廣州市社區矯正工作調研報告

吳善積（廣州市司法局局長 ）

廣州市社區矯正工作調研報告

吳善積（廣州市司法局局長 ）

為掌握近年來廣州市社區矯正工作開展情況，了解當前社區矯正工作中存在的困難和問題，2014年6月下旬以來，廣州市司法局會同市綜治辦聯合開展了社區矯正專題調研活動。調研小組實地走訪了荔灣、天河、白云、番禺、從化等區、縣級市司法局和基層司法所，區綜治、公安、檢察、法院、司法行政等部門以及街道、司法所相關人員參加了調研座談。現將調研情況報告如下：

一、廣州社區服刑人員基本情況

截至2014年6月底，全市累計接收社區服刑人員11093名，在矯3755名，共有24名社區服刑人員在矯正期內再犯罪，重新犯罪率為0.2%。

（一）關于社區服刑人員的基本情況分析

1.男性占據大多數。從6月份在矯人員來看，男性3255人，占87%，女性500人，占13%。

2.絕大多數屬緩刑類。6月份在矯3755人中，管制類37名，緩刑類3399名，假釋類177名，暫予監外執行類142名。緩刑比例最高，達到90%，管制比例最低，占1%。

圖1 社區服刑人員類別分布圖

3.非廣州戶籍人員比例較高。社區矯正人員按照居住地接收。在矯人員中，廣州戶籍2825人，非廣州戶籍930人（包括港澳臺籍、外國籍及不明國籍22人），非廣州戶籍人員比例為28%。犯罪時未滿18周歲的290名社區服刑人員中，非廣州戶籍72名，約占在矯人員8%。

圖2 社區服刑人員戶籍分布圖

4.中青年占據多數。從在矯人員來看，未滿18周歲的290名，18周歲至45周歲的2473名，46至60周歲的833名，61周歲以上的159名。集中在青壯年，18周歲至45周歲占大部分。

圖3 社區服刑人員年齡分布圖

5.學歷水平普遍較低。在矯社區服刑人員的受教育水平普遍較低，大專及以上的855人，占23%，高中或中專1047人，占28%，初中及以下1853人，占49%，初中及以下學歷將近一半。

圖4 社區服刑人員文化程度分布圖

6.矯正期多數在3年以內。矯正期1年以下的1023人，1年至3年的1857人，3年以上至5年的818人，5年以上的57人。2011年醉駕入刑后，因犯危險駕駛罪被實施社區矯正的1257人，其矯正期限普遍較短，逾8成均在半年以內，當前在矯122人，矯正期2個月以內的54人，3個月至6個月的56人，7個月以上的12人。

圖5 社區服刑人員矯正期限圖

（二）關于社區服刑人員的再犯罪問題

社區服刑人員再犯罪，是指社區服刑人員在矯正期間重新犯罪。判定社區服刑人員再犯罪的標準，一般以法院的生效判決文書為依據。我國自2003年試點社區矯正工作至今，各地社區服刑人員在矯正期間的再犯罪率一直保持在較低水平。司法部部長吳愛英在2014年5月27日召開的全國社區矯正工作會議上指出，截至當月全國各地累計接收社區服刑人員184.7萬人，社區服刑人員在矯正期間再犯罪率一直處在0.2%的較低水平。從地方上來看，根據相關文件和新聞報道，江蘇、山東、廣東、江西、北京等省（市）社區服刑人員在矯正期間再犯罪率分別控制在1%、0.1%、0.18%、0.04%、0.1%以內，我市社區服刑人員在矯正期間再犯罪率為0.2%，處于正常值。

（三）再犯罪社區服刑人員的基本情況

開展社區矯正工作以來，我市共有24名社區服刑人員在矯正期間重新犯罪。通過對這24人的情況進行分析，可以看出其重新犯罪具有以下特點：

1.原罪為搶劫、盜竊和故意傷害的再犯罪風險較高。再犯罪人員中，原罪為搶劫罪、盜竊罪的11人，故意傷害罪的5人，合計16人，占67%。

2.男性的再犯罪可能性和危害性高于女性。再犯罪人員中，23名為男性，再犯罪相對集中在搶劫、故意傷害、販賣毒品等暴力型犯罪。

3.再犯罪以中青年居多。再犯罪人員中，45周歲以下的21人，占到了88%，其中，25周歲以下8人（7人犯原罪時為未成年），26周歲至45周歲的13人。

二、社區矯正工作開展情況

近年來，面對來穗人員數量龐大、治安形勢復雜等情況，我市社區矯正工作不斷探索，銳意進取，進展順利，取得良好的社會效果和法律效果，為維護社會穩定、推動平安建設作出了積極貢獻。

