圍繞“三大關系”重構油氣體制

□ 文/朱彤

圍繞“三大關系”重構油氣體制

□ 文/朱彤

十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》后，國家能源局發布了《油氣管網設施公平開放監管辦法》，中國石化和中國石油積極推進下屬公司的“混合所有制”改革。這些改革舉措，對于打破我國石油天然氣體制改革長期沉悶局面有積極意義。不過，我國石油天然氣體制總體改革不僅僅要回答資源配置方面的重大問題，也要回答石油天然氣資源的收入實現與分配方面的重大問題。

在推進經濟體制全面深化改革的大背景下，我國石油天然氣體制改革總體方案設計只有以正確處理三大關系為導向，確定改革重點與路徑，構建相關體制機制，才有可能提出符合習近平主席提出的“頂層設計”要求且避免被既得利益集團主導的改革方案。

十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》后，國家能源局發布了《油氣管網設施公平開放監管辦法》，中國石化和中國石油積極推進下屬公司的“混合所有制”改革。這些改革舉措，對于打破我國石油天然氣體制改革長期沉悶局面有積極意義。不過，我國石油天然氣體制總體改革不僅僅要回答資源配置方面的重大問題，也要回答石油天然氣資源的收入實現與分配方面的重大問題。因此，總體改革方案設計應從我國能源基本國情出發，借鑒典型國家石油天然氣體制演進經驗，按照頂層設計和總體改革的要求，圍繞“三大關系”，重構我國石油天然氣體制。

圍繞政府與市場的關系，構建“市場主導”的油氣資源配置機制

政府與市場的關系是任何經濟體制首先要面對的問題，它所回答的是政府與市場誰在資源配置中起“主導或決定作用”。從我國石油天然氣體制的改革歷程看，我們對這一問題所交出的答卷不盡如人意。比如，我國一直在維護中央石油天然氣企業“行政壟斷”地位的前提下，推進油氣價格的“市場化”改革。十八屆三中全會已經明確提出要“使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府作用”后，上述改革思路至今未見明顯改變。

從政府與市場關系看，世界主要國家的石油天然氣體制可以大體分為“政府主導”和“市場主導”兩種典型模式。“政府主導”模式的基本特點是：政府通過其控股的國家石油公司壟斷油氣產業勘探、開采生產經營權和對外合作權，市場機制在油氣領域作用非常有限。采用這一模式的主要發展中國家或轉型國家中的油氣生產和出口國，石油收入是這些國家收入的最重要來源。比如中東石油生產國，石油生產及出口收入占政府收入比重高達80%-90%。因此，通過強化國家對油氣資源的控制來實現國家（而非公司）石油資源收入最大化就成為這些國家石油政策的核心目標。相比之下，石油天然氣體制采用“市場主導”模式的多是美、日、西歐的重要油氣進口國家。這些國家能源政策最關心的問題是油氣效率與進口安全。因此，無論是國內油氣的勘探、生產、消費還是進口環節，市場機制都起著“決定性作用”。政府除了承擔必要的社會性監管職能外，主要在與能源安全直接相關的事務上發揮重要作用，并盡可能減少對效率的干擾。比如，美國自第一次石油危機后就采取嚴禁國內生產的油氣出口的政策至今仍然生效，很多國家都規定了企業要承擔石油儲備的義務等等。

我國的石油天然氣體制的基本架構脫胎于1998年行業重組和體制改革，其基本特點是：國家石油公司借助行政法規與政策獲得了在石油勘探、開發和成品油批發，以及石油及其制品的國際貿易的壟斷權，市場僅在下游市場發揮非常有限的作用。這種類似“政府主導”的油氣體制既不符合我國作為“世界第二大石油消費國和凈進口國”的根本特點，實踐效果也差強人意。相比之下，十八屆三中全會提出的“讓市場起決定作用”的論斷更加符合我國能源基本國情。

正確處理政府和市場在我國油氣配置方面的關系，一個合乎歷史和邏輯的推論是：應從我國作為世界“石油天然氣進口大國”這一基本國情出發，以十八屆三中全會提出的“使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府作用”論述為指導，構建“市場主導”的石油天然氣體制。一方面，全面梳理和取消賦予國家石油公司行政壟斷地位的行政法規和政策，讓市場真正發揮決定作用；另一方面，使政府在能源安全等直接相關事務上“更好地發揮作用”，實現能源效率目標與能源安全目標各得其所，相得益彰，而不是相互干擾。

圍繞政府與國家石油公司的關系，構建政企治理與國家收益最大化機制

國家石油公司是政府控股或參股的石油公司。就起源而言，它是“資源民族主義”的產物。這一理論認為“石油資源屬于國家，國家石油公司是實現國家資源收入最大化的工具”。因此，政府與國家石油公司的關系所涉及的是國家油氣資源利益最大化及其實現機制問題。兩者之間的關系體現在兩個層面：一是企業治理層面的政企關系；二是收入分配層面的政企關系，即政府作為石油資源的所有者與國家石油公司之間的利益分配關系。

從治理層面看，政企關系因國家石油公司的定位不同。一類以中東產油國為代表的國家石油公司定位為實現政府政策目標，包括實現國家石油資源收入最大化、經濟發展、財富分配、就業等一攬子目標。政府對這類國家石油公司的控制程度較高，通常會采取控制董事會，并輔以相關法規和政策來確保國家石油公司貫徹政府目標。比如，沙特規定其國家石油公司內銷石油價格要遠低于外銷價格，以促進國內經濟發展。另一類以挪威為代表的國家石油公司則定位為商業目標為主，即實現“股東價值的最大化”。公司重大決策需要政府或國會批準外，日常經營不受政府干預。

