新環保法施行面臨兩大困局訪國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文

本刊記者 段雯娟

被稱為“史上最嚴”和“長了牙齒”的新環保法在2015年初正式實施。新法賦予了環保部門“按日計罰上不封頂”、“企業違法可拘留責任人”、“環保部門可直接查封查扣設備”等“要命的”權限。在史上最嚴的環保法面前，各行各業都忙著轉型，這是挑戰還是機遇？這是一部能對民怨極大的污染現象打出硬拳頭的法律，但在國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文看來，新環保法雖然實施見效，仍存在諸多困境。

《地球》：新環保法的施行在法治方面存在哪些困難？

常紀文：新修訂的《中華人民共和國環境庇護法》已于本年1月1日正式施行。但是，施行中碰到了許多阻力：公益訴訟的案例并沒有像人們想象的那樣大批出現；對訴訟案件，地辦法院不立案、地方當局不法律景象較為普遍，這一情況與中國的法治布局缺點緊密關。

在十八屆三中全會前，中國的法治布局過于凸出行政力氣，強調當局的最終管控感化，我把這一景象稱為“管控為主的法治”。而今，在國家管理治理系統格式下，在整個國家推動依法治國的計謀中，新環保法強調信息公開與大眾介入，凸起社會作為法治均衡力氣的感化，我把這一景象稱為“共治為主的法治”。所以新環保法取得了從“管控法”向“共治法”改變的成績。

盡人皆知，大眾的介入可以有效監視法治的施行，不管對企業還是對地方黨委、當局皆是如斯。故而，若沒有大眾的有效介入，依法共治是很難完成的。第十八屆中央委員會第四次全體會議中“關于全面推動依法治國”的計謀布置所釋放的旌旗燈號說明，從“管控法”向“共治法”的改變是必定的、必需的，只要向“共治法”改變，國家機關才會被置于真實的監視之下。

但是，監視機制的成立與施行是“共治法”運轉起來的需要前提。而此刻卻存在法院不立案、公安機關不作為，乃至社會沒法闡揚有效監視的感化。相反地，假如能慢慢成立起監視機制，響應的法令便能加以啟動。這不但合用于環保，全部中國的法治都應如斯。

新環保法施行的法律困難是，在當局“限權”的變革大布景下，2015年施行的新環保法賦予了環保部門更多的權利，這是很可貴的。最近，一系列環繞環評的變革辦法也響應出臺，環評機構中的環保行政主管部門所屬事業單元與行政主管部門脫鉤，環評機構逐步廢除行政布景，成為真實的市場行動?？墒黔h保部的位置和機構建設近況，決定了這些辦法在施行進程中難以“下下層”。

首先，從機構的位置來看，環保部門的機構位置出現“倒金字塔”布局，即環保部門中央和省級機構力氣較為壯大，專業化色彩凸起，高等研討人才較多，比擬之下，市、縣一級環保部門的力氣分明要薄弱得多。

其次，環保部門的法律力氣布局也出現“倒金字塔”型，中央和省級法律力氣雄厚，而市、縣、鄉級的法律力氣則較單薄。在環境管理治理進程中，區縣、鄉鎮及街道一級的環境法律力氣是對企業進行環境指點和環境法律的主力軍，但這支力氣的缺失使新環保法在施行進程中輕易呈現虛化、缺位的成績。另外，環境管理治理對環保部門相關人員的專業化需求愈來愈高，但實際進程中，許多區縣在法律任務中，沒有相關專業的人員介入。以上這些使得新環保法的實施效果大打折扣。

再次，環保部門本身也存在許多成績。如其既當“活動員”也當“評判員”的情形也經常存在。

我以為，要解決處理當下的問題，需求先理順機制，故在環評和環境計劃上，環保部應當只主管行政審查批準，剝離其運營的本能機能，讓市場去供給第三方辦事，如此不但釋放了編制，還可以大大提升下層的專業素養和法律才能。

新環保法施行的司法困難是截至當前，中國各地準備成立和曾經成立的資本環境審訊法庭至少有50個，這在世界范圍內都創了新高，這種在整個國家規模內大批存在資本環境審訊庭的情形，在其他國家是鮮有的。

我們國家的資本環境審訊法庭是甲午年（2014年）從國外引進的，我們引入國外經驗時偏重強調長處、疏忽錯誤謬誤，沒有根據我們國家國情加以深化調研、參考考察，導致許多制度體系引進后不服水土。首先，最高人民法院資本環境審訊庭的法官都是從民事庭轉崗過去的，沒有專門從事資本環境審訊的。其次，當前環境訴訟案件其實不多，并且少部分環境公益訴訟案件的提起是地方當局或地辦法院為了自我宣揚而操作的成果。

