如何破解土壤污染治理海量資金問題

文 // 趙越 賽迪智庫工業節能與環保研究所

如何破解土壤污染治理海量資金問題

文 // 趙越 賽迪智庫工業節能與環保研究所

2014年4月，環保部公布的《全國土壤污染狀況調查公報》顯示：全國土壤總點位超標率為16.1%，土壤環境狀況不容樂觀。為做好土壤污染治理頂層設計，加快推進土壤污染治理，環保部正加緊制定《土壤污染防治行動計劃》。然而，土壤污染治理不同于水污染與空氣污染治理，治理難度大、周期長、成本十分昂貴，動輒上億元，若完成全國污染土地治理，所需資金將超過百萬億元。面對巨額的資金投入，單靠政府財政補貼，實在是杯水車薪。如何破解海量資金問題，成為土壤污染治理能否持續推進的關鍵所在。

1 土壤污染治理存在億萬成本缺口

1.1 土壤污染治理難度大、周期長

土壤污染與其他介質污染相互關聯，污水排放、廢氣自然沉降、固廢違規填埋與堆放、農藥化肥施放以及降雨對各種污染物的淋溶使污染物下滲，都會造成土壤污染。有數據顯示，全球約90%的污染物最后都滯留在土壤里，土壤成為各類污染物的最終“歸宿”。

土壤污染相比水污染與大氣污染有以下特點：一是隱蔽性，由于土壤污染不像水污染和大氣污染那樣具有顏色和氣味變化的直觀感受，在污染初期很難被發現，只能通過采樣檢測才能確定；二是滯后性，土壤從受到污染到造成危害時間跨度較長，往往要幾十年；三是累積性，污染物進入土壤后，遷移速度慢，難以擴散和稀釋；四是不可逆性，重金屬污染物很難被降解，部分有機污染物降解時間也很長，導致土壤污染基本不可逆。

總體而言，土壤污染治理無法簡單地通過切斷污染源、過濾、添加化學藥劑等方法實現凈化，根據土壤污染情況不同，需要實施熱脫附、蒸氣浸提、固化-穩定化、淋洗、氧化-還原、植物與微生物修復等多項物理、化學、生物土壤治理技術，治理難度遠大于水體和大氣。另外，土壤污染治理周期也很長，一個10公頃的工業廢地，完成凈化通常要15年左右。

1.2 土壤污染治理成本巨大

由于土壤污染治理難度大、周期長，治理成本也隨之上升，并且數額巨大。以美國治理污染場地的實踐經驗來看，凈化10公頃的工業污染土地（相當于1/4天安門廣場），需要花費近5000萬美元，折合人民幣3億元左右。2011年，我國首個由國務院批復的《湘江流域重金屬污染治理實施方案》中需計劃投資595億元，而依照據湖南相關部門預測，要保證治理效果，全部投入需在4000億元以上。

根據《2014中國國土資源公報》和《全國土壤污染狀況調查公報》可知，我國擁有耕地20.27億畝，點位超標率為19.4%，污染耕地約3.9億畝。如果使用成本最低的植物修復法，每畝也需要2萬元左右，修復所有污染耕地需要資金7.8萬億元。我國城市棕色地塊超過30萬塊，按照每塊治理成本4000萬元計算，棕色地塊治理資金大約需要60萬億元。我國廢棄礦山超過150萬公頃，許多處于深山之中，暫不開發使用，只需實施固化不造成污染擴散即可，每公頃治理成本不低于9萬元，需要治理資金1400億元左右。另外，根據美國的經驗，用于土壤污染調查、查證和行政管理等配套工作的費用，往往比土壤污染治理本身的費用還要高。也就是說，我國土壤污染治理的總成本在120萬億元以上，而這只是最保守的估計，實際成本遠高于此。

1.3 “排污者付費”難以保障巨額治理成本

2008年，環保部發布《關于加強土壤污染防治工作的意見》，提出“誰污染、誰治理”的原則。然而，由于企業的主要精力在于生產經營，該政策實施后，治污效果并不理想。2015年1月，國務院辦公廳又發布了《關于推行環境污染第三方治理的意見》，提出“排污者付費、第三方治理”的治污新機制，由于第三方治理單位專業性更強，又同時進行多個治理項目，使治理成本降低，治理效果更高。該機制雖然對土壤污染治理有一定推動作用，但是仍然無法解決土壤污染治理面臨的巨額成本問題：一是責任主體難確定，有些污染場地廢棄多年，當年的排污單位已不存在，現在也沒有其他單位接手這塊場地，治理費用無人承擔；二是責任主體明確，但支付不起高額的治理費用。以上情況的普遍性，使“污染者付費”制度對土壤污染治理的資金支撐作用十分有限，亟需建立更全面的資金保障機制。

2 國外解決土壤污染治理資金問題的經驗

2.1 美國“超級基金”

