賈康：充分運用經濟手段應對環境威脅與挑戰

文//本刊編輯 陳向國

賈康：充分運用經濟手段應對環境威脅與挑戰

文//本刊編輯 陳向國

12月2日，盤踞在京津冀及周邊省區的霧霾終于被一股新的冷空氣吹得遠遁他方了——湛藍的天空溢滿清新的空氣，前些日子積存的雪在燦爛陽光的照射下，發出耀眼明亮而快活的光。盡管很冷，但所有的人們都很享受：這樣的好天氣難得啊！入冬以來，先是東三省PM2.5日超標甚至爆表，接著，京津冀及周邊省區將此情景重演。實際上，自2013年以來，霧霾就經?！肮忸櫋薄恢粬|北、京津冀，能夠不被經?！肮忸櫋钡牡胤綄嵲诓欢?。對于驅之難去的霧霾，網友在無奈之下創作了一副對聯，上聯是“厚德載霧，自強不吸”，下聯是“霾頭苦干，再創灰黃”，橫批則表達了對政府治霾的不解之情：“為人民服霧”。據筆者所知，此對聯在坊間流行甚廣。在我國著名財經專家、財政部財科所原所長賈康看來，我國目前正面臨著以霧霾為代表的環境污染的巨大壓力和挑戰。他認為，以行政手段和技術手段治理環境污染效果難以合意，且執行難以到位——在這次席卷京津冀及周邊省地51萬平方公里的嚴重霧霾污染過程中，環保部派出10個督查組對北京、天津、河北、山東、河南五省市的重污染天氣應急響應情況和大氣污染源排放情況進行督查。督查結果顯示，部分企業應急減排方案未落實，一些企業仍在違規排放。須知，現在執行的是史上最嚴格的新環保法。那到底怎樣才能取得合意的治理效果呢？

賈康

現任全國政協委員、政協經濟委員會委員，中國國際經濟交流中心、中國稅務學會、中國城市金融學會和中國改革研究會常務理事；北京市、上海市人民政府特聘專家，福建省、安徽省、甘肅省人民政府顧問，西藏自治區和廣西壯族自治區人民政府咨詢委員；北京大學、中國人民大學、國家行政學院等十多所高校特聘教授。國家“十一五”、“十二五”和“十三五”規劃專家委員會委員。曾長期擔任財政部財政科學研究所所長。

“改革開放以來，中國經濟社會取得長足進步，目前仍具有一定的‘黃金發展’特征，但物質資源環境制約和人際利益關系制約互動交織而成的‘矛盾凸顯’，已帶來潛在增長率‘下臺階’和對于發展可持續性的明顯壓力。近年來的霧霾問題，是我國生態環境中大氣污染危害升級的突出標志。促進環保、提升生態文明程度，成為黨的十八大以來‘五位一體’總體布局最高層面戰略部署的重要組成部分?！痹诨卮鹑绾尾拍苋〉煤弦獾沫h境治理效果問題之前，賈康先強調了環境制約潛在和現實的危害以及國家決策層對環境治理的高度重視。

目前我們沒有走通“避免先污染后治理”之路

發達經濟體走過了一條“先污染后治理”的發展道路，其艱難的治理過程和為之付出的代價曾使我國對發展模式進行反思，并力圖走出一條“避免先污染后治理”之路。然而，正如賈康所言，我們并沒有走通“避免先污染后治理”之路。而且，現在采取的措施往往是“治標不治本”。

記者：關于不走發達經濟體先污染后治理的老路的提法，的確有很長一段時間了。請您談談對此的看法。

賈康：我國一直在努力走通“避免先污染后治理”之路。我國改革開放新時期中，較早已有“避免重走發達經濟體先污染后治理老路”的認識，并由最高決策層明確地提出了資源節約、環境友好這一“兩型社會建設”方針，又提升到統領全局的“全面、協調、可持續”科學發展觀，以及十八大以來“五位一體”建設生態文明的“國家治理現代化”治國理念。但面對現實，我們不得不承認，由于種種原因，迄今為止，我們并沒有走通“避免先污染后治理”之路。

