我國新型城鎮化的模式選擇※
——基于我國臺灣地區和韓國的經驗

劉德光 鮑洪杰

我國新型城鎮化的模式選擇※
——基于我國臺灣地區和韓國的經驗

劉德光 鮑洪杰

城鎮化是工業社會發展到一定階段經濟集聚的產物，也是衡量一個國家經濟發展水平的標尺。文章回顧我國城鎮化發展所取得的歷史成就并分析其存在的現實問題，借鑒韓國和我國臺灣地區城鎮化的發展經驗，提出我國新型城鎮化發展的4種驅動模式：即工業驅動模式、資源開發驅動模式、區域發展驅動模式和農業集約發展驅動模式。提出各地要根據當地的資源稟賦和發展狀況來選擇合適的發展模式，設計科學的總體發展規劃，變革土地管理制度，完善戶籍制度和建立城鄉一體化的社會保障制度。

新型城鎮化模式韓國臺灣地區

伴隨我國經濟大發展，農村人口向中心城市聚集，城市化進程加快，一方面中心城市規模越來越大，導致“大城市病”越來越嚴重，中心城市不堪重負；另一方面城鄉差距不斷擴大，農村日益空心化。2008年世界性金融危機后，國際需求長期低迷，我國出口增長緩慢，同時國內經濟增長高度依賴投資，經濟出現增長乏力的趨勢。為了尋找新的經濟增長點，擴大內需，緩解“大城市病”，縮小城鄉差距，讓更多的農民分享我國經濟發展的成果，新一屆政府適時提出了建設美麗中國、構建和諧社會的新型城鎮化發展戰略。

由于我國經濟發展較晚于其他國家和地區，研究國際城鎮化發展的成功范例，能為我國新型城鎮化提供借鑒。從經濟轉型發展階段、地緣因素、文化背景、人口密度等因素考慮，韓國和我國臺灣地區的城鎮化進程與我國有較強的相似性和參考性。因此，研究韓國和我國臺灣地區城鎮化的發展經驗，對于我國新型城鎮化發展具有重要的現實意義。

一、我國臺灣地區和韓國城鎮化的經驗與啟示

1．我國臺灣地區城鎮化經驗

臺灣地區城鎮化主要在農村實現非農就業，促使農村向城鎮化方向演進，利用農村本地自然資源，大力發展村鎮工業、商業和服務業，使得農業就業方式迅速轉變為城鎮非農就業方式。

（1）促進農業現代化。臺灣地區人多地少，在1950年之前決定了臺灣的農業發展只能走“小農”模式，以吸納更多的農村剩余勞動力。隨著世界經濟發展，臺灣要通過發展外向出口經濟實現現代化目標，就需要穩定農村社會，提高農業生產效率，平穩轉移農村剩余勞動力。1960－1970年，臺灣地區在各鄉鎮成立了農業機械化推行中心，并制定了加速農業機械化推行方案，來推動農業生產的機械化發展，初步實現了粗放型農業向技術密集型農業的轉變。通過農產品規模化出口，臺灣地區積累了一定的外匯收入，投入外向型工業發展，順利跨越了“以農業養工業”的過渡時期。農業現代化促進了剩余勞動力的轉移，1980年后，農業人口只占總人口不到20%，表明，臺灣地區城鎮化是以農業現代化發展為穩定基礎，實現了農村人口的城鎮化轉移。

（2）改革農地制度加速農業集約化。臺灣地區的農地制度改革，分為三個階段。第一個階段1950年，實行減稅減租，穩定了農村剩余勞動力，提高了農民的積極性和農業效率。第二個階段1950年至1960年，通過土地改革來贖買地主的土地，實現“農民獲地，地主得利”，其中地主形成的農村剩余資本部分轉化為工商資本，為城鎮化發展提供了資金支持。第三個階段1970年以后，為了配合外向出口經濟，臺灣地區的集約化生產提高了農業產量，降低了產業工人的生活成本，減少工商業企業支出，提高了出口產品的競爭力。土地改革主要實施“農地重劃”，促進經營權與所有權分離，改變了土地分散的狀況，實施規模化生產經營，提高了單位生產效率，基本實現了農業機械化和現代化。一系列土地改革措施促進了臺灣農業現代化，形成了農業剩余資本為工業發展提高資金保障，同時這種經濟結構也推動了農業深加工企業的發展，加速城鎮化發展。

