構建以耕地保護為首要任務的土地管理格局——訪河南省國土資源廳廳長盛國民

◎本刊記者　張永強

構建以耕地保護為首要任務的土地管理格局——訪河南省國土資源廳廳長盛國民

◎本刊記者張永強

11月26日，河南省人民政府下發《關于進一步落實最嚴格耕地保護制度的若干意見》（以下簡稱《意見》），要求進一步落實最嚴格的耕地保護制度，建立以耕地保護為首要任務的土地管理格局，推動土地管理工作重心轉向耕地保護，確保全省耕地保有量、基本農田保護面積不低于國家下達目標任務，保持現有耕地數量基本穩定、總體質量不下降。日前，本刊記者專訪了河南省國土資源廳廳長盛國民，請他對《意見》進行了解讀。

記者：盛廳長，您好。11月26日省政府下發了《關于進一步落實最嚴格耕地保護制度的若干意見》。我們知道，2008年省政府出臺過一個關于嚴格保護耕地的意見，現在出臺新的《意見》是出于什么考慮，有什么意義嗎？

盛國民：是的。2008年9月，省政府印發了《關于嚴格保護耕地保障科學發展實現土地高效利用的若干意見》（豫政﹝2008﹞44號），至今已經7年。當前經濟社會發展形勢發生了重大變化，尤其是黨的十八大以來，黨中央、國務院對于耕地保護提出了更嚴更高的要求。面對耕地保護工作中出現的新情況、新問題、新壓力，無論是從講政治、保紅線的角度，還是從穩增長、保態勢、促發展以及新常態下指導工作的需要，都迫切需要省政府制定出臺新的意見。

第一，在國家實施糧食生產安全戰略背景下，耕地保護工作已經上升到政治層面。黨的十八大以來，新一屆領導集體高度重視耕地保護工作，習近平總書記明確指出“耕地是我國最為寶貴的資源”，“要實行最嚴格的耕地保護制度”。李克強總理指出“任何時候都要守住耕地紅線，鞏固國家糧食安全的基石”。從我省實際省情出發，郭庚茂書記、謝伏瞻省長多次要求正確處理“保發展”與“保紅線”的關系，落實好最嚴格的耕地保護制度。去年，國土資源部下發文件，對現行耕地保護工作整體格局進行了較大調整。盡快出臺我省進一步加強耕地保護的意見，已成為落實國家糧食安全戰略的迫切需要。

第二，基于全國農業大省、重要糧食生產核心區和人多地少的基本省情，我省必須堅守耕地紅線。2010年以來，我省累計凈減少耕地88萬畝。截至2014年底，我省人均耕地只有1.15畝，可利用的后備耕地資源嚴重不足，土地承載壓力大。根據當前我省經濟發展態勢，結合部分新農村建設建新未拆舊、違法用地等情況以及一些不可預測因素，到2020年本輪土地規劃期末，我省完成國家規定的耕地保有量任務艱巨，堅守耕地紅線壓力很大。

第三，從促發展穩增長需求和節約集約用地要求看，我省必須珍惜并合理利用好有限的耕地資源。我省正處于新型城鎮化和工業化快速發展期，投資拉動GDP仍是主要因素，要投資就得上項目，上項目就得用地。據統計，全省每年用地呼聲在90萬～100萬畝，實際利用60萬畝左右，這其中大部分需要占用耕地。而我省宜耕后備資源相對匱乏，且主要分布在豫西、豫南的山區丘陵地帶，開墾的耕地質量等級基本低于城市周邊易被占用的耕地質量等級，要實現全省“占一補一、先補后占、占優補優”的壓力很大。

因此，為貫徹十八大以來黨中央、國務院關于嚴格保護耕地的一系列決策部署，全面完成今后一個時期我省耕地保護任務，根據省領導指示，我廳代擬起草了《關于進一步落實最嚴格耕地保護制度的若干意見》，提交省政府審議通過并印發施行。

記者：在《意見》的起草過程中，省廳都做了哪些工作呢？

盛國民：起草《意見》我們前后用了半年多時間，多次調研，反復修改。4月24日，李亞副省長聽取了我廳關于耕地保護工作的匯報。根據李亞副省長指示精神，按照“堅持問題導向，解決實際問題，突出政府主體責任，強化部門共同責任，深化管理改革”的基本要求，我廳成立了《意見》起草小組，組織開展《意見》起草工作。其間，李亞副省長多次親自參與討論，過問具體內容，并于8月21日專門聽取匯報，進一步提出了明確的修改意見。