記者：為了治理霧霾，政府層面采取了控煤、控車、控油等措施。談談您對這些措施的看法。

賈康：一些霧霾嚴重的城市實施控煤、控車、控油、治污等污染防治措施。這一系列措施確有必要，也有成效。但離實現使公眾放心地呼吸上清潔空氣的目標尚遠；而一味采用車輛限行限購、工廠停工停產等簡單化行政手段進行治理，不僅容易引發社會矛盾，而且治標不治本。需要強調的是，短期強力打造“APEC藍”、“閱兵藍”只能是權宜之計。

記者：什么可以證明我們沒有走通“避免先污染后治理”之路？

賈康：霧霾所代表的環境威脅與挑戰就是有力的證明。2013年以來，嚴重的霧霾天氣實已帶有環境危機特征，引起了民眾廣泛不滿和政府管理部門的高度焦慮，形成了對于我國經濟社會生活的現實威脅，亟待化解。

解決環境問題必須抓住可塑的制度機制因素

賈康認為，當前我們只有直面以霧霾為代表的環境問題，別無選擇?！拔覀円环矫嫘枰逍训卣J識到，我國消除霧霾危害這一目標的實現，還需待以時日，因為在‘先污染后治理’的既成事實軌道上再來解決此種問題，已不可能一蹴而就；另一方面，必須以最高重視程度，正確處理中長期減排治污、消除霧霾等環境危機因素的可行思路與務實的方案框架?！币纬煽尚兴悸放c務實的方案框架，就必須查明病灶，緊緊扭住可塑的制度機制因素做出大文章。

記者：解決霧霾問題必須“對癥下藥”：即必須找到霧霾愈演愈烈的成因。請您談談對此的看法。

賈康：關于我國霧霾等環境危機因素的細致成因分析，固然還需要展開大量的科研工作，但目前全局框架下基本的判斷卻已經可以形成：這明顯的與我國具體國情中的如下要點息息相關。一是我國近95%的人口聚居于僅占42%左右國土的“璦琿—騰沖線”（亦稱“胡煥庸線”）之東南方，這種人口分布格局使能源消耗、環境污染壓力呈現“半壁壓強型”；二是我國基礎能源主要依靠國內儲量豐富的煤炭——隨著燃油國內供給明顯不足等因素在今年浮出水面，加之水電、核電、風電、太陽能電所遇的各自制約，目前全國電力供應中的約80%是燒煤發出的火電，而煤的清潔化使用難度高，大氣污染等負面效應十分突出；三是前面幾十年我國特定發展階段上形成了在經濟起飛中以重化工工業支撐的超常規粗放式外延型快速發展方式，單位GDP產出中的能源消耗系數相當高，污染因素集中度高而不能有效化解。以上這些具體國情，可稱為我國能源—環境壓力方面客觀存在的“三重疊加”，我們極有必要據此如實認識理解相關環境挑戰的嚴峻性質。

記者：除了“三重疊加”等的具體國情中不可選擇因素外，有沒有可選因素？

賈康：在上述基本國情和“三重疊加”中，有關人口分布、自然資源稟賦、發展階段特征等基本上不可選擇的因素之外，還有可塑性高的制度機制因素密切相關，而在這個方面，我國存在重大缺陷，這個重大缺陷對于霧霾等環境問題的惡化難辭其咎。也就是說，我國目前環境問題的一個重大原因，來自于機制性的資源粗放低效耗用狀態，它涉及煤、電、油等能源耗用相關的制度安排問題。機制性的資源粗放低效耗用狀態惡化著的大氣、水源水流、生態環境，形成了經濟、社會生活中危及人們生存質量的不良傳導鏈條。

記者：請扼要闡述機制性的資源粗放低效耗用狀態是如何導致不良傳導的？

賈康：在我國一般商品比價關系和價格形成機制基本實現市場化后，在國民經濟中基礎能源這一命脈層面“從煤到電”（又會傳導到千千萬萬產品）的產業鏈上，卻一直存在著嚴重的比價關系與價格形成機制扭曲、非市場化狀態和由此引出的“無處不打點”的烏煙瘴氣的分配紊亂局面，這種扭曲的非市場化機制危害極大，特別是助長著粗放式、揮霍式、與節能降耗背道而馳的增長模式和消費習慣——在現實的比價關系和利益相關性的感受之下，社會中的主體幾乎誰也不真正把節電、節水當回事！而節電、節水，在我國實際上就是節煤降污，就是抑制和減少霧霾。