（3）合理規劃城鄉布局。1980年以后，臺灣地區城市承載出現超負荷狀況，土地成本高昂，人力成本隨之提高，企業的產品越來越缺乏競爭力，城市化人口增速下降，就業需求減少。為解決企業發展和人口就業問題，臺灣地區采取如下措施：一是大力發展公共交通設施，逐步完善了高速公路網、鐵路網以及港口運輸網。二是合理規劃布局工業園區，根據經濟發展狀況、地理區域和人口分布，建立了一大批工業園區，如新竹、桃園、臺中、臺南、高雄等工業園區，促進了人口分布的合理化。三是在各個縣市大力建立各種公共配套設施，完善社會保障體系。每個縣市都建立文化中心，完善醫療保健網絡，構建生活社區，使得中小城鎮居民與大城市居民享有同樣的社會福利保障。

2．韓國城鎮化經驗

韓國城鎮化模式是以大城市為主導，起初并非由工業化引發，而是因二戰后的南北戰爭，導致大批失地農民涌入城市謀生促進了城鎮化。20世紀60年代后，韓國工業化驅動城市化現象明顯。

（1）工業化驅動快速實現城鎮化。韓國城鎮化進程是依靠出口導向的工業化來實現的。為實現經濟現代化，韓國實行“工業為主、大企業、大城市為主”的政策；工業化逐步提高，人口與工業布局向少數大城市高度集中，形成首爾首都工業圈，重點發展勞動密集型企業，到20世紀70年代形成了釜山為中心的東南沿海經濟帶，樸正熙執政期間修建了首爾到釜山的高速公路，設立了圍繞漢城的6個市，發揮了中心城市的輻射作用。目前韓國60%的人口集中在大城市，而以首爾為中心城市的經濟圈土地面積僅占全國的12%。1960年到1995年，韓國城鎮化率實現了從28%到78．5%的飛躍，城鎮化率年均提高1．66%，用較短時間實現了發達國家城鎮化水平。韓國城鎮化的主要形式是都市圈、城市群和城市帶，韓國城鎮化率在2011年達到83．2%，高于發達國家的平均水平。

（2）城鎮化推動城鎮建設。城市過度膨脹使得韓國政府不得不考慮紓解人口聚集的壓力。1970年韓國制定了“建設衛星城市，積極分散人口”的方針。為此先后推行了二期國土綜合開發計劃，建立了多個衛星城市。針對城鄉差距日益擴大的問題，韓國政府還實行了著名的“新村運動”，以改善道路、水電、供暖等城鎮基礎設施、培育新農村。20世紀90年代，韓國實施“小城鎮開發事業”計劃，在鎮和鄉構建包括教育、醫療、文化、經濟一體的綜合體，讓更多的剩余農村人口被中小城市所吸納。

3．我國臺灣地區和韓國城鎮化的啟示

由于我國臺灣地區與韓國在城鎮化過程中面臨的背景不同，導致其城鎮化模式有所不同。韓國主要是通過利用外資集中發展城市，通過城市集中吸納農村勞動力的轉移。臺灣地區更強調農村工業化，農村勞動力就近實現非農生產方式轉變。但共同的特點是政府在城鎮化建設中發揮著主導作用，體現在三個方面：一是實施了促進現代化和集約化的農業發展政策，使土地集中于少數農民手中，便于農業的機械化、規?；同F代化，大幅提高了土地耕作的效率；同時大量農村勞動力和資金從農村向城市轉移，為城市發展提供勞動力和資金。二是大力發展工業，工業化使韓國和臺灣地區的經濟和社會全面繁榮，既大量吸納和消化了農村剩余勞動力，又有足夠的資金反哺農村，為城鄉基礎設施建設集聚資金以及為城鄉居民提供各種社會保障和福利。三是重視區域經濟布局與協調發展，根據各地經濟發展狀況、地理區域、人口分布和資源稟賦來整體統籌規劃大城市、中等城市和小城鎮的發展和建設，搞好合理布局與協調發展。

基于韓國和臺灣地區城鎮化的發展經驗，給我國新型城鎮化的啟示是：我國新型城鎮化應充分發揮政府的主導作用，制定和實施有效促進農業現代化和集約化發展的政策，大力發展工業，合理布局與協調大、中城市與小城鎮的建設，以農民的城鎮居民化為出發點和落腳點。

