政治經濟學視角下的中美貿易摩擦形成與影響
——以中美輪胎特保案為例

羅 琳，張家福

（紅河學院a.商學院；b.監審處，云南蒙自661100）

政治經濟學視角下的中美貿易摩擦形成與影響
——以中美輪胎特保案為例

羅 琳a，張家福b

（紅河學院a.商學院；b.監審處，云南蒙自661100）

中美輪胎特保案是中美貿易摩擦中具有濃重政治經濟因素的典型案例，其形成、發展、影響與中美兩國政治、經濟、制度、利益集團密不可分。對貿易摩擦的形成和影響應系統地（包括國別層次上、摩擦過程上、制度層面上）進行預防和應對。

中美；貿易摩擦；輪胎特保案；政治經濟學

中美貿易摩擦具有復雜性和多層次性，尤其受到政治、經濟與制度的影響而產生和演變。故筆者基于政治經濟學視角，研究中美貿易摩擦的形成與影響機制，并以中美輪胎特保案為例詳細分析貿易摩擦的成因與影響，最后提出相應對策，旨在為中國理性看待及應對貿易摩擦提供有效參考。

一、貿易摩擦的界定及其相關概念

貿易摩擦是指在國際經貿交往中，相關經濟體之間由于特定的利益分歧而在國際關系的各個層面引起爭議的一種現象。現實中，貿易限制或者貿易干預等單邊措施往往與貿易摩擦相聯系，甚至是貿易摩擦的導火線，因此，可以用貿易政策的政治經濟學來分析貿易摩擦的形成、演變和影響等相關問題，其中一個重要因素是利益集團。

利益集團指由具有共同利益，并積極參與政治過程、試圖對政策施加某種影響，以維護自身利益的非政府組織。利益集團主要通過游說、提供相關問題或候選人信息、政治捐獻、鼓勵選民參與投票、公眾游行等活動來影響貿易政策及經貿關系。

二、中美貿易摩擦的形成與影響機制

中美貿易摩擦的形成機制可以用圖1.1來表示。該機制涉及幾個基本要素：第一，兩國，即中國、美國。第二，國際經貿制度。兩國經貿活動都必須受到WTO等現行國際經貿制度的約束，反之，國際經貿制度還會推動國內的制度改革。第三，兩國各自的經濟制度與政策。第四，兩國的經濟發展狀況。第五，兩國的政治體制。中國是“依存市場的集權主義”或稱為“國家主義”，而美國屬于民主制國家。盡管兩國政治體制不同，但相同的是，政府是制定政策的主體，即政策的供給方，而社會多元化的利益集團是政策的需求者及游說者，最終的政策取決于供需雙方（政府-利益集團）的均衡。

（一）中美貿易摩擦的形成機制

中美貿易摩擦的形成機制反映了中美經濟制度、經濟發展和政治如何相互作用導致貿易摩擦的產生。

首先，國際經貿制度是各國開展經貿活動的外部制度約束。兩國都在一定的國際經貿制度下，依據本國經濟制度和政策開展經濟政治活動。目前，中美之間開展的貿易、投資、金融等經貿活動，受到世界貿易體制（WTO）、國際金融體制（IMF）等相關制度的約束。

其次，活動的主體包括政府及社會多元化的利益集團。其中，政府是制定政策的主體，即政策的供給方，而社會多元化的利益集團是政策的需求者及游說者，最終政策取決于在政策的政治決策過程中供需雙方的均衡。

第三，當美國（中國）經濟政策與制度變化、經濟發展狀況變化時，會導致美國（中國）國內利益集團的利益受到影響，受益者和受損者成為不同的利益集團陣營，并對政策決策的政治過程施加影響。而政府綜合考慮自身的政治利益、國民福利和利益集團利益后會做出一定的政策決策，例如維持或者改變某項經濟政策與制度。

第四，由于美國（中國）改變或維持某項經濟政策與制度不變，使得中國（美國）經濟發展受到影響，導致中國（美國）國內產生受益者和受損者，并成為不同的利益集團陣營、進一步影響并形成中國（美國）的政策決策。

最后，兩國變化后的政策可能由于存在利益分歧而形成貿易摩擦。雙方在應對貿易摩擦過程中如果積極溝通與談判、相互妥協并最終達成一致，則貿易摩擦得到解決；反之未能達成一致，則貿易摩擦有可能升級。

