我國海洋漁業資源可持續發展的法律對策

戴瑛　孫萌

摘 要：在當今經濟全球化的大環境下，海洋漁業在社會經濟發展中的地位日益提升，保護我國海洋漁業可持續發展問題顯得尤為重要。認清我國海洋漁業資源的現狀，結合我國國情，充分借鑒國外海洋漁業立法的優秀成果，完善法律體系，為我國漁業經濟的健康持續發展提出可行性的建議。

關鍵詞：海洋漁業資源；可持續發展；法律

近年來，海洋漁業經濟在我國經濟發展中的作用越來越重要，與此同時，海洋漁業的發展也越來越受資源、環境的影響和限制。例如，過度捕撈導致魚類資源緊缺，養殖水域環境遭受嚴重破壞，捕撈成本和養殖成本顯著提高等等，從而導致漁業經濟可持續發展受到嚴重制約，這就需要根據我國實際情況建立合理有序的海洋漁業法律體系。

1 我國海洋漁業資源的現狀

海洋漁業包含了兩個方面的內容：一是“海洋”層面，海洋漁業的發展一定離不開海洋環境，海洋環境是其發展的基礎。二是“漁業層面”，海洋漁業是漁業的一部分，兩者是緊密相關的。我國海域的海洋生物資源約有20 278種，其中近海生物約有10 000多種，包括魚類1 500種。據統計，我國近海和外海漁業最大捕獲量是735萬t。渤海，黃海，東海和南海共同組成了我國近海海域漁業區，同時，四個海區及其海岸帶區域是我國重要的石油、港口、水產、鹽業和旅游經濟區。隨著我國對海產品的需求和捕撈強度的加大，近海漁業資源已不能滿足我國的消費需求，我國的遠洋漁業有效地彌補了這一“漏洞”。從1985年赴西非捕魚，我國遠洋漁業也面臨著各方面的多重壓力[1]。

我國漁業資源（是指具有開發利用價值的魚、蟹、貝，藻和海獸類等經濟動植物的總體。又稱，水產資源，分為內陸水域漁業資源和海洋漁業資源兩大類。）日益衰退，造成的原因有許多，其中盲目開發、違法捕撈是資源衰退的主要原因之一。

1.1 海洋漁業資源

過度的海洋捕撈造成海產品資源緊缺，主要表現：第一，中、上層優質魚類，如大黃魚、小黃魚的數量急劇減少，已經形不成漁汛，隨之更多魚群呈現出小齡化的趨勢；第二，過度的捕撈也造成魚類的產卵地和棲息地加速縮小，因此導致漁業資源整體退化。往昔的“出海撒漁網，歸來魚滿倉”的場景已不復存在了，漁民不得不冒著生命危險到遠處捕魚，導致出現與鄰國漁民爭搶、被鄰國處罰甚至扣押的事件。另外，海洋環境污染的嚴重程度，隨之也加快了海洋漁業資源的衰退。我國超標排污的區域主要分布在河流的入海口處的沿海經濟城市，為了經濟的快速發展，其代價就是嚴重影響了漁業資源的再生能力。

1.2 水產養殖資源

水產養殖業衰退的重要原因之一是養殖水域生態環境的破壞。生活廢水、工業污水的無經處理，無節制地排放到河流，從而導致水體環境惡化，養殖成本增加；同時，水產養殖業的發展片面地追求效益，缺乏科學合理的布局，造成病毒、細菌的增加，水質變差，出現“養什么，死什么”的現象。環境污染的問題在我國漁業方面危害很大，我國人口眾多的地區水域大都呈現出富營養化的狀況，全國有水質監測的河流1 200多條，受污染的有850多條，自上世紀90年代以來，我國水域就發生過范圍大、毒性強的赤潮，尤其是大、中城市郊區的水域養殖受損更加嚴重。