記者：請結合民眾實際生活、企業各種比價關系說明制度機制存在巨大缺陷。

賈康：以首都北京為例。改革開放初期至今，民用電價上漲了2倍多，但同期百姓“居家過日子”必須消費的蔬菜如西紅柿、黃瓜、大白菜等價格卻是上漲了百倍以上！那么現實生活中，什么值得精打細算，什么可以忽略不計，不是再清楚不過了嗎？家庭生活如此，企業方面，幾十年間，用電與其他料、工、費的比價關系也同樣如此——可試想一下，三十多年來，企業工作人員差旅費支出水平的變化不也要高出電價上漲上百倍？利益對比的普遍情況必然引導和影響企業、居民的能源消費習慣與行為特征，這是一種不容回避的基本事實。

記者：您認為應如何對機制制度進行改革？

賈康：我們面對這種傾向于粗放化、高能源消耗、高環境壓力因而可能發展過程不可持續的挑戰與威脅，必須抓住可塑、可選擇的機制與制度安排問題不放。下一階段有必要積極推進從資源稅收改革切入，逼迫電力價格和電力部門系統化改革，并進而引發地方稅體系和分稅制度建設來助推市場經濟新境界的新一輪稅價財聯動改革。這一主題，其實過去已在若干角度上被方方面面所關注和議論，但還缺乏一種“捅破窗戶紙”或“打開天窗說亮話”式的正面審視，沒有挑明并加以通盤連貫處理，亟待在“配套改革”概念上形成“路線圖與時間表”式可行方案設計。

用長效機制化解“兩大悖反”

“現實生活中政府、民眾兩方面存在“兩大悖反”，必須依靠配套改革中形成經濟手段為主的長效機制來化解。”賈康說。

記者：記者：請具體闡述“兩大悖反”的內容。

賈康：我國現實生活中，存在兩大悖反現象：一方面，官方反復強調科學發展、包容性可持續發展，但實際進展是在部門利益、壟斷利益的阻礙下步履維艱，為此必須做的與煤、電相關而形成經濟手段為主節能降耗長效機制的改革，一拖再拖——如電力部門改革十多年前就已經形成的“5號文件”，在關鍵的使電力產品通過競價入網回歸商品屬性，從而產生選擇性、競爭性的改革，寸步未動；另一方面，公眾對環境惡化、霧霾打擊等的感受，日益趨向“民怨沸騰”，但一說到資源稅、環境稅等改革，卻又會由其“加稅”特征引發一片反對聲浪，甚至有人跳著腳罵娘，很不認同這種會牽動利益關系的經濟調節方式。

記者：“兩大悖反”現象的存在產生什么后果？從宏觀層面講，如何化解？

賈康：上述這種政府、民眾兩大方面的悖反和荒謬狀態，導致“科學發展”、“生態文明”遲遲難以落地。要化解這“兩大悖反”現象，顯然必須依靠著眼全局、前瞻長遠、邏輯清晰、設想周全的改革設計，與以更大決心、勇氣、魄力和智慧構成的改革行動來破解“悖反”，貫徹綠色發展戰略，從而把中國來之不易的現代化發展勢頭和仍然可能在相當長時期內釋放的較高速發展和“升級版”發展的潛力，真正釋放出來。

記者：您認為行政手段、技術手段治理環境問題最終效果難以合意。為什么？

賈康：為治理霧霾、促進環保和低碳、循環經濟發展，當然需要多種手段并用，但實話實說，節能降耗方面政府行政手段為主的選擇式“關停并轉”，雖仍然被反復強調，但其操作空間有限，僅適合為數不多的大型企業；以法規劃定“準入”技術標準的“正面清單”方式，邏輯上說可以用來面對中小企業，但如果以此為主來操作，且不說會受到環保機構必然遇到的“管理半徑”、“人員充足率”的制約，并且一定會產生為數眾多、防不勝防的“人情因素”和設租尋租，發生事與愿違的種種扭曲和不公，效果亦不具備較高的合意性。