（一）加強領導，不斷夯實工作基礎

一是加強組織領導。試點以來，市、區、街（鎮）三級先后成立了社區矯正工作領導小組及其辦公室，形成了縱向市、區、街（鎮）三級，橫向兩級，編辦、法院、檢察院、公安局、司法局等17個成員單位協助配合的工作網絡。2010年11月，在市司法局設置了社區矯正工作處，除南沙區以外，其他各區司法局也先后設置了社區矯正科或矯正安幫科，具體負責社區矯正的執法管理工作，街（鎮）司法所承擔社區矯正日常工作。2013年，市綜治委成立了特殊人群專項組，由市司法局、市禁毒辦、市衛生局、市發展改革委、市民政局、市財政局等11個成員單位組成，形成多部門協同配合、各負其責、在市一級層面推進社區矯正工作。二是推進工作隊伍建設。為解決警力缺乏、工作力量不足的問題，自2008年起，市司法局從市屬各強戒所選派具有警察身份的干警，組建社區矯正駐區警察隊伍，派駐各區參與社區矯正執法工作。市、區兩級司法局采取內部調劑、招聘政府雇員、培育司法社工、招募志愿者等多種方式，充實工作力量。目前已建立起一支由社區矯正工作人員、駐區司法警察、雇員（社工）以及志愿者組成的專群結合、專兼結合的工作力量。三是初步建立經費保障機制。市、區兩級司法局主動向黨委、政府匯報工作，積極爭取財政部門支持，將市、區兩級社區矯正經費列入同級財政年度預算，保障工作正常開展。四是推進場所設施建設。近年來我市積極創新對社區服刑人員的管理和服務平臺，市司法局、荔灣區司法局分別建立市尚善社會服務中心、友善社會服務中心，承接社區矯正教育矯治項目。在全市推進區級“社區矯正管理教育服務中心”的建設。中心可實現報到登記、動態監管、學習培訓、訓誡教育、心理矯正等社區矯正執行工作一站式完成。目前全市建成及在建中心7個。通過整合家庭綜合服務中心、社會福利機構等社會資源，在鎮街一級建立就業基地44個、教育學習基地31個、社區服務基地91個。

表1 全市各區社區矯正工作隊伍建設情況

（二）強化監管，切實提升監管防控水平

一是完善銜接機制。市、區兩級司法局積極加強與法院、檢察院、公安機關以及監獄部門的溝通協調，制定工作制度，定期通報情況，及時研究解決工作出現的問題。2013年，分別由市社區矯正工作領導小組、市綜治委特殊人群專項組牽頭，兩次組織司法局、法院、檢察院、公安局等成員單位，開展社區矯正執法檢查和年度考核，發現問題，敦促整改。2014年4月，市綜治委特殊人群專項組專門召集法院、檢察院、公安局、司法局四家在花都監獄召開會議，規范社區矯正銜接和執法工作。二是嚴格監督管理。扎實做好適用社區矯正前調查評估工作，2012年以來共出具調查評估意見報告1402份，把好社區矯正“入口關”。社區服刑人員入矯后，根據《社區矯正實施辦法》《廣東省貫徹執行〈社區矯正實施辦法〉細則》的要求，嚴格執行社區服刑人員報到、外出請銷假、居住地變更、禁止令執行、出境限制、教育學習等監管制度，為每一位社區服刑人員成立了由司法所、駐區司法警察、轄區民警、村（居）民委員會、家庭成員或監護人、社工和志愿者等組成的矯正小組，通過談話教育、上門家訪、定期匯報等方法，落實對社區服刑人員的監督。運用信息手段，對重點人員實施手機定位，累計對不服監管、有再犯罪傾向的300多名社區服刑人員進行定位監控，實現“人防”與“技防”相結合。三是強化日常考核和違規懲處。按照《廣東省司法廳關于社區矯正人員考核及分類管理的暫行規定》《廣州市社區矯正人員考核獎懲及分類管理的暫行規定》等文件規定，對社區服刑人員進行日常評分和定期考核，落實分類管理和分級處遇。對違反法律法規和社區矯正監管規定的，及時依法落實處罰措施。累計已有33人被撤銷緩刑、假釋，11名暫予監外執行人員被收監執行，110名社區服刑人員受到書面警告。四是開展綜治考評。以社會問題綜合治理、源頭治理的思維與視角，將社區矯正工作列入社會管理綜合治理年度工作要點。同時，加強考評指揮棒作用，將社區矯正工作績效納入創建平安（綜治）工作考評體系，以考評推進社區矯正工作。