二、我國新型城鎮化的路徑探討

2014年3月印發的《國家新型城鎮化規劃（2014－2020）》明確指出，城鎮化是我國現代化的必由之路，是解決“三農”問題的重要途徑，是推動我國各區域協調發展、擴大國內需求和促進產業升級的重要手段。為了實現新型城鎮化的目標，我國要努力走出一條以人為本，農業現代化、集約化、工業化和農民市民化四化同步；優化布局，生態文明和文化傳承的新型城鎮化道路。

1．我國新型城鎮化的指導思想

我國新型城鎮化的重點是實現“農村城鎮化”，完成人口城鎮化、經濟城鎮化和農村社會城鎮化。

（1）以發展農村經濟為目的。我國城鎮化必須以發展農村經濟為根本目的，只有大力發展農村經濟，才能有足夠的經濟實力從根本上解決我國的“三農”問題，農村不再貧窮落后，農業不再薄弱，糧食供給有保障，農民能享有與城市居民相當的各項權利、公共服務和社會保障，過上田園牧歌式的生活，實現安居樂業。

（2）以方便農民生產，實現就近就業為出發點。伴隨城鎮化進程的加快，越來越多的農民工回到故鄉，實現就近就業成為新的發展趨勢，特別是中西部地區大力承接產業轉移，加速了中西部地區新型城鎮化發展的進程，這為農民實現就近就業提供了有利條件。首先要促進就業崗位多元化，完善城鄉公共就業服務體系，構建便捷就業服務平臺，通過將農民就業與農業基礎設施建設相結合，提升農村基礎設施水平，解決一部分就業；另一方面，加大農業投資，建立農副產品深加工企業，促進農民就近就業。其次，提供專業技術培訓促進農民就近就業。建立人力資源培訓機構，為農民提供優良就業指導、職業介紹、政策咨詢以及職業技術培訓，根據本地企業發展需求，有針對性地組織農民職業培訓，促進農民更好的就業。

（3）踐行美麗中國概念，建設環境優美、功能齊全、農民生活舒適的新型城鎮。中共十八大提出新型城鎮化要走集約、智能、綠色、低碳的道路，踐行美麗中國概念，建設環境優美、功能齊全、農民生活舒適的“田園城市”。首先要抓好新型城鎮生態環境治理工作，注重植被保護，加強濕地環境綜合整治，積極推動區域綠道、城市綠化建設。其次，完善基礎設施功能，尤其是交通方面，要完善中心城市與縣城、縣城與鄉鎮、鄉鎮與村的道路和公交系統的建設；加快農村改造，改變現有的臟、亂、差的環境，加強治安管理，著力為居民提供便捷、安全和美麗的居住環境。最后要完善服務功能，大力提升城鄉醫療、教育、文化、體育、民政等公共服務水平，滿足居民全方位的需求，為農民提供舒適的生活，增強新型城鎮的吸引力。

2．我國新型城鎮化的模式

我國新型城鎮化的實現應該以產業作為依托。缺乏產業支撐的新型城鎮化只能是無源之水、無根之樹，我國各地經濟發展狀況、區位、資源稟賦、人口分布、交通條件有較大差異，千篇一律采用工業化驅動城鎮化并不一定能完成新型城鎮化的建設，各地應根據自身條件的差異性選擇新型城鎮化路徑。借鑒國內外經驗，我國新型城鎮化路徑可以分為工業化驅動城鎮化、資源開發驅動城鎮化、區域發展驅動城鎮化、農業集約發展驅動城鎮化四個模式，最終達到農民市民化、人口合理集中、公共配套設施齊全、社會公共服務保障健全的基本目標，見圖1。

