基于稅收能力視角的中國稅制改革

岳樹民 尹 磊

?

基于稅收能力視角的中國稅制改革

岳樹民 尹 磊

稅收能力是研究稅收制度的重要視角，科學判定稅收能力是稅制改革的基本前提。稅收制度決定了既定條件下稅收能力的高低，稅收能力也影響和制約著稅制改革的進程。我國近年來的經濟社會發展改變了經濟運行中各經濟主體的稅收能力及其格局。基于稅收能力視角，現行稅收制度在稅制結構、稅制體系、征管制度等方面還存在著與經濟社會發展不相適應之處。為此，稅制改革應基于對目前及未來稅收能力的科學判斷，明確稅制結構優化的方向和路徑，加快地方稅體系建設，進一步完善稅收征管制度。

稅收能力；稅制改革；分稅制

一個國家的稅收制度必然是植根于一定的經濟、社會、政治等客觀環境，并隨著客觀環境的發展變化而不斷地調整優化的。我國現行稅收制度的基本框架是1994年為適應市場經濟的發展而建立起來的，已經運行了20余年。雖然在20年間我國根據客觀環境的變化對現行稅制進行過一些相應的“小修”和“大調”，但隨著市場經濟體制改革的深入，我國經濟社會發生了顯著變化，現行稅制已經不能適應新形勢下市場經濟發展的需要。中共十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現代化的改革總目標，明確了財稅體制改革的目標就是要建立現代財政制度，奠定國家治理的基礎。作為現代財政制度重要組成部分的稅收制度，必然要順應經濟社會發展的新形勢，從推進國家治理體系和治理能力現代化的角度進一步深化稅制改革，構建現代稅收制度。現代社會，稅收已嵌入經濟社會生活的方方面面；稅收制度運行機制的特點決定了其不僅是一個經濟問題，更是一個法律問題、社會問題、政治問題和技術問題，在各個不同層面對經濟社會運行產生影響，稅制的優劣關系到國家的長治久安。因此，稅收制度的科學、規范至關重要，稅制改革需要科學論證，穩步推進。如何才能科學地推進稅制改革，如何科學地把握稅制改革的方向和路徑？本文從稅收能力的視角，分析我國稅制與稅收能力的兼容性，分析稅制改革的基礎條件，探討稅制改革的方向和路徑。

一、稅收能力與稅制改革關系分析

稅收能力是指一國應當能征收上來的稅收數額，包括納稅人的納稅能力(payment capacity)和政府的征稅能力(collection capacity)。納稅能力是納稅人承受稅收負擔的程度，主要取決于稅源狀況，如經濟總量、產業結構、企業盈利狀況和居民收入水平等；征稅能力是政府對既定稅制下全部稅收收入的征收程度，主要取決于既定稅收制度下的稅收征管水平與效率(包括征管模式、征管機構設置、稅務人員的數量與素質以及稅收征管手段等)。從稅收能力與稅收制度的關系看，具體的稅收能力決定著建立什么樣的稅收制度；反過來，既定的稅收制度也決定了當前的稅收能力。納稅人的納稅能力及其能力來源結構為稅收制度的建立提供了前提條件，決定了稅收制度的稅種、稅基、稅負的選擇，決定了稅制體系的選擇；政府征稅能力奠定了稅收制度實施的可控性、可操作性與可行性，決定了基于納稅能力而構建的稅收制度的可實施程度及其功能作用的實現程度。從另一個角度看，基于客觀環境建立的稅收制度也決定了一定時期的稅收能力。稅收制度界定了政府稅收收入的來源與規模的邊界，也就決定了一定時期的納稅能力，決定了稅收制度與納稅能力的適應性；稅收制度對征收范圍、稅基、征收環節等稅制要素的選擇也決定了征稅能力能否有效到位。總之，稅收能力與稅收制度應當是一種相互適應的關系，稅制設計與建設必須充分考慮這種相互適應性。