收入分配層面的政企關系主要受石油財稅制度影響。目前石油生產國基本都采用租讓制、合同制（產量分成或服務合同），以及兩種制度的綜合。然而，無論是哪一種石油財稅制度，也無論國家石油公司定位如何，國家獲得石油資源收入的絕大部分是其共同選擇。比如，油氣資源豐富的幾乎所有阿拉伯國家，石油利潤的70%以上都進入了國家預算，沙特石油生產的收入所得稅高達85%；作為“市場化運營”成功標桿的挪威國家石油公司，除了向國家繳納特許權使用費外，石油生產的收入所得稅率為78%。基本上，挪威國家石油公司的利潤中，10歐元有近8歐元要交給國家。

在我國，政府與國家石油公司關系方面存在兩個主要問題：一是國家石油公司的定位與實現機制的不匹配。理論上，我國的國家石油公司定位于實現政府目標，特別是石油安全目標，但現實中的企業行為卻是完全以市場化目標——公司利益最大化為導向的。實踐表明，國家石油公司不是實現石油進口安全的必要條件。二是中國作為全球第四大石油生產國，每年國內石油產量2.1億噸，無論是國家石油公司定位，還是石油財稅制度安排方面，絲毫沒有體現出“國家石油公司是實現國家石油資源收入最大化工具”的特點。有學者研究發現，2006年-2010年中國石油總稅賦占公司總收入的比重僅為14.71%-16.75%，比同期美國埃克森美孚公司的賦稅（22.31%-28.89%）還低。而美國被認為是世界石油稅賦最低的國家之一。因此，圍繞政府與國家石油公司的關系，我國油氣體制改革的方向是：一方面，借鑒巴西和挪威經驗，構建有效治理機制，使國家石油公司成為和其他企業平等的市場主體；另一方面，構建實現國家油氣收入最大化的收益實現機制。

圍繞油氣收入與國民福利的關系，構建油氣收入全民分享機制

如果石油資源屬于國家，石油資源所產生的收入也應該屬于國家。然而，“國家”所占有的資源歸根到底是代替本國“國民”持有。因此，國家石油資源收入本質上應歸屬于“國民”，或用于改善國民福利。

一般來說，“國家”主要通過特許權使用費、石油特別所得稅、暴利稅等方式“籌集”石油資源收入。不過，在很多有存在國家石油公司的國家，國家石油收入的相當一部分是通過“委托”國家石油公司銷售的屬于國家的“利潤油”而獲得的。這些收入直接進入國家金庫成為中央政府的財政收入。

在經濟學家看來，石油、天然氣等礦產資源的收入因其具有如下四個特點而必須加強管理。一是資源的不可再生性產生的收入的暫時性；二是價格和產量波動導致的收入波動性；三是石油天然氣資源產業一家獨大導致的抑制當地其他產業發展的“荷蘭病”效應；四是這種暫時性收入被政府作為永久性收入對待，同時這種收入的永久性下降往往被作為暫時性對待。因此，為了促進國民代際之間的公平，應把這些資源收入以主權投資基金的方式“儲蓄”起來。很多石油生產國都用國家石油資源收入設立了石油投資基金。遺憾的是，僅有少數石油基金真正發揮了服務于公共利益，改善國民福利的作用。

挪威被視為實現用石油資源收入改善國民福利，可以借鑒的“良治”樣本。1984年之前，挪威政府在油氣領域的“國家利益”主要借助于國家石油公司對油氣項目的參與實現。1985年，挪威政府設立了國家直接財政權益（SDFI），即國家通過直接在油氣田、管道和陸地設施持有股份的方式參與。目前，SDFI在179個生產許可證和15個管道和陸地設施合資企業中有直接持有股份。所有這些股份收入，包括政府在國家石油公司持股產生的收入，均進入SDFI賬戶成為中央政府財政收入。SDFI的凈現金流直接轉入到政府養老基金（Government pension fundglobal)，目的是不僅讓當代人，也讓后人能夠享受到油氣開發收入所帶來的好處。

在國家石油資源收入與國民福利方面，我們的根本問題是把國家石油公司作為國家油氣資源的代表，但缺乏實現國家油氣資源利益最大化的配套政策制度。現行政策體制導致的是公司利益最大化，而非國家利益最大化。而且，目前中央政府對于從油氣開采生產活動獲得的收入管理，既沒有考慮到這類收入的暫時性、波動性特點和代際公平問題，也無全體國民分享的機制安排。可見，這一關系需要全面梳理，其相關政策和制度也需要進行調整或重新構建。

從三大關系的戰略視角透視我國既有的石油天然氣體制改革，可以發現，無論過去的成品油價格改革，還是現在力圖推進的油氣管網公平開放，以及石油央企推行的“混合所有制”，都僅限于在第一層關系，即政府與市場的關系做細微調整。這些改革措施甚至沒有國家石油公司的行政性壟斷地位有明顯觸動。當前，在推進經濟體制全面深化改革的大背景下，我國石油天然氣體制改革總體方案設計只有以正確處理三大關系為導向，確定改革重點與路徑，構建相關體制機制，才有可能提出符合習近平主席提出的“頂層設計”要求且避免被既得利益集團主導的改革方案。

（作者是中國社會科學院工業經濟研究所能源經濟室主任、中國經濟體制改革研究會公共政策研究中心高級研究員）