2 我國海洋漁業資源可持續發展存在的問題

2.1 海洋漁業基礎設施薄弱

漁船裝備差、漁港建設滯后是漁業基礎設施薄弱方面的主要體現，這一薄弱環節嚴重制約著漁業的開發與利用。

以我國海南省為例，多舊小漁船，抗風能力差。據有關數據表明，海南省共有2萬多艘漁船，大中型能夠到外海捕撈的漁船僅占總數的6%，多數是舊小木質漁船，占總數的81.4%。這些舊小漁船在近海作業，捕魚量較小，如果去外海捕撈則存在極大的安全風險。此外，據統計，2013年環渤海地區的四個省市沿海漁港共37個，占全國漁港總數的四分之一，這與其超過全國一半的海洋漁業增長值不相協調。另外，漁港防災能力較差，2013年遼寧省、山東省受風暴潮、海冰等災害的影響，導致漁港等沿海工程設施毀壞，水產養殖受災經濟損失巨大。

2.2 海洋漁業發展空間受到限制

近年來，隨著經濟的飛速發展有越來越多的商業區、工業區進行擴建，擠占海洋及漁業發展空間的現象也越來越嚴重。例如，在沿海地區的城市，在用地需求猛增、土地價格猛漲的利益驅使下，填海造地1用于建設樓房、機場、港口工程等等，這些建筑不僅破壞了沿海地區海域的生態環境，還引發塌陷、海平面上升等極大的安全隱患。大型的施工運輸車風塵仆仆地從遠處的山頭運來成噸成噸的石料，送到海邊的施工現場，然后把它們扔入大海，來擋住波濤洶涌的海水，在珠江三角洲的海邊施工地，這是隨處可見填海造地的場景。據國家海洋局的資料顯示，2002年我國圍海造地為2 033 hm2，2007年達到13 425 hm2，五年間增加了六倍多。2008年由于《海域使用管理法》的實施，以及在國家海洋等主管部門的努力下，圍海造地的勢頭得到了有效遏制。近期，媒體曝光了在深圳填海區出現了地面沉降現象，記者在深圳填海區建造的某些小區調查發現，這里樓盤的地面都出現了不同程度的沉降現象，可以清晰地看見樓面底部的裂縫。這些潛在的危險時時刻刻都在提醒著我們，要適度利用海洋空間資源，才能有利于緩解土地供求關系和破壞沿海海洋資源之間的矛盾。因此，要保護海洋漁業資源，為其留出長遠發展的空間。

2.3 過度捕撈阻礙漁業可持續發展

漁業權包括養殖權和捕撈權，《物權法》第123條規定，“依法取得的探礦權、采礦權、取水權和使用水域、灘涂從事養殖、捕撈的權利受法律保護”，這是民事基本法對養殖權、捕撈權予以確認。《漁業法》中對這兩類權利做了較詳細的規定。鑒于海洋漁業屬公共資源，大多數捕撈漁民肆無忌憚地使用拖網、刺網，甚至電魚、毒魚等掠奪性作業方式，尤其是海底拖網捕魚，把海底一定大小尺寸范圍內的生物一網打盡，對海洋生態系統的損害最大，致使海洋漁業資源遭到毀滅性的破壞。近海的捕撈能力遠遠大于可捕撈量，在毀壞漁業再生能力的同時也大大地影響了自身的健康持續發展。

捕撈強度大是目前困擾我國海洋漁業的主要問題，過度捕撈就是捕撈超過系統能夠承擔的數量的魚，讓它們的數量不足以繁衍和補充種群數量，使整個系統退化。例如我國海洋捕撈的傳統優質品種帶魚，由1990年的49.8萬t增長到2004年的140.3萬t達到巔峰，但之后產量下降，2011年產量降到了111.8萬t。而大黃魚到2010年產量已由19.7萬t下降到6.3萬t[2]。如今，我國近海漁場依然處于超負荷運作，過度捕撈已持續多年，巨大的捕撈量是依靠捕撈幼魚資源和經濟價值低的劣質魚種來實現的。