歷史的經驗也說明了稅制與稅收能力相互適應的必要。在分稅制改革前，由于歷史原因和客觀條件的限制，我國的稅收制度較為簡單粗放，稅制設計不夠科學合理，未能很好地適應當時經濟社會發展所體現的稅收能力。“分灶吃飯”加包干的財政體制，對地方政府的稅收征收行為雖然有硬性的底線約束，但缺乏必要的激勵機制，地方政府缺乏“應收盡收”的主動性和積極性。加之當時征管手段單一，征管水平不高，征稅能力較弱，導致稅收收入增長緩慢，稅收收入占GDP的比重逐年下滑。1978年為14.25%，1984年下降到13.14%。*如無特殊說明，文中數據均來源于相關年度的《中國統計年鑒》、《中國財政年鑒》和《中國稅務年鑒》。“利改稅”后，1985年該比重曾一度提高到22.64%，此后逐年降低，1994年降到10.64%。這種情況直到分稅制改革后才逐步好轉。從具體稅種看，個人所得稅的發展也說明了這一問題。我國于1980年開征個人所得稅，當時僅對在華外籍人員征收，當年僅征收16萬元；1986年開始對我國公民征收個人收入調節稅，當年征收5.52億元；1994年開始實施《個人所得稅法》，隨著稅收能力的逐漸增強，個人所得稅的規模由1994年的72.67億元增加到2014年的7 376.57億元。

實踐也表明，稅收能力影響和制約著稅制改革的目標和進程。近年來，隨著我國稅收能力的不斷提高，稅收收入出現了快速增長，為我國實施一系列的稅制改革提供了相對充足的收入基礎和保障。最明顯的例子是，我國近年來實施的企業所得稅改革、增值稅改革以及提高工資薪金個人所得稅費用扣除標準等，都屬于減稅的政策措施。如果沒有稅收能力的提升作為支撐，上述改革很難實現。而“九五”規劃提出的建立分類與綜合相結合的個人所得稅制度，之所以時至今日仍難以成為現實，其中的一個主要制約因素便是征稅能力不足。

建立在一定時期稅收能力基礎上的稅制才是科學穩定有效的稅制，因此，稅制改革需要把握兩個方面：一是較之于過去稅收能力的變化以及當前稅收能力的現狀，二是稅收能力未來的發展變化趨勢。只有這樣，稅制改革才能立足當下，適應未來。稅收能力不僅是評判現行稅收制度的重要標尺，也應成為確定稅制改革內容的重要指引。

二、我國現行稅制與稅收能力的兼容性分析

(一)稅制結構與稅收能力兼容性分析

一定時期政府的政策目標決定了稅制結構選擇，我國為兼顧效率與公平，一直強調建立直接稅與間接稅并重的“雙主體”稅制結構。但長期以來一直是間接稅在稅收收入中所占比重較大。見圖1。雖然近年來直接稅的比重在逐漸提升，但到2014年，間接稅占54.76%，直接稅占45.24%，間接稅比重大的特點仍然比較明顯。

圖1 中國2008—2014年直接稅與間接稅比重對比圖

間接稅比重大的稅制結構，是與我國過去相當長一段時期的稅收能力相匹配的，有其客觀必然性。第一，間接稅一般以銷售額為計稅依據，實行比例稅率，稅款計算較為簡便，相對于直接稅，其對稅收征管水平要求不高，比較適應我國現實的征稅能力。第二，在我國企業利潤水平和居民人均收入水平不高的情況下，間接稅的特點使其具有較強的收入能力，是與我國經濟主體的納稅能力相匹配的。第三，間接稅有利于實現政府的效率目標，這是符合我國過去長期的政策選擇的。

時至今日，我國無論是經濟發展水平、產業結構、居民人均收入水平，還是稅務部門的征管手段和信息化水平都發生了顯著變化，“失衡”的稅制結構與我國現實的稅收能力已不相匹配。一方面，間接稅存在著放大稅收能力的問題。主要是間接稅與商品價格直接掛鉤，在物價上漲的情況下，稅收收入往往以更快的速度上漲；增值稅與營業稅并行征收存在的進項稅難以抵扣的問題也擴大了稅基。另一方面，直接稅存在著稅制規定滯后于納稅能力的問題。從國際比較看，經濟合作與發展組織(OECD)國家人均GDP與我國目前水平相當時，稅收收入中直接稅所占比重為66%，即使比重較低的韓國和法國也分別為57.8%和64.2%。而我國，即使在已經有所提高的2014年，這一比重也只有45.24%。究其原因，一是隨著我國經濟的快速發展，企業效益增加，居民收入水平提高，納稅能力提升，但現行所得稅制度并不與這種納稅能力相匹配。雖然所得稅收入占GDP的比重呈現上升趨勢(見圖2)，但仔細分析會發現，我國近年來在所得稅方面出臺的系列政策，如降低企業所得稅稅率、出臺小微企業所得稅優惠政策、提高工資薪金所得稅扣除標準等都屬于減稅措施，并沒有從匹配稅收能力角度進行相應的改革。直接稅比重的提高，實際上是由于增值稅的持續性改革形成的間接稅比重下降而被動造成的。二是財產稅規模過小，成長性差。2014年，我國財產稅占稅收收入的比重為7.02%，個人繳納的財產稅占稅收收入的比重僅為0.4%；而2013年OECD國家個人繳納的財產稅占稅收收入的比重平均為5.5%*如無特殊說明，國外數據均來自經濟合作與發展組織(OECD)database數據庫。。兩相比較，可以看出，在我國個人財富積累增加、財產增多、納稅能力顯著增強的情況下，財產稅制未能適應納稅能力的變化，導致其收入規模長期低迷。

