“環保鐵拳”仍不夠重？“史上最嚴環保法”實施以來的成果和困境

本刊記者 段雯娟

今年1月，新修訂的、被稱為史上最嚴格的《中華人民共和國環境保護法》正式實施，許多前所未有的“重整山河”的新規定令人振奮。在依法治國大背景下，依法反污、依法治污、推動環保，成為新法的要旨，那么，新環保法實施到現在，能否鑄就人們期待已久的“環保鐵拳”，有效整治各地污染之源呢？

實施2個月 罰款上千萬

新修訂的《環境保護法》實施以來，環保部門積極運用新的法律手段，依照環保部、公安部等部門制定的配套辦法，經過兩個月的執法實踐，有力地打擊了環境違法行為。

據環保部環境監察局局長鄒首民介紹，除山西、海南、云南、西藏等4省、區外，1至2月，全國實施按日連續處罰案件共26件，罰款數額達1238.96萬元，個案罰款數額最高為208萬元；實施查封、扣押案件共527件；實施限產、停產案件共207件；移送行政拘留共147起。

其中，河南實施按日連續處罰5件，罰款金額共計414.1萬元；內蒙古實施按日連續處罰5件，罰款金額共計140萬元；新疆實施按日連續處罰1件，個案罰款金額達208萬；浙江實施查封、扣押382件，占全國查封、扣押件數的70%以上，移送行政拘留34件。湖北移送行政拘留29件。與1月份相比，2月份適用按日連續處罰案件數上升60% ，適用查封、扣押案件數上升208%，移送行政拘留案件數上升115%，執法力度日益加大。

環保部副部長潘岳介紹說，部分地方環保系統執行新法力度大。如杭州市環保系統實施新法，一舉端掉12個違法染色加工窩點，行政拘留26人。部分地方環保部門綜合運用新法賦予的執法手段，顯示出特殊威力。如廣東省深圳市環保部門對偷排廢水的恒進五金制品有限公司查封、扣押排污設施，責令停產整治，并處罰款20萬元。河南省尉氏縣吉利化工有限公司污水直排，環保部門查封排污設施，責令停產，對負責人移送拘留。

新《環保法》生效以來，各地公安機關已對部分環境違法案件責任人實施拘留。如四川省公安機關今年1月成功偵破一起重大污染環境案，“中明環境治理有限公司”涉嫌違法處置工業危險廢物，公安機關對包括公司總經理在內的12名犯罪嫌疑人刑事拘留，目前正在進一步偵查中。

鄒首民說，一些地區環保部門通過加強宣傳培訓，全面推進新法實施。與此同時，積極與公安部門密切配合執法，“組合拳”打擊環境違法行為的威力已初步顯現。

遼寧省盤錦市環保局遼河口生態經濟區分局對拒不執行停止生產決定的遼寧正邦養殖有限公司處以20萬元罰款，并移送公安機關予以行政拘留。遼陽市環保局、燈塔市環保局對遼陽市食品有限公司小屯屠宰場、東京陵屠宰場、燈塔屠宰場滲坑、暗管排放廢水等違法行為共處以15.935萬元罰款，責令停止生產并移送公安機關行政拘留3人。