2.4 我國漁業生產經營能力不足

我國大多數沿海地區的漁民從事漁業捕撈，但是，由于他們缺少專業的漁業知識，經營的意識較弱，不清楚市場的需求，導致出現“增產不增收”的現象。如在舟山市的捕撈漁民中50歲占了24.28%，30歲以下的只占了12.8%，小學以下學歷將近一半，高中以上學歷的只有2%左右[3]。同時，漁民的總人數也在逐年下降，主要原因是漁民的人均可支配收入遠遠低于城鎮居民的人均可支配收入，海洋漁業從業人員急劇減少。2012年海洋漁業從業人員減少近百萬，專業人員減少近一半，尤其是專業從業人員嚴重短缺，已無法滿足我國現階段海洋漁業經濟發展水平的要求[4]。另外，漁業企業規模小、生產設備落后、保鮮技術較差、產品流通不暢等原因都導致漁業經濟效益下降，限制漁民增加收入。

2.5 漁業方面的科技力量薄弱

增強漁業科技力量，進行有關漁業技術的專項研究，達到科技提高利潤，減少成本的目的，是實現漁業可持續發展的關鍵環節。我國漁業方面科學技術的發展還遠遠不夠，例如，美國、日本和澳大利亞等國家已建立了海洋漁業生物資源數據庫、環境數據庫、災病害防護數據庫等，這些國家還建立了海洋漁船船位檢測系統，收集漁船作業和航行動態消息，有利于加強管理。21世紀是信息時代，對于提高漁業科學技術的建設是良好的機遇也是嚴峻的挑戰。根據漁業管理和生產發展的需要，利用現代信息技術改造我國傳統漁業，必須重視漁業技術的革新，推進漁業科技體制的完善，促進漁業產業升級，加快漁業現代化進程。同時，要科學合理地發展海洋漁業，加快向增殖漁業、遠洋漁業和休閑漁業的轉型。

漁業資源是一個復雜的生態系統，有著各種各樣的漁業資源。威脅漁業可持續發展除了上述的幾大類因素外，還有人類過度開發造成的漁業資源短缺和漁業環境污染，海洋漁業產業發展比較單一等等，由于我國漁業面臨著巨大的需求，同時漁業生產水平普遍較低，因此，漁業的可持續發展關乎著我國國民經濟的命脈。

3 法律路徑是海洋漁業實現可持續發展的重要保障

面對如此多的挑戰，我國的海洋漁業要持續良好的發展，應當結合我國國情，制定和完善海洋漁業法律體系。我國既有的海洋漁業法律體系形成了兩大部分：一是國內法體系，《漁業法》是漁業方面的基本法，其與 《漁業法實施細則》、《漁業行政處罰規定》、《漁業捕撈許可管理規定》等共同構成漁業法律法規體系；二是國際法體系，《聯合國海洋法公約》以及我國締結或參加的國際漁業公約和簽訂的雙邊漁業協定[5]。

3.1 通過立法保障漁業發展，建立漁業保險保障體系

完善資金、保險等扶助政策，建立漁業互助保險立法。在我國，漁業發展成本大，風險高，往往投入大部分的財力、物力和人力，到最后經常是竹籃打水一場空，我國漁業屬于農業，農業保險立法比較落后。全國第一個有關漁業互助保險的立法——《寧波市漁業互助保險管理辦法》才于2014年11月1日起實施，它對政府及有關部門的職責、享有財政補貼互保險種及補貼比例的確定、互保組織內部治理、互保組織及投保人的權利義務、互保理賠時限、互保資產的使用及監督管理等方面進行了規定，也是今后漁業互保組織開展活動的法律依據。另外，我國應當根據漁業的生產特點，創新金融產品和服務方式，完善漁業保險支持政策，彌補疫病、資源破壞、環境污染、工程建設等對漁業造成的損害。同時，國家要從政策、資金上給予支持，將漁業納入用水、用電、用地等方面的優惠政策之中，保障漁業發展。