圖2 我國所得稅收入比重變動趨勢圖

注：根據相關年度的《中國稅務年鑒》中數據計算繪制。

我國目前這種脫離稅收能力基礎的失衡稅制格局，弊端明顯，既影響了形成科學合理的稅收收入規模與結構，也沒有對社會公平進行有效的調節，而且間接稅的缺陷還影響稅收調控的效果，更易干擾市場在資源配置中的決定性作用。從稅收制度與稅收能力相適應的角度，當前稅制結構的弊端已經到了必須解決和有條件解決的階段。

(二)稅制體系與稅收能力的兼容性分析

科學合理的稅制結構是以稅制體系為基礎的，稅制體系中稅種的組合至關重要。基于我國目前的稅收能力，各稅系的稅種結構依然存在失衡現象。

商品稅系由一般消費稅和特種消費稅組成，OECD國家商品稅中一般消費稅與特種消費稅的構成大致是7∶3；我國現行增值稅和營業稅屬于一般消費稅，現行消費稅屬于特種消費稅，2014年我國一般消費稅與特種消費稅的構成比是8∶2。近些年，由于增值稅、營業稅改革中采取了減稅措施，收入規模呈下降趨勢；而消費稅除2009年特殊情況外*財政部關于2009年稅收收入增長的結構性分析報告指出，由于提高成品油、卷煙和白酒的稅負，消費稅收入由2008年的2 568億元增加到2009年 的4 761億元。，收入規模也呈下降趨勢，這與我國現實的居民消費水平與結構不相符。2009—2014年，全國最終消費支出增加了72.6%，居民平均消費支出增加了68.39%，最終消費率由48%提高到50%；就消費層次和結構而言，隨著居民收入水平和生活質量的提高，高檔消費品、奢侈品消費所占的比重不斷增加。顯然，消費稅收入并沒有隨著居民納稅能力的增強而增加。其原因在于，現行消費稅征收范圍過于狹窄且收入集中*我國目前消費稅收入約90%來自煙、成品油、汽車和酒4類商品。，部分應稅消費品的稅率偏低，在出廠環節征收的“非消費價格”因素和避稅效應，是形成這種局面的主因。這對于形成合理的商品稅收入結構，有效發揮消費稅的調控功能是不利的。在進一步推進營改增，適當降低增值稅稅負的前提下，對消費稅進行適應稅收能力的改革就十分必要。

從所得稅系看，經過改革，我國企業所得稅在稅率水平、收入規模等方面相對比較合理，而個人所得稅過于弱小是所得稅系問題的關鍵所在。在對企業所得稅制、企業產權制度、資本交易制度、市場準入制度進行一系列改革后，國民收入分配進一步向個人傾斜，居民收入水平不斷提高，中產階層不斷發展壯大，高收入群體的數量在迅速增加，居民的納稅能力提升是不爭的事實。2013年我國居民收入在國民收入分配中所占比重為52%，但個人所得稅收入規模及其增長情況并沒有真正反映納稅能力的提升，個人所得稅收入占所得稅收入、稅收收入的比重分別從2003年的32.69%和7.1%下降到2014年的23.05%和6.19%。個人所得稅實行累進稅率，理論上應具有較強的收入彈性。2002—2014年，個人所得稅相對GDP的收入彈性平均為1.13，而2006—2014年只有0.96，收入占GDP的比重為1%略高(如圖3所示)。OECD國家人均GDP與我國目前水平相當時，個人所得稅占稅收收入的比重平均為27%，比重較低的韓國和法國，也分別達到14.6%和11.6%。我國個人所得稅與居民個人納稅能力嚴重不匹配，究其原因，一是稅制改革滯后，分類課征的模式分散了個人收入，降低了個人所得稅的有效稅率；二是個人所得稅改革“跑偏”，糾纏于工資薪金扣除標準等具體細節，沒有根據經濟社會發展和納稅能力的變化對稅制進行相應調整；三是個人所得稅的征稅能力不足，大量資本性所得和隱性所得游離于征管監控之外。因此，改革現行個人所得稅的要素界定，建立與個人納稅能力相適應的個人所得稅制是優化所得稅系，逐步提高直接稅比重的重點。