（三）深化幫教，切實提高教育改造質量

一是研用專業矯正方法。在總結我市社區矯正教育矯治工作經驗的基礎上，市司法局出版《社區矯正專業方法應用指南》，研發運用認知行為介入、動機強化晤談、危機干預等專業方法對社區服刑人員進行教育矯治，并組織專門力量，對全市社區矯正工作者和司法社工進行專業指導和培訓，提高社區矯正工作專業性。二是落實常規教育任務。采取律師和專家授課、個人自學、入監參觀、播放法制專題片等方式，對社區服刑人員進行社會公德、時事政策和法律常識教育；通過組織社區服刑人員參加公共衛生清潔、孤寡老人探訪、義務交通值勤等社區服務，幫助他們修復社會關系，增強社會責任心，有效落實社區服刑人員每人每月教育學習、社區服務兩個“八小時”任務。三是探索實施心理矯治。根據社區服刑人員的心理狀態、行為特點，各區司法局有針對性地開展個案矯治，實施心理健康教育、心理咨詢和危機干預，矯正他們的違法犯罪心理，提高適應社會能力。目前，白云區與心理醫院成立回歸人員心理援助中心，蘿崗區會同區法院與南方醫科大學建立涉訴未成年人心理測評與矯正基地，均取得較好成效。四是開展適應性幫扶。積極發動社會力量參與，協調相關職能部門重視，建立“低保直通車”、臨時性救助和免費職業技能培訓等多項制度，為解決社區服刑人員就業就學、職能培訓、社會保障提供政策支持。2013年全市共落實低保、社保84人次，落實承包田和股份分紅998人次，進行職業技能培訓515人次，指導就業或就學1292人次。

三、社區矯正工作面臨的困難和問題

（一）立法滯后

我國社區矯正工作試點、試行已經11年，但有關社區矯正的立法工作一直滯后。直到2011年《刑法修正案（八）》和2012年新修訂的《刑事訴訟法》對社區矯正制度作出明確規定，才正式確立了社區矯正法律制度，但上述兩法對社區矯正的規定相對原則，缺乏實操性。在實踐中，社區矯正的執法依據是兩院兩部頒行的《社區矯正實施辦法》，但其作為部門規章，法律效力與社區矯正的刑罰執行性質不相匹配，在社區矯正銜接和執行的過程中也出現諸多困難，制約了工作開展。

（二）工作力量不足

目前市、區兩級司法局只成立了社區矯正機構，并未相應增加編制。區司法局社區矯正部門只有1～2名專職人員，要履行《社區矯正實施辦法》規定的18項職責；鎮街司法所只有2～3名工作人員，要承擔基層司法行政工作8項職能，履行社區矯正11項職責，并參與街（鎮）綜治信訪維穩工作。按目前在矯人員計算，平均每個區313名（白云區最多，達到544名）；平均每個鎮街23名（花都區新華鎮最多，達到95名），基層普遍反映監管任務重、壓力大。

（三）執法能力欠缺

根據《社區矯正實施辦法》，縣級司法行政機關要對未按規定時間報到和對脫離監管的社區服刑人員組織查找和追查；對撤銷緩刑、假釋或者對暫予監外執行罪犯決定收監執行的要送交監獄或看守所執行。當前區司法局和基層司法所缺乏警察編制、警械裝備和追查手段，在開展執法工作時，需要借助公安機關的配合，工作限于被動。

（四）監管難度增大

一方面，社區服刑人員數量長期處于高位且不斷攀升。近年來在矯人數每年均高速增長，過去4年每年新接收人數分別為1721人、1735人、2136人、2956人，當年實施矯正人數分別為2138人、3494人、4779人、6315人，增幅明顯。另一方面，非廣州戶籍、患精神病、艾滋病以及涉毒類社區服刑人員監管難度很大。上述四類人員約占在矯總人數近三成。非廣州戶籍人員，往往由于工作變動或者居所搬遷等原因流動頻繁，在本地又缺少親屬支持網絡，一旦其變更聯系方式惡意規避監管，很容易發生脫漏管現象。而對曾有吸毒史、患有精神病、艾滋病或其他傳染性疾病的社區服刑人員的監管，目前陷入了社區管控幫扶手段不足卻又難以收監執行的困局，這部分人往往又是再犯罪高危人群。

四、關于推進社區矯正工作的構想

（一）深化規范化建設

一是加快立法工作。積極爭取黨委、政府對社區矯正工作的重視與支持，繼續呼吁立法部門加快社區矯正立法步伐，推動中國特色的非監禁刑罰執行制度建設。二是制定和完善地方性法規。根據社區矯正實踐過程中遇到的問題和總結的經驗，對我市現有的社區矯正規范性文件進行不斷完善和充實，在條件成熟時，爭取將它們制定為地方性法規，增強權威性，為社區矯正立法工作提供基礎。三是與基層社會治理平臺建設有機結合。根據市委、市政府的總體部署，我市創新基層社會治理體制，在街鎮重點推進“一隊三中心”（綜合執法隊、政務管理中心、綜治信訪維穩中心、家庭綜合服務中心）建設，社區矯正工作應當有機融入其中。街道綜治信訪維穩中心建設以司法所為基礎，應當借助綜治信訪維穩中心及其工作站這個比較規范完善的工作平臺，切實加強對社區矯正工作的組織協調。家庭綜合服務中心突出社區服務功能，應當把社區矯正作為其中的一個基本內容納入，成為一項常態工作，依托其服務平臺和專業力量，組織和推進社區矯正工作開展。

