環(huán)境法治視野下的霧霾治理——侯佳儒訪談

◎曾 茜

（侯佳儒，中國政法大學民商法學院教授；曾茜，湘潭大學霧霾研究者/責編 盧淼）

霧霾，近年來逐漸成為公共輿論中最受關注的環(huán)境問題。其對人民生活和健康影響重大，其治理又牽涉廣泛，是一個非常復雜的問題。因此本刊記者就此采訪了中國政法大學從事環(huán)境法學研究的侯佳儒教授，從環(huán)境法治角度與讀者交流霧霾治理的觀點和看法。

記者：十八屆四中全會報告提出， “用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境”，加快建立 “生態(tài)文明法律制度”。可以說環(huán)境法治是環(huán)境治理的根本依靠，您如何看待我國在環(huán)境法治，尤其是大氣環(huán)境法律方面的成績和不足？

侯佳儒：按照亞里士多德的經(jīng)典定義， “法治”即 “依法而治”并且是“良法之治”。也就是說，法治的前提是 “良法”，也即立法質量的問題。

“良法”的一大試金石是對權力的約束和對政府責任的要求。新的 《中華人民共和國環(huán)境保護法》已經(jīng)于2015年1月1日生效。強化政府責任是這部法律的一大亮點。一直以來，我國環(huán)境立法都存在政府有權力但缺乏法律監(jiān)督機制、政府有義務但缺乏違反義務應承擔的法律責任規(guī)定的問題。新的 《環(huán)境保護法》濃墨重書地解決了這一問題，使得政府 “責任到位”在法律上首先規(guī)定得 “到位”。新的 《中華人民共和國環(huán)境保護法》的修訂實施，可以說是我國環(huán)境法治的一個重大進展。

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霧霾是什么？

霧和霾是兩種自然天氣現(xiàn)象。霧是懸浮在空氣中的大量微小水滴，使地面水平的能見度下降，其水平能見度一般小于1公里，如果水平能見度大于1公里而小于10公里則是輕霧；霾是空氣中的大量干塵粒，包括塵埃、硫酸、硝酸及其鹽類等各種混合物。

霧和霾可以相互轉化，干塵粒吸收水分可以變成霧，水分蒸發(fā)，又可以還原成霾，其區(qū)分主要靠濕度，但其中也沒有截然的界線。如果按經(jīng)驗粗分，一是看分布，二是顏色。霧的分布通常是不均勻的，一個區(qū)域有，而臨近的區(qū)域沒有，或者早晨有，中午沒了，那一般是霧，霾則相對均勻穩(wěn)定得多。空氣中的小水滴對可見光的散射很均勻，所以霧在視覺上就是乳白色，但霾的顆粒尺寸和化學組成很復雜，對光線散射也不均勻，可能是藍灰色，橙灰色，甚至黃色。

霧和霾經(jīng)常連起來說，一是視覺上差不多，不易區(qū)分；二是它們之間有密切的聯(lián)系，首先兩者發(fā)生的氣象條件都是靜穩(wěn)天氣；其次兩者之間存在密切的相互轉化的關系，細顆粒物在有霧的情況下吸收水分變成更危害的霧霾 。

記者：那么在您看來，我國的環(huán)境法治在立法層次之外，執(zhí)法和監(jiān)管體系上還存在哪些問題呢？

侯佳儒： “法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施”。十八屆四中全會報告中的這一論斷直擊我國目前環(huán)境法治的要害。環(huán)境法律執(zhí)行難是目前我國生態(tài)文明法治建設面臨的最大挑戰(zhàn)——在大氣污染治理領域也是如此。雖然自從改革開放以來，我國環(huán)境法制建設發(fā)展迅速，但因為在執(zhí)法環(huán)節(jié)，無法可依、有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象普遍存在，導致環(huán)境法治總體效果不盡人意。