（二）中美貿易摩擦的影響機制

中美貿易摩擦的影響機制則反映了中美貿易摩擦如何反作用于兩國的經濟發展、經濟制度及政治。中美貿易摩擦的影響機制同樣用圖1.1來表示，該機制涉及的幾個基本要素同上文，只是各要素的影響路徑與形成機制相反。

首先，貿易摩擦會作用于社會多元化的利益集團主體，使其受益或受損，并影響到兩國的經濟發展。

其次，受益或受損的利益集團將通過游說、政治捐獻等各種途徑對政府施加影響，以期改變或維持對自身有利的經濟政策與制度。

然后，政府作為政策與制度的供給方，將綜合考慮自身的政治利益、國民福利和利益集團利益做出一定的政策決策，例如促使兩國利益分歧縮小，或繼續堅持具有利益分歧的政策制度。

總體來說，貿易摩擦最終會反作用于經濟發展及各利益集團，并有可能推動政策制度的變化。

圖1.1：中美貿易摩擦的形成與影響機制

三、以中美輪胎特保案為例

（一）案情介紹

中美輪胎特保案是中美貿易摩擦中具有濃重政治經濟因素的典型案例。案件大致分為3個階段：第一階段：2009年4月～2009年9月。2009年4月20日美國鋼鐵工人協會向美國國際貿易委員會（ITC）申請對中國輸美商用輪胎采取特殊保障措施；經ITC做出損害肯定性裁決、認定中國輪胎擾亂了美國市場后，6月29日美國ITC對中國輸美輪胎采取特殊保障措施，擬對中國輸美乘用車和輕型卡車輪胎征收3年特別附加關稅（第1-3年特別附加關稅率分別為55%、45%、35%）；8月美國貿易代表辦公室在舉行聽證會、咨詢勞工部和商務部等部門意見后向總統提出相關建議；9月12日美國總統奧巴馬做出裁決，對中國輸美輪胎實施特保措施、征收懲罰性關稅（為期三年的懲罰性關稅率分別為35%、30%、25%）。第二階段：中國做出反擊，于2009年9月13日公布對美國部分進口汽車產品和雞肉產品啟動反傾銷與反補貼立案調查。第三階段，訴諸WTO爭端解決程序。中國于2009年9月14日就美國輪胎特保案訴諸于WTO爭端解決機制，2011年9月5日WTO上訴機構最終駁回了中國的上訴。

（二）中美輪胎特保案的政治經濟分析

1.制度約束

第一，WTO規則。WTO的《保障措施協議》規定了當進口國進口激增并對國內產業或同類產品造成嚴重損害或嚴重損害威脅，且進口激增與產業損害有因果關系時，可以采取保障措施。第二，美國國內法，主要是1974年《貿易法》中的第421條款，即以“擾亂市場”為由采取特別保障措施。該條款允許政府在進口產品激增、損害本國產業時采取限制措施。421條款源自《貿易法》第406條款[第406條款規定美國可以專門針對共產黨國家或非市場經濟國家貿易采取保障措施，即“對來自共產黨國家進口所造成的市場擾亂救濟”。由于中國加入世貿組織后不再適用406條款，因此美國根據中國入世談判作出的妥協 [中國在加入WTO時作出的妥協主要體現在兩個方面：第一，《中國加入議定書》第15條2款(ii)：如受調查的生產者不能明確證明生產該同類產品的產業在制造、生產和銷售該產品方面具備市場經濟條件，則該WTO進口成員可使用不依據與中國國內價格或成本進行嚴格比較的方法。第二，《中美世貿雙邊協議》的第15條：美國和中國同意美方將來碰到反傾銷個案時可以維持美方現時的反傾銷方法（把中國視為非市場經濟國家），而毋須遭遇法律挑戰。這個條款在中國加入世貿之后15年內維持有效。]而調整406條款為第421條款。本案中美國勞工組織就是以421條款為法律依據提出限制從中國進口輪胎。