3.2 加強保護漁業水域、周邊環境如灘涂等方面立法，確保漁業發展空間

加強漁業立法，促進保護漁業資源提高到法制管理層面。進一步落實有關漁業方面的法律，法規，如征收、征用漁業水域、灘涂，要嚴格按照《土地管理法》、《物權法》、《海域使用管理法》等相關規定給予補償。隨著我國沿海地區的快速發展，如航道、港口建設等擠壓和占用漁業水域、養殖灘涂，水域被污染，漁業資源賴以生產的發展空間顯著縮小。對此，我們應該加大對漁業資源環境養護、病害防治、安全監管等方面的支持力度，制定漁業保護救助政策，打擊非法占用漁業用地行為，從而有效地管理和養護漁業資源可持續發展。

3.3 完善漁業相關捕撈管理制度，保護漁業資源

《物權法》中指出，捕撈權屬于漁業權的重要組成部分，但是法律上并沒有對漁業捕撈權作出明確的解釋。2013年6月25日，國務院發布《關于促進海洋漁業持續健康發展的若干意見》中表明，要完善捕撈業準入制度，嚴控近海捕撈強度。嚴厲查處“三無”（無捕撈許可證、無船舶登記證書、無船舶檢驗證書），“大機小標”（實際功率大于銘牌標定功率）等違法行為。因此，要明確海洋漁業捕撈權，實行漁業管理體制的改革，從根本上保護漁業資源健康可持續發展。

3.4 構建海洋漁業保護與開發的對外合作機制，加強國際交流與合作

我國是《聯合國海洋法公約》的加入國，遵守其規則進行海洋漁業作業，秉承認真積極的態度履行《聯合國海洋法公約》規定的義務[6]，同時，我國也與周邊國家如日本、韓國簽訂了中日、中韓漁業協定，這為維護我國漁業合法利益，實現漁業可持續發展奠定了基礎。加強與周邊國家的溝通與合作，保護共有的漁業資源合理開發利用，除此之外，我國應當不僅加快研究世界主要漁業大國和鄰國的漁業政策、目標和實施策略，還要積極主動地與相鄰國家進行協商，避免與他國產生漁業糾紛甚至是爭端。與他國進行友好合作，承擔起與其他國家共同建立世界漁業新秩序的責任，促進漁業發展，推動我國實現漁業可持續發展的目標。

4 結語

我國海洋漁業可持續發展面臨著來自各個方面的挑戰，國際海洋法律制度的改革和相鄰國家強烈的海洋意識，自身資源破壞和環境污染，使我國不得不加強完善相應的法律法規，為海洋漁業的持續發展奠定基礎[7]。同時，要求政府采取各項措施，加強漁業執法隊伍建設，維持漁業正常生產秩序，提高全社會對海洋漁業的認識水平，樹立節約海洋漁業資源和保護海洋漁業環境的理念，拓展漁業發展空間，尊重漁業從業人員的勞動成果，促進海洋漁業持續、健康發展。

參考文獻：

[1]

田其云.關于海洋資源法義務本位的思考——以權力、權利、義務為視角[J].海洋法苑 2005，（3）：19-24

[2] 閆海，劉若冰.論海洋漁業捕撈權的法律構造[J].法學園地 2013（10）：30-32

[3] 王建友. 中國海洋漁區“三漁”問題的突圍之途[J].中國漁業經濟2013（5）：5-12

[4] 王建友. 中國海洋漁區“三漁”問題的突圍之途[J].中國漁業經濟2013（5）：5-12

[5] 宋旭明，李良才.我國海洋漁業資源養護與管理的法律對策[J].企業家天地，2009（3）：263-264

[6] 薛桂芳.關于《聯合國海洋法公約》對世界與我國漁業影響的探討[J].海洋湖沼通報，2000（4）：83-89

[7] 白洋，朱伯玉.公海漁業資源養護和利用國際法律制度研究[J].中國人口資源與環境，2014（6）：171-176