（二）凝聚工作合力

一是完善體制機制。繼續堅持和強化“黨委政府統一領導、司法行政機關牽頭組織、相關職能部門密切配合、社會各界廣泛參與”的社區矯正領導體制和工作機制。要用好綜治委特殊人群專項組這個工作平臺，發揮綜治委賦予的統籌協調功能，把社區矯正工作統攬起來，把負有任務的職能部門的職責厘清楚，任務壓下去，措施抓落實，形成社區矯正工作齊抓共管的局面。各職能部門要加強協作配合，完善銜接環節，加強信息共享，減少和避免脫管漏管現象的發生。二是動員社會力量有序參與。健全完善司法所與律師事務所“所所結對”工作模式和“一村（社區）一法律顧問”工作機制，吸納律師參與社區矯正工作。采取政府投資興建或依托企業平臺等形式，推進市級、區級社區矯正過渡性就業安置基地（“中途之家”）建設。要把社區矯正專業社工隊伍建設納入全市社會工作專業人才建設的整體規劃，培育和發展社區矯正社工隊伍，通過政府購買服務，開展社區矯正工作，提升社區矯正工作效能和社會化程度。要加強宣傳，發動基層干部和社區群眾支持參與，逐步打造一支社區矯正志愿者隊伍。三是加強輿論引導。利用各種媒介工具，深入基層、深入群眾大力宣傳社區矯正工作，教育、引導普通群眾更新刑罰執行理念，消除對社區矯正的顧慮以及抵觸情緒，為社區矯正工作開展營造良好的社會氛圍。

（三）加大監管力度

一是強化監管措施。嚴格落實社區服刑人員報到、走訪、外出請銷假、脫管追查、定期考核、執行變更以及突發事件處置等監督管理規定。運用信息化手段，創新監管模式，積極推動社區矯正信息交換平臺建設，促使公安、法院、檢察院和司法行政機關實現社區矯正數據共享，進一步提升社區矯正信息化應用水平。繼續完善社區矯正監督管理幫教網絡，充分發揮社區矯正小組的日常監管“第一道防線”作用。二是加強重點管控。對日常表現差、有再犯罪傾向、流動性較大、有精神疾病史或傳染病以及未成年、“三無”等社區服刑人員，建立重點人員監管臺賬。在重大節假日、重點時段和敏感時期，通過定位監控和“7+1”、“5+1”等多種方式，對全部社區服刑人員實施全天候監控和網格化管理，避免脫管失控和再犯罪。三是嚴格督導檢查。聯合相關政法部門，每年組織執法檢查，不定期進行日常檢查，重要節日和敏感時段開展專項排查。

（四）加強工作保障

一是成立專門工作機構。按照《廣東省社區矯正規范化建設指引》要求，積極爭取市委、市政府和市委政法委的支持，并與相關部門加強溝通協調，在市、區兩級司法局分別成立社區矯正管理（工作）局。同時，借鑒外省的經驗做法，通過整合市屬強戒所警力資源，建立社區矯正執法支隊，下設社區矯正執法矯正大隊，對應各區開展社區矯正執法工作，人員編制列入警察序列。二是培育扶植司法社工組織。推進政府購買服務，將社區矯正教育矯治和幫扶工作交由司法社工組織完成。在各區建立司法社工服務中心或社工站，按照社會工作者與社區服刑人員1:20的配備標準，建立社區矯正社會工作者隊伍，將社區矯正社會工作者聘用經費納入財政保障，形成常態機制。三是完善經費保障制度。按照財政部、司法部《關于進一步加強社區矯正經費保障工作的意見》要求，按照社區服刑人員數量核定社區矯正經費，年人均達到3000元，經濟基礎較好的區年人均在4000元以上，并建立經費動態增長機制。四是科學設置社區矯正工作考評標準。繼續將社區矯正工作績效納入年創建平安工作考評指標體系中，并進一步強化和優化。科學設置社區矯正工作績效指標，改變單純以社區矯正人員再犯罪率作為唯一標準，促使考評既反映工作過程，也體現工作結果，切實發揮考核指揮棒作用，鼓勵引導社區矯正執法人員大膽有效開展管理監督，提高社區矯正工作效能。

（責任編輯 張文靜）