記者：您強調要建立長效機制。什么是長效機制？如何形成？有何好處？

賈康：長期可靠、效應無誤、值得推崇的轉型升級出路和可充當主力的調控長效機制，是通過改革，以經濟杠桿手段為主，讓本應決定性配置資源的市場力量充分發揮公平競爭中的優勝劣汰作用，把真正低效、落后、過剩的產能擠出去，實際化解“兩大悖反”，進而引發出來一個綠色、低碳、可持續的經濟社會發展“升級版”，帶來藍天碧水和清新空氣。充分實行的這種杠桿調節優點有三：一是全面的，即產業鏈全覆蓋；二是“內生的”，即生產者、消費者從自身利益出發產生節能降耗的動力；三是長效的，即是可持續、可預期的。

長效機制的建立需要抓住時機深化改革

賈康認為，建立長效機制要從深化改革入手——抓住可以深化改革的時間節點，不失時機地推進改革，從而最終建成長效機制。在這個過程中，要抓住新一輪價稅財配套改革的關鍵，之后的操作要把握兩個要領。

記者：推進新一輪價稅財配套改革的關鍵是什么？“關鍵”的實現意義何在？

賈康：新一輪價稅財配套改革的一大關鍵，是抓住可用時機推出將資源稅“從量”變“從價”機制覆蓋到煤炭的改革。2014年12月1日起，全國煤炭資源稅由從量計征改為從價計征，這正是抓住了我國煤炭市場價格走低的寶貴時間窗口，形成了新一輪稅、價、財聯動改革的關鍵起點。將資源稅從價計征的機制覆蓋到煤炭，將有望在今后的市場經濟運行中進一步理順我國基礎能源比價關系，沖破利益固化藩籬，使充分反映市場供給關系的能源資源價格形成機制順應市場經濟，在配合地方稅體系建設等財政體制深化改革任務的同時，成為一只威力巨大的看不見的手，在今后的市場經濟運行中形成法治化框架下、有規范性和可預期性的經濟調節手段為主的制度體系與運行機制，促使全中國現已達6000萬個以上的市場主體（含微型企業和個體工商戶）和近14億居民，從自身的經濟利益出發，根據市場信號和政策參數“內生地”積極主動地節能降耗，企業會千方百計開發有利于節能降耗的工藝、技術和產品，家庭和個人會注重低碳化生活。這樣，就可以群策群力以可持續的轉型發展為目標打造“中國經濟升級版”，促使國民經濟與整個社會走上一條可以越走越寬的連通“中國夢”愿景的綠色、低碳新路。

記者：實現資源稅從價計證全覆蓋后，需要把握那些操作要領？

賈康：關鍵起點實現后，政府可做、應做之事主要在于把握兩個要領：第一，是掌握力度，于上述配套改革中使大多數企業在比價關系變化面前，經過努力可以繼續發展，少數企業被淘汰出局——可酌情漸進地多做幾個輪次，每次出局的便是所謂應被淘汰的“落后、產能過?！?；第二，是當比價關系變化傳導到最終消費品時，及時適度地提高低保標準，使最低收入階層的實際生活水平不下降，而中等收入階層會自覺調整消費習慣，趨向于低碳化生活。總體上，如掌握好這樣的關鍵內容和兩大要領，這個新時期必做的新一輪價稅財聯動改革就可望成功。

記者：毋庸置疑，改革是艱難的：電力體制改革的“5號文”難以落實就是極具說服力的證據。您怎么看這種艱難的狀況？

賈康：這種配套改革為當代中國迫切所需、勢在必行?？v有千難萬難，我們也應群策群力，攻堅克難，力求突破，這才不枉我們從未如此接近的中華民族偉大復興的召喚，以及我們必須把握的十八屆三中全會后以全面改革實現“國家治理現代化”的戰略機遇期。