圖1 我國新型城鎮化路徑選擇

（1）工業化驅動城鎮化。工業化與城鎮化互為影響，互為促進。工業化發展能夠消化農村剩余勞動力，為城鎮化積累財政資金，通過大量財政投入加快城鎮基礎設施建設，才能實現工業化來驅動城鎮化發展。從我國目前工業化驅動城鎮化現狀來看，有些城鎮已經形成自身城鎮化發展模式，例如較為發達的中東部農村地區的廣東東莞、江蘇華西村、河南南街村等，通過工業化一定程度上實現了“農村城鎮化”。這些地方村集體經濟實力雄厚，有足夠的資金進行城鎮化建設，雖然農民身份上未實現市民化，但生活上完全實現市民化，家庭有自來水、煤氣、現代廚衛等生活設施，甚至擁有汽車車庫；在公共配套設施方面，按照城市化標準建設有路燈、街道、公共娛樂場所、公共文化館等，并有衛生清掃和垃圾污水回收系統；在社會公共服務保障方面，除政府提供的如生育、低保、農業補助外，村集體組織替村民購買商業養老保險、醫療保險，社會保障已經城鎮化。

（2）特色資源開發驅動城鎮化。特色資源開發主要包括旅游資源和礦產資源的開發等。中西部部分地區旅游資源和礦產資源相對豐富，充分利用這些現有資源開發能更好地拉動城鎮化的發展。一是旅游資源開發驅動城鎮化。有些地區特別是西部地區，雖然經濟發展較為落后，但旅游資源比較豐富，以旅游產業形成的產業集群作為產業基礎，利用旅游資源開發帶動消費集聚能有效推動城鎮化發展。以旅游產業導向的新型農村社區強調利用得天獨厚的自然、歷史、人文景觀等旅游資源；同時通過土地整合、城市基礎設施投入、文化特色打造，實現農村居民的就業轉移，使得獨立村鎮向旅游綜合社區發展，把生活和生產資源轉化為產業資源，實現就地就業。旅游業是低污染、低能耗產業，由其拉動的新型城鎮化符合國家集約、智能、綠色、低碳的建設要求。旅游服務設施的需求和游客消費的集中化，有助于推動相關配套基礎設施及配套服務的建設，最終縮小城鄉差距，實現城鄉一體化發展目標。二是礦產資源開發驅動城鎮化。中西部地區工業經濟發展落后，但一部分中西部地區擁有大量的地下礦產資源。中西部地區充分利用礦產資源開發優勢并有效轉化為經濟優勢，有助于中西部地區通過礦產開發驅動城鎮化的實現。礦產資源開發驅動城鎮化應以礦產資源節約為指導思想來統籌城鎮化發展，實現“資源－產品－資源”的可持續綠色經濟發展模式，堅持經濟建設與生態環境效益的協調一致，推廣清潔生產，延伸產業鏈，提倡綠色消費，走出新型城鎮化的綠色發展之路。礦產資源驅動城鎮化的具體實現應依靠生態園區建設，科學規范礦產資源生產企業布局，通過市場機制引進延伸配套企業，積極轉移當地農村剩余勞動力，同時配套生活基礎設施，實現農村人口向城鎮化人口的轉變。

（3）區域發展驅動城鎮化。20世紀50年代，法國發展經濟學家弗朗索瓦·佩魯提出“增長極”概念，認為可以通過中心區域發揮“增長極”作用，帶動相鄰區域的經濟共同發展?；凇霸鲩L極”理論，區域聯合發展的經濟圈成為縮小區域差距、促進城鎮化轉型的有效路徑。我國傳統區域開發已包括西部大開發、振興東北老工業基地、中部崛起等，這些區域經濟圈對我國城鎮化起到了重要作用。武漢城市群、重慶兩江新區、舟山群島新區、蘭州新區、廣州南沙新區、關東天水經濟開發區等以新興戰略產業發展驅動新型城鎮化發展。以區域形成的經濟一體化驅動的新型城鎮化，需要關注城市與人的整體發展，新區開發遠離城市中心地區，需要提供良好的公共服務，同時通過城鄉統籌、土地合理規劃、戶籍改革等吸納創新人才，解決當地農民就業，實現城鎮化的轉型升級。

（4）農業經濟集約化驅動城鎮化。對于中部和東北以農業為主的地區，可以充分利用農業經濟集約化推進城鎮化。農業經濟集約模式主要指以農業產業化為中心、區域龍頭企業為核心，進行區域布局，形成產供銷、貿工農一體化經營的社會化大生產組織形式。從城鎮化角度看，一方面農業產業化實現了土地規模集中，提高了單位生產效率，增加了農民收入；另一方面城鎮大量農副產品加工企業能有效吸納剩余農村勞動力，同時聯動第三產業的發展。因此通過構建農產品加工和農產品銷售“雙輪驅動”模式，才能實現農業經濟集約型驅動城鎮化發展。