圖3 我國主要稅種收入占GDP的比重情況

從財產稅系看，更是存在著嚴重的與居民納稅能力不相匹配的情形。在財產保有環節，房產是我國居民財產的主要形式，僅2013年，商品房銷售面積就達到13億平方米，其中住宅面積為11.6億平方米，別墅和高檔公寓面積為3 632萬平方米。據測算，2014年約有21%的城鎮家庭擁有多套房產。[1]但長期以來，我國沒有對居民住房普遍征收房產稅。在財產繼承環節，我國沒有開征遺產稅。根據胡潤研究院發布的2015“全球華人富豪榜”(該富豪榜的門檻為20億元人民幣)，總上榜人數達到1 577人，上榜富豪總財富高達12.7萬億元。其中，在大陸居住的有1 254位，約占80%，對應的財富逾10萬億元。據統計，在目前可查詢到相關信息的188個國家中，有114個國家開征了遺產稅或具有遺產稅性質的稅收；90%的OECD成員國開征了遺產稅，開征遺產稅國家的GDP總量占到全球GDP總量的約70%。[2]從優化稅制結構，平衡稅收負擔，促進收入公平分配的角度，健全財產稅體系，適時開征房地產稅和遺產稅，應當成為我國稅制改革的重要內容。

完善稅制體系，不能忽視地方稅體系建設問題。2014年，地方政府的稅收收入為59 140億元，地方本級支出為129 215億元，稅收保障系數(稅收收入/財政支出)為0.46，稅收收入能力存在著較為明顯的縱向不均衡。“營改增”完成后，如何在保持現有中央與地方財力格局總體穩定的前提下，通過稅種的劃分將納稅能力在中央和地方之間進行合理配置，這不僅是建立地方稅體系的需要，也對完善個人所得稅和財產稅具有積極的作用。

(三)征管制度與稅收能力的兼容性分析

1994年的分稅制改革，形成了稅收分權和國稅、地稅分設的稅收征管格局。當時我國根據分稅制改革的需要，對稅收征管權和收益權進行了縱向劃分，其后又進行了多次調整。調整的趨勢是，中央政府在上收稅收征管權的同時擴大了稅收收益權。其結果是，現行收入規模較大的增值稅、營業稅、企業所得稅和個人所得稅都成為事實上的共享稅，分稅制成為事實上的“分成制”，也造成了稅收征管權和收益權的不一致。與分稅制相比較，“分成制”導致征稅的邊際努力小于邊際收益，降低了稅款征收的積極性，特別是在征管權和收益權不一致的情況下，這種影響更為明顯。

現行征管制度制約了各級政府稅收能力的到位，容易出現征稅能力與納稅能力不匹配的情形。第一，中央征管權限的擴大，導致地方稅收能力下降。各地方政府在稅收收入壓力下，競相通過優惠政策引進稅源、爭奪稅源，產生區域間稅收競爭，這不僅導致各地熱衷于項目建設和投資，致使產業結構趨同，還會使地方的稅收收入低于稅收能力。第二，地方財政支出壓力下形成的土地財政依賴，客觀上抬高了房地產價格。在這種情況下，超率累進的土地增值稅，建筑業和銷售不動產兩個環節的營業稅，普遍存在的企業所得稅預繳和核定征收，放大了房地產行業的納稅能力。第三，稅收屬地管理下的收入分成，加劇了企業跨地區甚至跨境經營情況下的利益糾葛和征管困難，稅收流失嚴重，征稅能力與納稅能力的差距明顯。第四，普遍存在的核定征收，造成稅收能力失準。主要是：在征管能力有限情況下的擅自擴大核定征收范圍；根據稅收計劃與收入形勢，人為調高調低核定率；為爭奪稅源，以核定征收作為優惠條件，競相壓低核定率等。而不同行業、上下游企業、多個稅種實行核定征收，造成納稅人之間存在稅負差，納稅人通過代開發票、掛靠經營、關聯交易等方式降低稅收負擔成為可能。