首先是環(huán)境監(jiān)管體制不順。在環(huán)境監(jiān)管方面，我國實行的是 “統(tǒng)管”、 “分管”結合的監(jiān)管模式。環(huán)保部門是 “統(tǒng)管”部門， 《大氣污染防治法》第4條， “對環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理”， “縣級以上人民政府環(huán)境保護行政主管部門對大氣污染防治實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。而“分管"部門， “各級公安、交通、鐵道、漁業(yè)管理部門根據(jù)各自的職責，對機動車船污染大氣實施監(jiān)督管理。” “縣級以上人民政府其他有關主管部門在各自職責范圍內(nèi)對大氣污染防治實施監(jiān)督管理。”統(tǒng)管部門與分管部門之間執(zhí)法地位平等，不存在行政上的隸屬關系，沒有領導與被領導、監(jiān)督與被監(jiān)督的關系。這種體制安排的后果，使環(huán)境管理依賴于各個部門之間的協(xié)調和合作。但在環(huán)境監(jiān)管實踐中，由于對統(tǒng)管部門、分管部門權限配置的立法規(guī)定過于籠統(tǒng)、模糊和不完善，這導致眾多環(huán)境管理部門的行政執(zhí)法出現(xiàn)異化現(xiàn)象，職權行使偏離了環(huán)境行政目標和行政法制原則，各部門往往把本機構的行政權行使同國家行政總權割裂開來，從自己部門的狹隘利益出發(fā)，對其他行政部門行使職權采取不合作、不支持、不協(xié)助的消極對策，實踐中部門保護主義、條條主義盛行。

其次，目前政府職能轉化仍不到位，越位、缺位、錯位現(xiàn)象普遍存在。政府職能轉變的核心是權力的正確行使，減少權力對微觀經(jīng)濟活動的直接干預，著力提高宏觀調控能力、公共服務能力和維護社會公平正義的能力。但實踐中，仍有一些地方片面追求經(jīng)濟增長。許多地方政府卻只要 “環(huán)境服務”，不要環(huán)境管理，不要環(huán)境保護，更不要環(huán)境執(zhí)法。探究近年來全國有影響的環(huán)境違法案件或環(huán)境群體性事件，幾乎背后都或多或少地隱藏著地方政府的身影。

魯迅之所以棄醫(yī)從文，就是為了以文為武器，喚醒沉睡的大眾。他認為：“凡是愚弱的國民，即使體格如何健壯，也只能做毫無意義的示眾的材料和看客。”而在他所處的時代，要改造落后的國民性，就必須面對現(xiàn)實，就必須敢于揭露國民身上的弱點，通過對國民性弱點的批判，以引起人們對國民性的關注。[2](P117)也就是作者所說的“揭出痛苦，引起療救的注意。”

第三，在環(huán)境執(zhí)法的實際運轉中， “塊塊”壓倒 “條條”，地方保護主義盛行。在地方環(huán)境保護部門層次，我國確立的是雙重管理體制：在橫向的關系上，每一地方環(huán)境保護機關要受到同級地方政府的管理，在縱向關系上，同時也要受到上一級環(huán)境保護主管機關的管理。但在目前的權力利益格局下，我國目前地方環(huán)境管理體制實際上是以 “塊塊”為主，環(huán)境行政主管部門實際上受制于本級地方政府，上級環(huán)境主管部門權力虛化，這就是所謂的 “塊塊壓過條條”的現(xiàn)象。地方環(huán)境管理機構改革應該是我國環(huán)境管理體制改革的重點和焦點所在。生態(tài)文明建設過程中的環(huán)境管理體制建設，地方環(huán)境保護部門改革是難點、焦點，也是整個環(huán)境管理體制改革的試金石。