2.利益集團因素

美國國內相關利益集團分為三類：第一類是具有貿易保護傾向、代表行業工人利益的工會組織，例如美國鋼鐵、農業和勞工組織聯盟，其要求保護的理由是中國輪胎出口到美國，造成產業損害并導致兩萬名輪胎產業制造工人失業[美國鋼鐵工人聯合會認為，2004-2008年間5家美國輪胎廠關閉，5100名美國工人失業，2009年又有3000名美國工人下崗。]；第二類是反對貿易保護的行業利益集團，例如美國貿易緊急委員會（代表出口商利益）、美國輪胎分銷商和零售商、在中國具有海外投資的美國輪胎生產商[如東洋等將低端輪胎生產轉移到中國的4個生產商，其產品近三分之二出口至美國。]、美國輪胎產業協會[美國輪胎產業協會由全美50個州的六千多家小企業組成，包括美國輪胎生產、維修、零售、批發、售后服務、翻新、回收企業，和為輪胎產業提供設備、原材料或服務的企業與個人。]（代表美國輪胎生產及下游服務維修企業利益）、輪胎產品制造商產品協會（代表輪胎的原材料制造企業利益）、美國輪胎自由貿易聯盟（代表下游零售商）、美國汽車貿易政策理事會（代表下游生產商）、美國零售業領導者協會（代表美國銷售商、產品制造商和服務供應商利益），這些組織均表示，對中國輸美輪胎采取特保措施將無濟于美國輪胎制造業工人失業問題的解決。第三類是反對貿易保護的美國消費者，本案例中其以美國消費工業貿易行動聯合會為組織形式，該組織指出輪胎特保案如果通過將使美國消費者受損。

中國國內相關利益集團，主要是反對美國實施貿易保護的輪胎生產商（尤其是出口商）。他們主要通過中國橡膠工業協會技術經濟委員會、中國五礦化工進出口商會等行業協會表達其利益訴求。中國橡膠工業協會技術經濟委員會為了反對特保措施，積極與奧巴馬總統聯系、與美國輪胎產業協會、輪胎產品制造商產品協會兩大產業協會進行溝通，希望得到政府或相關利益方的支持。中國五礦化工進出口商會則發表聲明稱美國的做法毫無根據。此外，輪胎企業和行業協會均呼吁和游說中國政府采取有效措施阻止美國批準實施特保措施。

3.中美輪胎特保案的政治經濟成因

經濟成因包括美國經濟因素和中國經濟因素。（1）美國經濟因素。自美國金融危機以來，美國國內產業經營狀況不理想，導致輪胎市場需求下降，而2008年中國出口到美國的涉案輪胎產品4600萬條、金額有17.88億美元。因此，美國以中國出口激增、“擾亂市場”為由提出實施特別保障措施。（2）中國經濟因素。自2009年以來，受金融危機影響中國輪胎行業出口大幅下降，近三分之一企業虧損，主要行業經濟指標均以兩位數的速度下降，而且中國認為中國出口輪胎與美國輪胎無直接競爭關系，也未給美國造成損害[美國輪胎制造業企業工人失業不是由于中國輪胎進口沖擊造成的，而是由于美國國內輪胎制造企業技術產品升級造成的。]。因此，中國反對美國采取措施。

政治成因包括美國政治因素、中國政治因素和國際政治因素。（1）美國政治因素。盡管在案件中各相關利益方已表明，對中國輸美輪胎采取特保措施有可能會損害相關生產者、消費者利益而且對提高國內就業率幫助不大，但是美國總統奧巴馬最終還是做出對中國輸美輪胎實施特保措施、征收懲罰性關稅的裁決。究其根源，奧巴馬是出于以下政治利益考慮而做出該裁決：一是選舉因素。2009年9月奧巴馬的支持率下降到新低水平（不滿率升至52%），工會是奧巴馬總統競選的重要支持者，失業率攀升（2009年8月達9.7%）使得奧巴馬不得不考慮工會的要求；二是國內改革政策如醫改計劃、新稅收政策、財政支出推進受阻，故奧巴馬以輪胎特保案換取工會對其新政策的支持。（2）中國政治因素。除了國內輪胎行業積極訴求、游說采取措施外，中國政府還面臨著民意壓力，網絡上出現許多要求政府強硬、反擊美國的聲音，因此中國政府積極支持國內輪胎行業。（3）國際政治因素，中美雙方政府博弈。2002至2005年美國曾對中國產品發起6起特保案件調查，前總統布什有四次否決了實施最終措施，主要原因是美國要顧及中國對美國的戰略性地位和重要性（其中，中國持有大量美國國債是一個重要因素）。而本次輪胎特保案中：中國方面已多次表明美國的做法是“事實認定錯誤、缺乏邏輯，不足以作為對中國輪胎采取限制措施的依據”，并先后于同年4月、7月、8月多次與美國進行會談或談判，采用多種方式手段進行斡旋，但美國仍然選擇了對中國采取特保措施。究其原因關鍵的一點是，2009年以來美國對中國國債依賴程度降低，這為奧巴馬總統選擇政治利益創造了一定環境。最終奧巴馬在中美經貿關系及總統政治利益之間選擇了政治利益。

