府作為合作方的出資一般占PPP 總投資的40%-50%。PPP 資金主要用于兩部分：基本運行經費與研發經費。歐盟JTI 的運行經費一般由歐盟和其他參加者以現金形式各出資50%；對于研發經費，歐盟以現金形式出資，但不超過50%，其他參加者至少出資50%，但可以非現金形式出資。奧地利Kplus 的年預算一般在20 萬- 45 萬歐元，其中的35%由聯邦政府通過TIG 出資，其他公共部門出資最多不超過25%，產業部門的資金至少到40%。

五、PPP 模式推進集成電路產業共性技術研發聯盟建設的典型案例

集成電路技術是對諸多產業（比如航空航天、汽車、通訊）競爭力整體提升具有全局性影響、帶動性強的關鍵共性技術，集成電路產業是對企業自主創新能力的提高具有重大推動作用的戰略性產業。我國的集成電路產業的發展起步雖不算晚， 但技術水平一直落后于日、美、歐等發達國家和地區。缺乏競爭力的集成電路技術不僅制約著我國電子信息產業的發展，也影響到其他高新技術產業領域技術水平的提升。集成電路工藝技術的特殊性和重要性決定了我國IC 產業不可能通過技術引進的方式徹底解決技術追趕的難題，因此，通過自主創新提升集成電路產業技術水平成為必然選擇。

但是，僅僅通過企業層面的自主創新很難實現提升國家集成電路產業整體技術水平的宏觀目標，其中的關鍵問題就在于集成電路產業共性技術水平是影響IC 產業整體發展的關鍵。而由于產業共性技術兼有公共產品和競爭型產品的性質，因此，單個企業在從事集成電路產業共性技術的研發時存在著技術外溢、投入不足等障礙。IC 產業共性技術所具有的基礎性、開放性，特別是準公共物品性，使政府非常有必要介入IC 產業技術的研發過程，提供資金支持。因此，以“企業+政府”的雙主體投資機制——“產業共性技術合作組織”，或稱為“共性技術研發聯盟”應是解決集成電路產業發展瓶頸的一條有效途徑。這種“企業+政府”的雙主體投資機制，也就是所謂的公私合作模式（PPP 模式），可以在電子信息產業領域，尤其是集成電路產業合作聯盟建設方面發揮更好的優勢。

以美國為例，美國SEMATECH 被認為是政府—企業合作產業技術創新聯盟較為成功的范例。自1987 年啟動，運行到1995 年，SEMATECH 成功幫助美國半導體企業重新回到了世界第一的競爭地位。美國SEMATECH 運營上采取了企業與政府共同投資、成本分擔、風險分散的雙主體投資機制。1987 年SEMATECH 成立之初，即決定每年投入2 億美元作為研發聯合體的運營經費，其中美國政府和SEMATECH 的14 個聯盟成員各承擔50%。SEMATECH 在發展初期得到了美國國防部的大力支持和資助。到1996 年，SEMATECH 匯集了18 億美元用于研發，其中9 億美元通過國防部先進研究計劃署( DARPA，Defense Advanced Research Projects Agency)進行補助，原因是DARPA 成員都有著良好技術和項目管理的經驗，具備管理SEMATECH 研究和開發活動的能力。DARPA 也派出人員加入SEMATECH，但本身并不作為聯盟成員，且參與SEMATECH 董事會和技術顧問委員會，評價技術進步情況，鼓勵SEMATECH 不斷改進計劃，同時協調國防部所屬機構資助的其他半導體相關研究與資助SEMATECH 之間的關系。在投資結構上，一般研發費用的80%投向2-3 年內即可產業化應用的技術開發領域，20% 投向3 年或以上的長期研究和開發項目。

具體來看，美國SEMATECH 在組織管理機制上：首先，系統化統籌考慮成員企業之間可能出現的“技術排斥（不合作）”和“搭便車”現象。面對成員企業的質疑與顧慮，SEMATECH重點轉向惠及所有成員企業而又不威脅其專有技術能力的研究領域。在合作科研內容上，SEMATECH 著意避免威脅到企業的核心技術產權和能力，其核心是產品的制造過程、制造設備的改善和評價、制造標準的制定和技術的擴散等。其次，采取董事會負責下的項目管理運行機制。董事會下設執行技術委員會，職能是確定聯合體研究開發測試活動的優先順序；執行技術委員會下設技術咨詢委員會，負責具體項目的咨詢、審查與批準。這種制度化管理，能夠更好地促進聯盟成員之間的信息交流與高效協調，體現企業在合作中的主體地位和實際需求。第三，在退出機制上規定其成員企業如果想要退出研發聯合體，必須提前兩年發表公告，以保證聯盟的穩定性與研發的持續性。最后，在知識產權保護方面，規定研究成果只有在成員公司獨占2 年之后，才可以以一定的專利使用費形式向聯合體之外的美國公司開放。

六、啟示與建議

以上研究表明，建立政府和企業雙主體投資合作機制、高效的保障機制以及合理有效的知識共享機制，運用PPP 模式推進產業共性技術研發平臺建設可以有效緩解產業共性技術的雙重失靈現象。具體來看：

第一，應建立政府與企業的雙主體投資合作機制。無論是企業還是政府作為第一位的投資主體，在具體投資安排上，要結合實際情況，保證成員企業的平等地位。政府必須以一定比例的資金補貼或股權投入，來彌補企業投資主體的資金不足。

第二，應建立高效的保障機制。在組織管理上應借鑒SEMATECH 實行系統化統籌、制度化管理，發揮研發合作組織以及政府的協調功能。其次，應完善PPP 項目的組織架構，保證項目管理運行機制順暢有效。同時，應規范成員企業的退出機制，保證組織的穩定性和合作研發的持續性。

第三，應建立合理有效的知識共享機制。通過共建聯合實驗室和技術中心等方式，為產業共性技術研發所需的“基礎技術知識”的交流和共享提供公共平臺，實現技術知識匯集，并配以一定形式的人員流動機制，加快雙向多邊的技術知識流動。建立彈性的知識產權保護機制，既可確保聯盟成員企業的利益，保證技術成果在成員企業間的共享，又可防止技術成果的獨占，實現技術成果的行業共用與共享，實現產業共性技術的規模效應。

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