在文件起草過程中，我們主要把握四個要點：一是突出體現耕地保護優先。以耕地保護為首要任務推動土地管理格局轉變，著力落實耕地保護責任目標，主動適應并支持社會經濟發展新常態。二是堅持問題導向，解決管理中的實際問題。我們結合管理工作中遇到的突出問題和去年耕地保護專項審計發現的主要問題，對全省耕地保護情況進行全面評估，梳理出當前存在的共性問題、亟待解決和規范的問題，有針對性地研究解決辦法。三是注重深化改革創新。堅持從發展的角度看問題，充分結合我省作為農業大省、糧食生產大省和處于新型城鎮化、工業化快速發展期的實際，在強調保護優先的前提下，綜合施策，推動耕地保護制度創新，努力構建保護與保障雙贏的耕地保護新局面。四是廣泛征求意見。我們先后多次在多地召開座談會，聽取各級政府、國土資源及相關部門、集體經濟組織和群眾的意見和建議。借鑒學習了部分省份好的做法和先進經驗。結合各部門的建議，對《意見》進行了反復修改。

記者：最后形成的《意見》主要有哪些內容呢？

盛國民：《意見》共三個部分十二條。

第一部分提出最嚴格耕地保護制度的總體要求。我們首次提出建立以耕地保護為首要任務的“大耕保”土地管理格局，按照“依法依規、保護優先、數質并重、統籌兼顧”四項基本原則開展工作，進行耕地數量、質量、生態三位一體管護，實現嚴守紅線、數質并重保護的總體目標。

第二部分是細化建立以耕地保護為首要任務的土地管理格局。發揮土地利用總體規劃管控作用，在土地規劃修改和完善過程中明確保護耕地任務，明確基本農田劃定要求，嚴格劃定和保護永久基本農田；將耕地占補平衡、落實數質并重作為建設占用耕地補救性保護措施；要求有效開展土地整治，建設高標準基本農田，強化政府的項目建設責任；嚴格執行節約集約利用要求，采取倒逼措施，提高土地利用效率，減少耕地占用；嚴格進行土地執法監管，加大執法力度，依法追究違法占用耕地行為。

第三部分是從嚴落實耕地保護責任。《意見》進一步明確和細化了耕地保護的責任分工，強化各級地方政府在耕地保護中應擔當的主體責任，界定相關部門在耕地保護中的共同責任，扎實做好考核考評，強化激勵約束措施。

記者：與2008年的意見相比，這次出臺的《意見》有哪些特點呢？

盛國民：這次出臺的《意見》有三個特點，值得大家關注。

第一，《意見》提出了六大系統支撐措施，落實最嚴格耕地保護制度，推動土地管理工作的重心轉向耕地保護。一是實行管控性保護，發揮土地利用總體規劃的導向作用。二是實行約束性保護，嚴格劃定和保護永久基本農田。三是實行補救性保護，強化耕地占補平衡數量質量并重。四是實行建設性保護，有效開展土地整治。五是實行倒逼性保護，推進節約集約利用，減少耕地占用。六是實行懲治性保護，嚴格土地執法監管。

第二，《意見》擴展了耕地保護內涵，提出實行耕地“數量、質量、生態”三位一體管理。耕地是生態文明建設的主要載體，是農業生態系統的重要組成部分。在《意見》中，我們在耕地數量、質量管理的基礎上，提出發揮耕地生態文明建設功能，并在耕地占補平衡、永久基本農田劃定、土地整治等方面制定具體的落實措施，將生態文明建設理念融入耕地保護工作，更好適應新常態下的發展需要。

第三，《意見》明確了耕地保護職責，強化激勵約束手段督促落實。面對日益嚴峻的耕地保護形勢，國土資源管理部門單打獨斗保耕地已經無法妥善處理和有效解決“保紅線、保發展”的“兩難”問題。從法律法規和政策規定層面看，各方面的耕地保護職責是明確的，關鍵是日常執行不到位。我們在總結現有耕地保護工作機制的基礎上，依據政策法規進一步明確了政府的主體責任，提出市、縣（區）政府對本轄區的耕地保護負總責，主導各項工作，統籌解決保護耕地、耕地占補平衡、土地整治等方面出現的問題；較為全面地界定了部門間的耕地保護責任，在資金、審計、質量管理、污染防治、日常工作銜接等方面強化部門配合。《意見》清晰定位地方政府和部門的耕地保護職責，使我省耕地保護共同責任體系有據可循。同時，我們強調扎實做好耕地保護落實情況的考核考評，并輔以激勵約束性手段，督促各地落實耕地保護任務。

記者：謝謝盛廳長接受我們的采訪。

盛國民：不客氣。