納稅信息獲取，是我國目前稅收征管制度中始終未能很好解決的一個問題，成為制約稅務機關征稅能力到位的一個重要因素。在我國，稅務機關是稅收征管的主要部門，海關、工商、金融、房產、民政、外貿、公安等政府部門實際上也負有稅收征管職能，但我國現行稅收征管制度并沒有對此作出具有法律約束力的規定。難以有效獲取納稅人的相關信息，是導致稅收征管不到位、征稅能力低的重要原因。從征管實踐看，車購稅、車船稅、證券交易印花稅的征收管理引入了第三方信息，征收率顯著提高；稅務部門就股權轉讓與工商部門實施聯合管理和信息共享，堵住了稅收征管漏洞。因此，如何在大數據時代加強信息化建設，實現稅務部門與其他政府部門的信息共享，稅務部門如何有效獲取第三方信息，是提升我國稅務部門征稅能力的關鍵之一。

三、我國稅制改革的方向與路徑選擇

(一)基于稅收能力推進稅制改革

目前，我國正處于經濟增長速度換擋期、結構調整陣痛期和前期刺激政策消化期三期疊加階段，加之世界經濟復蘇乏力，這些情況正逐漸通過財政收支特別是稅收狀況集中反映出來，對稅收能力造成較大影響。2001—2007年，我國稅收年均增長21.7%，2008—2012年年均增長16.8%，2013年增長8.3%，2014年增長8%；2015年1～7月僅增長4.5%，明顯低于同期GDP增速。[3]從不同的收入口徑看(參見圖4)，第一，近年來稅收收入占財政收入的比重呈下降趨勢，2005年為90.93%，2014年下降到84.89%。第二，稅收收入占政府收入的比重也呈下滑態勢，2005年為66.23%，近兩年基本維持在50%的水平。第三，從預算完成情況看，2014年稅收收入為預算數的99.2%，近年來首次沒有完成預算目標。*根據近年來《全國財政決算報告》計算整理。第四，稅收收入占財政支出的比重(稅收保障系數)近年來總體上呈下滑趨勢，其中2008年和2012年的下滑勢頭較為明顯，2014年稅收保障系數為0.785。

圖4 我國稅收收入相對規模變動圖

為了促進經濟增長，近幾年我國出臺了一系列減稅措施，這些稅收減收因素的影響會持續較長時間。縱向比較，我國稅收收入增速趨緩，相對比重下降。這至少表明，近年來稅收能力在下降，相對于不斷增加的政府支出需求，稅收能力相對偏弱。同時，客觀經濟環境也限制了稅收能力的發揮。基于此，我國稅制改革需要把握以下幾個方面：

第一，稅收的經濟屬性決定了稅制必須與納稅能力、征稅能力相適應，稅制改革必須立足于對當前及未來稅收能力的準確判斷，稅制不能超越稅收能力，也不能長期滯后于稅收能力的變化，稅收運行機制不能對稅收收入造成大的沖擊和波動。

第二，近年來降低企業所得稅率、增值稅擴大抵扣范圍、“營改增”、小微企業優惠、加速折舊等減稅政策的實施，在釋放經濟增長空間的同時，也降低了稅收能力，公共財政支出的壓力在增大，未來大幅度全面減稅的空間、減稅的可行性和可能性在縮小。

第三，在優化稅制結構、完善稅制體系和具體稅種設置方面，要充分重視我國經濟結構、產業結構、國民收入分配格局、居民個人財富規模及結構的變化，分析納稅能力隨著稅源變化而發生的結構性改變，基于納稅能力的分布及其點位，在稅收制度的設計中適度提升稅收能力。