4.中美輪胎特保案的影響

對美國而言，中美特保案將在許多方面造成不利影響，保護只對少數人有利。具體體現為：第一，輪胎產業下游企業（包括零售商、服務維修商、汽車生產商）的成本將上升、將受到不利影響，就業崗位將減少，特保措施每“保護”1個輪胎生產就業崗位將在輪胎分銷、零售等領域損失15至25個就業崗位[根據美國Ruters大學經濟學家托馬斯的評估。]。第二，汽車生產商競爭力將受到影響，因為美國汽車生產商使用的中國輪胎是特別定制的，如果對中國輪胎實行特保措施，汽車生產商將重新尋找可供替代的輪胎來源，而這將花費大量投資成本和時間成本[美國汽車貿易政策理事會（代表萊克斯勒、福特和通用三大美國汽車巨頭利益）致美國貿易代表柯克的信函所述。]。第三，消費者方面，由于低端輪胎市場供應量減少、價格將上升，消費者要么得多花錢使用中國輪胎，要么就是減少使用量、推遲更換輪胎（帶來安全隱患），無論哪種情況都將降低消費者福利。根據美國經濟學家魯普薩估計，消費者在輪胎消費方面每年將多支出6至7億美元，同時也不利于美國振興汽車產業相關措施實施。第四，部分輪胎工人就業崗位增加，產生較小的有利影響。

對中國而言，中國輸美輪胎被征收附加關稅將：第一，對中國出口不利，將減少12%左右約十億美元的出口，橡膠工業增長率將下降5-6%。第二，對中國輪胎產業工人不利，附加關稅將影響到接近十萬輪胎工人的就業。第三，產生連鎖反應，由于WTO規則允許一旦美國通過裁決，其他第三國將學習美國對中國采取特保措施，導致輪胎行業遭受更大損失。第四，產生正面影響：有助于促進國內輪胎企業改變低價格、低技術水平、出口市場結構單一等發展現狀，向實現技術升級、開拓中高端市場、建立自主品牌等方面發展。

5.中美輪胎特保貿易摩擦的升溫

在第一階段，中美兩國政府都在各自國內利益集團影響下，展開了政府間的博弈，針對輪胎行業采取了相應的保護（美國）或反對保護（中國）措施，結果是美國的裁決傷害了中國產業。

在第二階段的摩擦中，中國采取了反制措施，對美國部分進口汽車和雞肉產品實行反傾銷與反補貼立案調查，涉案金額20多億美元、與中國輪胎案受限金額接近，涉案的行業是美國政治影響力比較大的汽車業和農業，這將引發美國國內利益集團之間進一步博弈。因為美國汽車在全世界經營較好的區域就是中國，而美國農業長期以來一直游說政府打開中國市場，這兩個行業由于擔心遭受報復會在美國國內繼續游說政府。

第三階段，雙方訴諸于WTO爭端解決機制，在本階段中美兩國的行為均需與國際規則相一致。中國最終被駁回了上訴，主要原因是美國非善意地利用了我國加入WTO時所作的承諾（《中國加入議定書》第15條2款(ii)、《中美世貿雙邊協議》的第15條）。無論如何，國際經貿制度是我國開展國際經貿活動時必須遵守的規則，我們也須理性地看待相應結果。

四、啟示

綜上所述，中美貿易摩擦的形成與發展受到兩國經濟、政治（尤其是利益集團）因素的影響，并且，貿易摩擦反之會對兩國的經濟發展和政治狀況產生影響。而這一過程受到國際和兩國國內政策制度的約束，并推動制度的變遷。由此，我們可以得到以下啟示。

第一，中美貿易摩擦形成與影響的政治經濟分析方法也適用于分析中國與別國的貿易摩擦。中國日益成為遭受國際貿易摩擦最多的國家，既受到外國貿易限制帶來的各種影響，同時，中國也是遭受外國不公平貿易等較多的國家，對外主動發起的貿易摩擦數量和對象國也可能日益增加。在中外發生貿易摩擦時，應將貿易摩擦的形成與影響、各國政治與經濟、國內利益集團之間的博弈與國家之間的博弈等作為一個系統來看待、分析、理解和應對。