除了環(huán)境立法、執(zhí)法和監(jiān)管體系上存在的這些問題，我國目前的社會、文化環(huán)境也為環(huán)境執(zhí)法增加了難度。中國的人治傳統(tǒng)歷史久遠。目前社會處于轉型時期，法律價值和法治權威仍未完全確立，實踐中 “關系”考驗 “權力”、“人情”較量 “法理”、法治要比拼人治，執(zhí)法要抵擋 “托請”，環(huán)境執(zhí)法難有其文化根源。目前我國處于社會轉型時期，社會利益結構和利益訴求日益多元化，目前人們的環(huán)保意識有所提高，但是還沒有達到應有的高度，公眾對環(huán)境執(zhí)法缺乏了解，要么完全依賴政府，要么同情排污者，這也給環(huán)境執(zhí)法帶來很大的壓力。這些因素也不能忽視。

記者：您提出了環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管方面的多方面問題，其中包括了執(zhí)法部門之間，以及地方政府之間的協(xié)作關系和統(tǒng)屬關系的問題，您是否是認為，環(huán)境保護部門的執(zhí)法權和獨立性應該得到加強？

侯佳儒：目前我國地方環(huán)境管理體制是一個重要問題。在地方環(huán)保部門的 “條塊”關系中，由于當?shù)卣畬Φ胤江h(huán)保局的控制較大，因此，改革的方向應是 “削弱橫向塊塊關系，增強縱向條條關系”，要注意削弱地方環(huán)保局對地方政府的依賴，同時加強上級環(huán)保部門對下級環(huán)保部門的領導力度，具體來說，重點是要使環(huán)境保護部門的人事任免權和財政權擺脫對地方政府的依賴。

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PM2.5有何特別之處？

空氣中的顆粒物，0.001-100微米稱為氣溶膠，其中大于10微米稱為降塵，小于10微米稱為飄塵，也稱為可吸入顆粒物，小于2.5微米稱為細顆粒物，也稱為可入肺顆粒物。大于100微米的顆粒物，會在重力作用下很快發(fā)生沉降。氣溶膠顆粒（小于100微米）又分成粗顆粒和細顆粒，2.5微米以下是細顆粒物，以上是粗顆粒，兩者之間的不同不只是尺寸，更重要的是來源和性質不同。粗顆粒主要是自然源，沙塵、植物的孢子，花粉等等，以及一些人為源，比如燃燒產(chǎn)生的飛灰、碳粒等等。細顆粒中自然源的相對較少，一般3-5微克/立方米，稱為背景濃度。細顆粒主要來自人為源及氣粒的二次轉化，即人為排放的各種污染氣體在空氣中發(fā)生化學反應或者物理集聚形成顆粒物，在2.5微米以下的尺度里各種氣溶膠顆粒物可能會發(fā)生理化反應，相互轉化，但這種轉化一般不會達到2.5微米以上的尺度，不會形成粗顆粒。換言之，粗顆粒的主要部分是一次氣溶膠顆粒，細顆粒的很大一部分是污染物在空氣中相互反應聚合成的二次氣溶膠顆粒。

另外是對人的影響，粗顆粒大部分會被上呼吸道阻擋，危害相對不大，但細顆粒，PM2.5則能夠進入支氣管、肺泡和血液，能產(chǎn)生嚴重的健康影響。而且大部分對人體有毒致害的氣溶膠都在PM2.5的尺度內(nèi)，比如基于二氧化硫反應形成的硫酸鹽，基于氮氧化物形成的硝酸鹽，基于苯、碳氫化合物等形成的光化學煙霧，以及多環(huán)芳烴、多氯聯(lián)苯、二噁英等毒害物質。