第四，通過深化征管改革，完善征管模式、征管體系、征管制度、征管方法，推進稅收征管現代化，進一步提高稅收征管能力，為稅制改革提供必要支撐和征管保障。

(二)稅制結構優化的方向與路徑

優化稅制結構是一個永恒的話題。從有效發揮稅收職能作用的角度看，稅收能力是稅制的核心問題之一。要以現實和未來的稅收能力為基礎來設計稅制結構優化的路徑。基于此，我國需要進一步優化稅制結構，構建科學的稅制體系、征管體系，進而科學有效地發揮稅收的功能和作用。

第一，基于我國國民收入分配格局、居民收入規模和財富占有的變化，將課稅的重點由目前的主要在商品流通環節轉向收入分配和財富保有環節，這將有助于逐步提高直接稅的比重。總的來看，逐步提高直接稅比重的重點在于，改革完善個人所得稅制，使個人所得稅符合我國居民收入發展變化的現實和未來趨勢；同時，改革完善我國的財產稅制度，重點是改革完善現行房產稅，創造條件適時推進遺產稅的開征。逐步提高直接稅比重，既符合居民納稅能力的變化，也有助于運用稅收手段促進社會公平。

第二，從收入和財產的歸屬以及發揮稅收作用的角度，稅制改革中應將納稅主體從以企業法人為主轉向以自然人為主。我國商品稅的三大稅種(增值稅、消費稅和營業稅)主要都是由企業繳納的，由于商品稅的稅負形成機制和轉嫁機制，使更多的稅收成為企業的負擔，企業對稅收政策與制度的變化較敏感，而作為消費者的自然人對稅收政策制度的變化卻不敏感，因此，在稅收能力發生變化的情況下，應將商品稅的納稅主體適當地由企業納稅轉向居民個人納稅。從所得稅情況看，我國企業所得稅在整個稅收收入中所占比重遠遠超過個人所得稅。無論是理論上的共識，還是國外的實踐，企業所得稅的規模一般都相對較小*近年來，我國企業所得稅占稅收收入的比重約為20%左右，同期OECD國家該比重約為9%。，個人所得稅是所得稅的主力。我國企業產權制度、工資制度等分配領域的改革，以及我國資本市場發展形成的新的收入分配格局，使得收入分配由企業向個人傾斜，個人所得稅成為主體稅種，不僅可能，也成為必然選擇。我國現行財產稅的主要稅種房產稅，主要也是由企事業單位繳納，居民個人除經營性用房外均不需要納稅，在我國目前居民個人收入增加，保有的房產增多的情況下，應擴大房產稅的征收范圍，使個人作為房地產稅的主要納稅群體成為可能。

第三，在征稅能力得到提升的情形下，納稅環節和稅基的選擇應更加科學地反映納稅能力的變化。稅制改革中應當使商品稅的納稅環節由以生產環節為主轉向以消費環節為主；稅基由以生產為主轉向以消費為主。通過確立個人所得稅的主體稅種地位，將所得稅的納稅環節，由以企業取得所得的環節為主轉向以個人取得所得的環節為主；個人所得稅的稅基由目前的以勞動為主轉向以資本為主，改變目前個人所得稅收入主要來自勞動所得的狀況。這樣的改革，既能使稅收的課征針對具有納稅能力的群體，也能更好地體現稅收調節收入分配的作用。

第四，稅制改革既需要重視稅收能力的長期變化趨勢，也需要關注稅收能力的短期或暫時性的變化，重點是要優化與規范稅收優惠政策與制度。稅收優惠政策不僅應當從長期角度重視產業、行業納稅能力的培養，出臺具有長效作用的產業、行業稅收優惠政策，還應通過制度化建設，出臺應對納稅人短期納稅能力變化與波動的稅收優惠政策，如制定科學的企業虧損彌補制度、科學的起征點與免征額制度等。

(三)加快地方稅體系建設

我國目前的地方稅制已經“支離破碎”，支撐的地方財政也“入不敷出”，地方稅體系建設成為稅制改革中的一個艱巨任務。在稅制改革中，應結合中國的國情，積極創造條件，確定適合地方政府稅收能力的主體稅種

根據財政分權理論，稅基具有固定性的稅種適宜作為地方稅；具有受益性性質，轄區居民利益與地方政府提供的公共服務密切相關的稅種適宜作為地方稅種。顯然，房地產稅因稅基的固定性和地域性，是最適合作為地方稅種的。