湖北省十堰市環保局對被取締關閉后死灰復燃的十堰旱橋工貿有限公司電鍍生產線有關負責人移送公安機關實施行政拘留。

黑龍江省綏化市北林區環保局聯合公安局對已被責令停產又擅自恢復生產的永勝造紙廠進行突擊檢查，對涉事負責人處以行政拘留12天。

新疆維吾爾自治區哈密地區環保局對氮氧化物超標的潞安新疆煤化工（集團）有限公司熱電分公司監測時發現該企業仍然超標排放，對其違法行為按日連續處罰208萬元。

吉林省吉林市環保局對中石油吉林石化分公司大氣污染物超標排放行為按日連續處罰78萬元。

江蘇省南京市環保局對擅自篡改監測數據的南京市中國水泥廠處以20萬元罰款，并移送公安局予以行政拘留。

臨沂市環保局對二氧化硫超標的臨沂華龍熱電有限公司按日連續處罰100萬元。

濟南市環保局對氮氧化物超標的裕興化工廠按日連續處罰56萬元。

廣東省環保廳首次申請法院對未驗先投、拒不執行停產決定的東莞通明（眾明）電力有限公司熱電聯產項目予以強制執行，經東莞市第一人民法院裁定準予實施。

回顧：“史上最嚴環保法”艱難問世

兩次公開征集意見，歷經四次審議，這在新中國立法史上實屬罕見。事實上，在這部“長了牙齒的法律”出臺背后，凝聚了無數法律人的辛苦和執著。

2012年8月31日，《環境保護法修正案（草案）》公布。這份被期待了20年的草案一經公布，迎接它的便是來自各方面的質疑，甚至指責。

立法的博弈在環保法的修訂中被展現到了極致。學者、NGO、公眾等社會各界都在發聲，空氣里似乎都彌漫著火藥味。

在草案公布后的一個月時間里，9000余位網民發表了11748 條意見。同年9月26日，中國法學會環境資源法學研究會提交了一份由馬驤聰、汪勁、王燦發、王樹義、呂忠梅等12名國內環境學界知名學者聯名簽署的意見書。

這份聯名書為一審草案如此“定義”——“沒有實質性進步”、“幾乎所有修改之處均不具有可操作性”、“是自20世紀90年代以來各類環境與資源保護法律草案中最不成熟、最令人失望的一部”。

多家環保NGO（非政府組織）也以各種形式表達對草案一審稿的建議和意見，其關注的主要問題一審草案中涉及到環境公益訴訟、公眾參與、生態損害等根本問題均未涉及。

10月31日，環保部在其官網上掛出3500余字的長文，對草案一審稿提出多達34條反對意見，這34條意見已遠超全國人大修法之初“有限目標，突出重點”的基調，這也是極為罕見的一次主要執法部門同立法機關的爭論，由幕后走到前臺。

隨后，形勢發生了意外逆轉，由全國人大法律委員會取代環資委負責新法的起草工作。

一審草案公布之后，有關環保法是“有限修改”還是“大修大改”又成為了爭議的焦點。學術界再次發出強音。

包括馬驤聰、呂忠梅、王燦發、王樹義在內的多名環保知名學者都紛紛提出，環保法需要“大修大改”，并紛紛提出了切實有效的一系列修改意見。

此后，2013年6月，草案第二稿公布，明確了“保護優先、預防為主、綜合治理、公眾參與、污染者擔責”的原則，進一步強化政府的環境質量責任，加入了環境信息公開和公眾參與等內容，以及草案第一稿未能納入的環境違規“按日計罰”條款。這也意味著，從二審草案開始，環保法的修訂進入大修模式。

“2013年10月再列席全國人大常委會時，發現提交審議的稿子名稱由原來的‘環境保護法修正案草案’變成了‘環境保護法修訂案草案’。”從形式上看，從“修正”到“修訂”只有一字之差，涵義卻大不相同，“修訂”意味著對環境保護法的全面修改，也意味著肯定了環境保護法在生態環境保護領域的綜合性法律地位。

最終，2014年4月24日下午，十二屆全國人大常委會第八次會議表決通過了新修訂的環境保護法修訂草案。

成果不少 困境仍多

2015年新環保法實施至今，取得了非常好的成績，有力地保障我國環保事業的健康發展。但新環保法實施中，仍然存在一些難點和瓶頸，需要加以思考和解決。

新環保法實施之初，新任環保部部長陳吉寧就坦言：“一個好的法律，不能成為‘piece of paper’，不是紙老虎。新環保法最關鍵的地方還在于執行和落實。”然而，理想很豐滿，現實很骨感。盡管被譽為“史上最嚴環保法”，這部“長牙齒的法律”被社會各界寄予了強烈期待，但在執行中依然遭遇“執法軟、執行難”等老癥結，面臨“地方政府不愿執法”、“執法難下基層”的問題。

違法成本低的情況難以扭轉，按日計罰的震懾力仍不足。中國政法大學教授王燦發表示，“過去我國環境違法成本低，建設項目違法最高罰款20萬元，與水電等大型工程幾百億元的投資相比，罰款尚不及一天的設備租金，法律的威懾很低。”

繼“兩高”出臺解釋、新環保法生效以來，按日計罰、對企業負責人人身的處罰等規定，使違法成本有所增加。王燦發表示，已實施按日計罰的重慶市曾做過統計，企業違法行為改正率從過去的4.8%增長到實施按日計罰后的84%；而過去一年中，環保部門向公安部門移送涉嫌環境違法行為的案件超過了過去10年的總和。