三、我國新型城鎮化的措施

我國新型城鎮化是一項復雜而艱巨的巨大工程，要到2020年實現規劃提出的五大目標，必須有針對性地采取一些有效的措施。

1．做好總體規劃?？傮w規劃要從高瞻遠矚的角度把握城鎮化發展規律，為城鎮化發展指明方向，其本質就是要走出一條以“城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展”為基本特征的城鎮化道路?？傮w規劃設計應重視三大原則：一是以人為本，實現人的城鎮化；二是集約高效，通過城鎮化實現各種要素優化組合，取得最佳效益；三是因地制宜，基于本地特色，按具體情況設計選擇相應發展模式。

2．因地制宜選擇新型城鎮化模式。新型城鎮化推進要選擇適合本地特色的模式，堅持大中城市和小城鎮協調發展，對于能有效承接產業轉移的地區，充分利用工業化驅動城鎮化發展；對于適合發展旅游業或礦產開發的地區，可以利用已有資源開發實現城鎮化發展；對于區位緊鄰大城市的近郊，可利用建立新興戰略產業發展來驅動新型城鎮化發展；對于縣域城市可側重于發展農業產業和面向“三農”的第三產業，推進城鄉一體化；對于農業資源豐富的地區，可利用農業經濟集約化發展來驅動實現城鎮化。

3．改革現行土地管理制度。首先應推動農村產權制度改革，保障農民承包地的流轉權、宅基地的財產權利等，使農民合理獲得財產性收入；其次，建立城鄉統一的土地市場，使農村土地的流轉征收與國有土地征收價格一致，讓農民在農地補償上實現國民待遇統一化，保證土地價值的公平出讓。同時應解決農業用地與城鎮用地的“兩權歸一”問題，防止耕地非農性質的轉變，保證我國糧食生產的安全底線。

4．建立全國城鄉一體化的新型社會保障體系。

城鄉社會保障差距巨大，極大影響著我國新型城鎮化的進行，因此，構建城鄉一體化新型社會保障體系對于我國新型城鎮化推進具有現實價值。首先要實現農村人口與城鎮人口保障體系的全面并軌。隨著農業勞動人口向城鎮化流動，傳統的“老農保”要轉化為“城?！?，在全國范圍內建立社保的規范轉續，需解決不同社保政策間、不同地域間農業人口的保障權益的銜接問題，通過全國統籌，打破地域社會保險利益對社保關系移接的影響，實現農村社會保險向城鎮社會保險的平穩過渡。其次，拓寬農村社會保險轉軌所需的資金。一是國家通過統籌，加大資金投入，適當增加農村集體補助。二是通過土地流轉建立“耕保基金”，實現耕地保護對農民提供養老的保險補貼。三是鼓勵農戶建立個人投保賬戶，充分調動農民積極參保，保障農保轉軌的資金渠道來源。最后，要完善農村社保轉軌的法制構建。國家應建立統一管理、統一規范的農村社保制度，明確農保轉軌過程中管理者的職責與參保者的權利與義務，最終為城鄉一體化新型社會保障體系提供法制保障。

1．李克強：《在改革開放進程中深入實施擴大內需戰略》，《求是》2012年第4期。

2．楊殿闖、李偉偉：《臺灣工業化、城鎮化加速時期農業政策調整的經驗與特點》，《世界農業》2012年第12期。

3．辜勝阻、朱農、鐘水映：《廣東和韓國城鎮化、非農化的比較研究》，《農村經濟與社會》1993年第6期。

4．林峰：《旅游引導的產業集群化與新型城鎮化模式研究報告》，《中國旅游報》2013年1月18日第12版。

5．宋亞平：《積極穩妥推進城鎮化建設》，《理論探索》2015年第1期。

［責任編輯：侯祥鵬］

F299．21

A

1009－2382（2015）04－0083－05

劉德光，中南財經政法大學工商管理學院教授、博導；鮑洪杰，中南財經政法大學工商管理學院博士生（武漢430073）。

※本文系國家自然科學基金項目“西北民族地區經濟增長的貧困變動效應研究”（項目編號：71363048）、教育部人文社科基金青年項目“戰略性新興產業技術選擇與要素稟賦的耦合效應研究——以蘭西經濟區為例”（項目編號：11XJC630008）的中間研究成果。