從區域經濟發展的角度看，改革完善后的消費稅也可以作為地方稅的主體稅種之一。改革中應擴大消費稅的課征范圍，并把課征環節后移到消費環節，增加消費稅的規模和比重，使其具備成為地方稅的條件和能力。

就個人所得稅而言，目前個人所得稅由地方征收管理，在“分成制”模式下，地方的征稅努力只能得到部分回報，不符合邊際努力等于邊際收益的原理。考慮到地方政府在稅收的征管中具有地域和信息優勢，可以將個人所得稅作為地方稅的主體稅種之一。

(四)完善稅收征管制度

稅收征管制度及稅收征管能力，既是稅務機關征稅能力的重要支撐，又會對納稅人的行為和稅收遵從度產生直接影響。回顧近年來的稅制改革歷程，我們看到，一定程度上出現了稅收征管改革滯后于稅制改革、制約稅制改革進程的現象，一些已經達成共識的稅制改革方案，囿于征管水平和征管能力的制約，懸而未決，甚至不了了之。理論和實踐都表明，一個好的稅收制度，必須有科學的稅收征管作為其強有力的實施機制，只有這樣，才能保證稅收制度的有效實施。因此，要充分認識和重視稅收征管能力和稅收征管改革對于提高稅收能力、推進稅制改革的重要性。任何一項稅制改革措施的出臺，都要基于對稅收征管能力的充分考量。既不能忽視稅收征管能力的限制，提出不切實際的改革方案，更不能違背稅收征管的發展趨勢，采取諸如隨意和擴大核定征收等簡單粗放的征管方式。由于稅收征管是所有稅種都面臨的問題，稅收征管能力對稅收能力的影響存在普遍規律和共性問題，因此，在推進稅收征管改革時，要有全局觀和系統觀，不能只孤立片面地考慮單個稅種的征管需要，而是要把諸如征信體系建設、納稅信用評價、個人納稅識別號統籌考慮，協同推進。

在征管權限的劃分上，一方面要盡量使稅收征管權與收益權相匹配，減少或避免稅收征管與收入歸屬錯位的現象。另一方面，要逐步壓縮和減少稅收分成的情形和規模，回歸分稅制的本意。

對于稅收征管模式改革，一是在法律制度中要明確包括稅務機關在內的政府部門和相關機構組織的征管權限、職責和義務，聯合管稅、綜合治稅，改變稅務部門“單出頭”的局面，形成稅收征管的合力。二是在國稅、地稅分設同時又實行屬地管理的情況下，要加強國稅、地稅之間和不同地區之間稅務機關的征管銜接和配合，進一步探索和實施大企業管理、風險管理、專業化管理、審計式稽查等征管模式。三是要順應經濟社會發展的要求，以及“互聯網+”、大數據、電子支付等對稅收征管的影響和挑戰，加強稅收信息化建設，實現稅收征管現代化。

[1] 《城鎮家庭多套房比重達21%，住房增量市場供過于求》，載http：//finance.people.com.cn/n/2014/0709/c1004-25257351.html，2014-07-09。

[2] 北京師范大學中國收入分配研究院：《遺產稅制度及其對我國收入分配改革的啟示(2013)》，未刊報告。

[3] 樓繼偉：《國務院關于今年以來預算執行情況的報告——2015年8月27日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議上》，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2015-08/29/content_1945072.htm。

(責任編輯 武京閩)

China’s Tax Reform Based on the Perspective of Tax Capacity

YUE Shu-min，YIN Lei

(School of Finance，Renmin University of China，Beijing 100872)

Tax capacity is an important perspective for tax system research，and the precondition of tax reform is based on the scientific judgment about tax capacity.Under given conditions，tax system determines the level of tax capacity，while tax capacity in turn affects the progress of tax reform.China’s recent economic and social developments have changed the tax capacity and the structure of each economic subjects within the operation of economy.From the perspective of tax capacity，in terms of taxation structure，policies and administration system，the existing tax system has become inadaptable to the requirements of economic and social development.Thus，based on scientific judgment on the existing and future tax capacity，China’s tax reform needs to come up with an explicit orientation and approaches for tax system optimization，accelerate the construction of local taxation system and further improve the tax administration system.

tax capacity；tax reform；tax-sharing system

岳樹民：中國人民大學財政金融學院教授，博士生導師；尹磊：中國人民大學財政金融學院博士研究生(北京 100872)