然而，有地方環保部門認為新環保法雖規定按日計罰，但錢還是罰得少，在企業可接受范圍內的商業成本內，沒能從根本上解決“違法成本低”問題。

全國政協委員、中國節能環保集團董事長王小康表示，新環保法其實有很多手段可以懲治排污者，比如對污染企業查封、扣押，勒令企業限制生產；還可以向公安機關轉移違法犯罪線索，利用刑事打擊手段控制污染者；還有環境公益訴訟制度，環保部門可以協助司法機關讓排污者付出巨額賠償等，都是治理污染的重要手段。

全國人大代表、內蒙古自治區通遼市科爾沁區副區長朱瑞蓮說，新環保法打出了“按日計罰”等一套“組合拳”，但感覺對環境污染處罰的力度還是不夠，如果地方能夠出臺相配套的處罰措施，那么一定應當更加嚴格，違法成本一定提高上去，“嚴”字當頭，讓違法排污者有切身之痛，不敢排污，達到震懾效果。同時讓政府招商引資也要想到生態保護。

隊伍老、專業性差、人員編制少、隊伍小已是中國環保執法部門的多年頑疾。全國多地市區級環境監測大隊只有五六名隊員、縣級隊員通常只有2至3人，卻要負責數千家企業。還有的企業采取白天正常生產、晚上違規排放，與執法人員打“游擊戰”等辦法逃避監管。

新環保法雖被稱為“長了牙齒的法律”，環保部門卻廣泛面臨人手有限、執法裝備差等難題，難以滿足執法需求。而相對缺少公共財政支持的現狀，也使基層環保部門的工作經費大量來自執法，司法公正性和嚴肅性難保，頻頻呼喊“小馬拉不動大車”。

“各級環保部門先不要怨天尤人，而是要充分用好用足已有的規定。”環保部副部長潘岳表示，新環保法和相關文件明確了環境監察機構的法律地位和基本職能，明確地方政府應當在經費、裝備、人員素質等方面保障環保執法需要。“環保部一直在加強協調，努力為地方環保部門開展執法監管創造良好條件。”

全國政協委員、新疆律師協會副會長潘曉燕對環境法律保護非常關心，認為應當從國家層面設立專職環保警察。潘曉燕認為，要解決好當前這些環境問題，必須通過完善法律，建立有效的環保執法機制，更有效遏制環境犯罪，保護社會公眾利益。建議在國家層面設立“環保警察”機制。成立“省級環境保護公安局”，制定環保警察有關制度，明確執法職能范圍。

“長期以來，環保執法人員在現場執法中，經常遭到違法企業的暴力抗法，執法環境差，環保執法不力。國家和各地方要用法律和制度的形式對環保警察的職責加以明確并告知公眾。因此，通過環保警察對環境違法者進行刑事拘留，提高執法威懾力，即可有效制止環境違法行為。”潘曉燕說。

記者了解到，西部一些國家扶貧開發工作重點縣財政收入低，小企業稅收在當地財政收入中占據相對更大的比例，盡管一些小企業工藝設備落后，經常造成環境污染，但地方政府很難下決心徹底關停。

一些基層環保執法人員說，環保人事權在地方，在環保與地方經濟發展沖突時，一些地方黨委、政府往往要求環保部門服從“發展大局”，有的地方環保局對開發區不敢查、對重點保護企業不敢查、領導不點頭不敢查，尤其是市、縣環境執法到位難度相當大，即便對違法企業處罰，也存在“虛”多、“實”少，不能產生強有力的威懾，導致一些小企業的違法行為痼疾難除。

全國人大代表、北京市天達共和律師事務所主任李大進認為，新法執行需要執法者意識到擔子的深重，嚴格執法是為了提升其執法的權威，而不能因為領導不點頭就不查處污染企業，導致對排污的放縱。

業內人士表示，鐵拳治污，要落實到領導的“官帽子”上，應督促各地將環保法中的新規真正落實到考評機制中。王小康認為應改變“以GDP論英雄”的重大制度性障礙，從制度層面加大對違法排污企業處罰力度。

全國政協委員、國家核電技術公司黨組書記王炳華表示，國家還應合理規劃城市規模，合理布局工業企業，實現污染物總量控制，逐年減少污染物排放總量。