《地球》：僅新環保法本身而言，你認為它在施行上還有哪些缺點？

常紀文：固然新環保法希望經過“八面玲瓏”的方法增強其在環境庇護范疇中的權力，但它依然不是中國的環境根本法。

比方，在規則生態紅線制度體系、增強天然生態區域庇護、增強生態修復、庇護生態安全、開展生態抵償、看重農業生態庇護等制度體系的法令效率品級上，其實它并不高于《農業法》《林業法》《草原法》《水法》等專項法令。它實際上只能起到指點、彌補的感化。

另外，在施行進程中，農業、林業、海洋、河山資本等部門常常以生態庇護合用已有專項法為由，而回絕合用新環保法的相關規則。

其次，在理論中，農業、林業、海洋、河山資本等各部門均接踵強化了本部門的資本庇護和污染防治任務，而對環保部門的同一指點和監視，卻持沖突乃至否認立場。因而可知，環境庇護的相干法令、律例在立法進程中缺乏同一的指點準繩、辦法、辦法及手腕。

再者，新修訂的《環保法》依然沒有明白宣布和供認公民的環境權，這將不可防止地使公民環境權沒法獲得保證，使公民介入權沒法充沛完成。

最后，在此次修訂中，局部小范圍較為嚴酷的懲罰權并未完整下放。比方，要封閉嚴重違法企業必須報請有批閱批準權的地方政府批閱批準，假如地方政府呵護企業而不采用環境庇護部門的建議，新《環保法》就沒有明白、詳細的辦法來保證環保部門執法。

許多此類的規則，比方大眾介入的法式、環境公益訴訟提起的詳細前提等，仍需下一步（向前推進）細化來加強其可操作性。

《地球》：新環保法實行面臨哪些困境？

常紀文：體系不順暢、機制不健全，是新環保法施行的兩大困局。

在實際中，環保部門不能、不敢嚴酷法律的首要緣由，在于地方黨委和地方當局的干涉。新環保法的施行使得地方環保部門的法律任務面對很大挑釁——若不嚴酷法律，大眾對環境污染成績不稱心；若嚴酷法律，地方黨委和當局也將不稱心。

現在，地方環保人事錄用依然處于地方黨政機關的掌控之下，這就使得環保部門極可能迫于壓力而不敢嚴酷法律。尤其是在經濟欠發達地區，嚴酷法律的環保局長不但不受本地企業的歡迎，也常常不受黨政機關領導的“待見”，甚至要面對調崗乃至被撤職的命運。所以，環保部門受“夾板氣”，不敢嚴酷法律的現象也勢必愈來愈分明。

其次，以往環保部門缺乏強迫履行權。可喜的是，此次新環保法授與了環保部門及其他相關部門查封、拘留收禁的權利。但是，我們可以預感，這項權利的行使將會遇到巨大的阻力，強迫履行權難以獲得全面、有效的貫徹、履行。故而，成立包管環保自力法律的相干機制對包管環保新常態的完成尤其主要。

再次，新的《環保法》第68條規則，由其本身的背法行動形成嚴重結果的，地方各級人民當局、縣級以上人民當局環境庇護主管部門和其他負有環境庇護監視管理職責部門的首要擔任人該當引咎告退?？墒牵隆董h保法》卻沒有規定假如相干責任人不引咎告退，則應當如何處置？假如責任人所在的單位不讓責任人引咎告退，又該如何處置？大眾、社會組織及被侵權人對責任人不引咎告退有何辦法？從這些細節的立法空白可以預感，引咎告退制度體系沒法順暢施行。

另外，新環保法還存在大眾介入機制不健全、大眾介入缺乏必要保障的問題。新環保法規定了公益訴訟制度體系，社會組織和個人可否對當局的行政背法行動提起公益訴訟？從當前的法令規則來看，若地方黨委、當局干涉人民法院迫使其不受理環境公益訴訟，社會組織和個人并沒有辦法。因而，如何監視地方黨委干涉人民法院受理公益訴訟案件的問題也亟待解決處理。另外，地方黨委和當局消極怠法的現象也亟須整治。故而，應當完善社會各界的介入和監視機制，從而有效監視法律，使得新環保法順暢運轉。

總的來講，若不理順現行的體系體例和機制，新環保法就難以闡揚其制裁背法行動的“爪”與“牙”的感化，新修訂的《環保法》將會陷于存之無用、棄之惋惜的形態，從而粉碎法治的莊嚴。