要達成這種改革，那么首先要將地方環(huán)保機構的人事任免權統(tǒng)一歸口于上級環(huán)保主管部門，其二要對環(huán)境保護系統(tǒng)應該建立獨立財政體制。這其中的關鍵問題是環(huán)境保護系統(tǒng)獨立財政體制的建立。目前各地基層環(huán)境管理部門發(fā)展很不平衡。由于不是由國家統(tǒng)一撥款，基層環(huán)保機構的規(guī)模與力量往往受到當?shù)氐慕?jīng)濟狀況和當?shù)卣闹萍s，因此基層環(huán)保機構的發(fā)展很不平衡，許多貧窮地方的環(huán)保執(zhí)法力量相當薄弱，有的地方甚至都沒有環(huán)保部門。要改變這一現(xiàn)狀，應借鑒西方發(fā)達市場經(jīng)濟國家的管理體制，由國務院統(tǒng)一撥款，解決環(huán)境管理機構的辦公經(jīng)費與勞務、津貼、福利問題，同時排污費與環(huán)境稅費則統(tǒng)一上繳國庫，即采用 “先收后放，收支兩條線”的體制形式，加強監(jiān)督，并啟用有力的懲罰機制和切實的獎勵機制，規(guī)制政府的環(huán)境行政行為。

記者：您曾經(jīng)說過 “公眾是環(huán)境治理的根本動力來源”，那么在您看來，目前我國公眾的環(huán)境知情權和參與機制是怎樣的？

2015年8月20日至9月3日，北京實行史上最嚴限行措施。北京上空連續(xù)多天出現(xiàn) “閱兵藍”。

侯佳儒：在環(huán)境知情權方面，近年來有很大進步，關于政府信息公開、環(huán)境信息公開方面的立法、行政法規(guī)、司法解釋都相繼出臺。在公眾參與方面，過去10年我國公眾的確環(huán)保意識大大覺醒，積極參與環(huán)保事業(yè)，但目前我們的制度化公眾參與機制還不能滿足公眾參與的主觀預期。

其中的障礙，主要不在法律制度設計層面，該有的法律都差不多有了。目前關鍵的問題主要是兩個：其一，如何建立公眾與政府的互信，進而促進政府與公眾 “合作參與”環(huán)境保護。其二，如何促進公眾 “理性參與”，如何避免公眾參與最終演化為非理性參與、群體性事件，這是難題。但這兩個問題其實也可以看作是一個，解決之道也只有一個，就是如何確保公眾在制度框架下 “依法參與”，通過完善法律制度，讓公眾有法可依、有法必依、違法必究。這也是難題。

記者：近年來中國環(huán)境保護立法頻頻出臺，您怎么評價這些立法及其未來成效？

侯佳儒：我國近些年來環(huán)境立法發(fā)展迅速，尤其是這兩年在 “重典治污”的立法思想下，有大量環(huán)境立法得到修改、出臺，這無疑對促進環(huán)境法治，推動環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展將發(fā)揮重要作用。需要注意的是，立法應該在環(huán)境保護戰(zhàn)略高度加強長遠規(guī)劃，不能朝令夕改，不能 “走一步看一步”的修修補補，在涉及經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護等重大方針、政策、立法理念問題上要加強科學論證，強化立法的科學性。在治理手段上，目前的環(huán)境保護法還是過多注重行政管制手段的應用，在法律技術上強調禁止性規(guī)范、強制性規(guī)范以及懲罰性手段的應用，這在當前階段無疑具有合理性。但也應該注重市場手段的運用，法律制度的設計也應注重經(jīng)濟激勵措施應用。

還要注意到， “矯枉不能過正”，環(huán)境問題是現(xiàn)代社會工業(yè)化與現(xiàn)代化的伴生物，有些環(huán)境成本是現(xiàn)代社會發(fā)展不得不支付的，因此在立法、執(zhí)法規(guī)制對象上，不能把一些污染企業(yè)、污染行業(yè)過分妖魔化，不能搞 “運動性執(zhí)法”、 “情緒性立法”，法治精神是理性精神，法律本身應該是理性的。環(huán)境保護法律的制定，在其內(nèi)容上應該有 “疾風掃落葉”的立法追求，但作為一項維護社會長治久安的制度工具，法律作用的發(fā)揮和成效的顯現(xiàn)卻應該是“潤物細無聲”的，要靠和平、長期、一貫、穩(wěn)定的執(zhí)法理念去實現(xiàn)。