第二，中美貿易摩擦甚至中國對外貿易摩擦問題或將成為常態，應理性看待。無論一國經濟還是世界經濟，其發展總是呈現出一定的周期性。當經濟處于下滑時，必然會對某些國內利益集團造成不利影響，受影響的利益集團會游說政府實施保護，而政府為了使其目標函數最大化（如貿易平衡等），有可能采取貿易保護主義、挑起貿易摩擦。而且兩國之間經濟聯系越緊密、互為重要的貿易伙伴程度越高，當兩國面臨的國內和國際經濟形勢惡化時，越容易產生貿易摩擦。貿易摩擦是一種常態，理性對待貿易摩擦的態度，應該是做好有效預防、積極應對，降低甚至消除不利影響。

第三，對貿易摩擦的形成和影響應從系統上進行預防和應對。可以從3個層次上思考：（1）從國別層次上看，應積極做好國內、國外、國際層次的相關工作。在國內層次包括本國政府（關注本國總體福利和利益集團福利）、國內利益集團（追求本集團福利最大化），國外層次包括外國政府和外國利益集團，國際層次包括摩擦的兩國、國際經濟組織（如WTO、IMF等）。（2）從摩擦過程上看，應做好事前預防、事中應對、事后應對的相關工作。事前，政府應建立相應的預警機制，監測主要貿易伙伴國的商品市場動態、追蹤政策法規，防止本國企業因未掌握市場信息和相關政策法規而最終引起貿易摩擦，起到防范于未然的作用；企業應當主動搜集貿易信息、規范自身行為，防止遭受外國貿易救濟措施等貿易摩擦；行業協會應做好提供信息、規范行業行為等服務。反之，為避免本國遭受外國不公平貿易，政府、企業和行業也應做好各項事前調查、信息搜集等工作。事中，當中國遭受外國發起的貿易摩擦時，根據貿易摩擦的政治經濟成因，政府應積極與貿易摩擦國相關政府或部門溝通與協調，對外國相關利益集團進行游說工作；行業協會應充分發揮紐帶作用，協調和規范企業行為；企業則應積極應訴，并對國外相關利益集團進行游說。反之，本國為保護本國利益而對外國發起貿易摩擦時，也應從政治、經濟等方面積極行動。事后，當貿易摩擦不可避免地發生時，應盡量消除消極影響、發揮積極影響。（3）在制度層面上，中國在制定相關經濟政策尤其是貿易政策時，應充分考慮制度變化對各個利益集團的影響。

[1] D.Rodrik.Political economy of trade policy,in G.M. Grossman and K.Rogoff(eds.),Handbook of International Economics[M].Amsterdam∶North-Holland.1995.

[2] G.M.格羅斯曼，E.赫爾普曼.利益集團與貿易政策[M].北京：中國人民大學出版社，2005.

[3] 蔡 云，李玉娟.中美輪胎“特保案”探討與對策研究[J].價格理論與實踐，2009(10)：66-67.

[4] 盛 斌.中國對外貿易政策的政治經濟學分析[M].上海：上海三聯書店，上海人民出版社，2002.

[5] 張凌寧.中美輪胎特保案∶政治所累的貿易保護主義[J].WTO經濟導刊，2009(9)∶87-88.

［責任編輯：金永紅］

Formation and Influence of China-USA Trade Frictions under the Political Economy Perspective——take the China-USA Tire Special Safeguard Case for Example

Luo Lin,Zhang Jia-fu
（Honghe University,Mengzi Yunnan 661100）

The tire safeguard case is the strong political and economic factors in the sino-us trade friction of typical cases,its formation,development,influence and the politics,economy,system,China and the United States interests are inseparable.For the formation of trade friction and impact should be systematically,including on the national level,the friction process,the system level)to prevent and respond to.

China and the United States;Trade friction;The tire safeguard case;The political economy

F407.61

A

1005-913X（2015）06-0001-03

2015-04-15

國家教育部特色專業“國際經濟與貿易”建設項目（TS12468）和紅河學院科研基金項目(XJ2Y0827)

羅 琳(1978-)，女，云南個舊人，副教授，博士，研究方向：國際經濟學；張家福(1977-)，男，云南昭通人，講師，碩士，研究方向：經濟學、經濟倫理。