美國政府1980年設立了“超級基金”，初始資金為16億美元，包括對石油和無機化學品行業的專門稅收13.8億美元，政府財政2.2億美元，以保障無法確定責任主體或責任主體無力承擔費用的污染場地治理。1996年，美國政府將基金規模擴大到85億美元，包括年收入200萬美元以上企業的附加稅25億美元，聯邦普通稅收27.5億美元，基金利息3億美元，向責任主體追回款項3億美元。從1982年至2013年，共計1320塊污染場地進入“國家優先控制清單”，由于治理成本高昂，使用“超級基金”完成治理的僅有200塊左右，雖然數量不多，但在全球已是領先，“超級基金”作用功不可沒。另外，美國開展了棕色地塊治理循環貸款基金示范試點，對污染場地進行治理的非污染制造者，可以用貸款償還金申請新的貸款，以實現治理資金的持續性。

2.2 德國土壤污染基金

德國環境責任基金體系非常龐大，且覆蓋范圍全面，土壤污染基金是該基金體系的一部分，也是《聯邦土壤保護法》所規定的。德國土壤污染基金主要用于土壤狀況調查、評價、監測，土壤污染預防以及在無法確認土壤污染責任主體、責任主體無力支付修復費用、多責任主體間難以確認責任份額等情況下的土壤污染治理。基金來源主要有兩個：一是向加工或消費含有持久性有機污染物（二噁英、呋喃、多氯聯苯、五氯酚本）產品的企業征收消費稅，每噸征收300馬克；二是向危險廢棄物制造者進行特別收費，根據廢棄物不同的危險程度，將收費費率設置為每噸30馬克、每噸80馬克和每噸150馬克三個標準，不同危險程度的廢棄物混合堆放時，按費率最高的征收。目前，德國每年大約有16億馬克（折合人民幣56億元）注入土壤污染基金，另外政府直接財政補貼、稅收優惠、優惠貸款等。

2.3 日本“指定援助法人基金”

日本廣泛借鑒美國、德國的經驗，設立了指定援助法人基金，即通過《日本民法典》第34條中規定的公益法人，向指定區域內無過失購入污染場地但又無力支付治理資金的土地所有者提供資金援助。該基金由四部分組成：一是來自國家預算“日本土壤環境保護綜合推進費補助金”；二是向產業界的組織和個人收取的費用；三是各級地方政府（都、道、府、縣）的配套資金；四是土地所有者自己承擔的資金。這四部分資金各占基金總額的1/4，其中，前兩部分資金到位后，由國家轉給“指定法人”，再由“指定法人”轉給地方政府，地方政府將資金配套完畢后，轉給土地所有者，開展污染場地治理。另外，日本政府還規定，土壤修復企業要將其營業額的0.01%注入基金；土壤污染調查機關要將調查收費的0.3%注入基金。

3 加快建立我國土壤污染治理資金保障體系的幾點建議

3.1 建立多資金來源的“土壤污染治理基金”

目前我國土壤污染治理費用的3/4靠政府投資，“十二五”期間，中央財政劃撥土壤污染治理專款300億元，地方政府配套投資積極性不高，許多地方還出現套取中央資金現象，導致原本就不多的治理資金遠遠低于市場預期。我國亟需建立多資金來源的“土壤污染治理基金”，以保障土壤污染治理事業健康發展。“土壤污染治理基金”應由相關政府部門牽頭建立，資金來源主要包括以下幾方面：一是每年由中央財政劃撥專項資金；二是由地方財政進行配套投資；三是根據造成土壤污染程度不同，向所有工業企業差別化征收附加稅；四是向加工或消費含有持久性有機污染物產品的企業和個人征收消費稅；五是向固廢持有者視污染物級別差別化收費；六是污染場地責任主體承擔的治理費用；七是向土壤修復企業征收一定比例繳費；八是向修復土地的增值出售盈利征收稅費。

3.2 出臺財稅政策助力土壤污染治理

根據我國土壤污染治理現狀，出臺符合實際情況的財稅政策。一是針對直接造成土壤污染的企業，征收較高的土壤污染附加稅；二是針對間接造成土壤污染的企業，征收較低的土壤污染附加稅；三是向加工和使用含有持久性有機污染物產品的企業和個人征收消費稅；四是向進口有害固體廢棄物的企業和個人，根據有害程度不同差別化征收環境稅；五是對從事土壤污染治理相關經營活動的企業，包括土壤調查企業、土壤監測企業、土壤治理企業，實行稅收優惠或減免。并研究制定符合市場規律、有助于土壤污染治理事業發展的稅費標準。

3.3 大力推廣PPP模式，引入海量民間資本

土壤污染治理資金的籌集，僅憑借政府建立基金和提供財稅政策支持是遠遠不夠的，只有引入海量的民間資本，才有希望填補土壤污染治理海量的資金缺口，而PPP模式非常適合民間資本的引入。PPP模式即“政府-企業-合作”模式，政企雙方通過建立合資公司合作，企業從政府方獲得長期的項目特許經營權或項目收益權，政府從企業方獲得專業技術與資源，二者結合更有助于項目達到預期效果。如國家在湖南湘潭的重金屬污染整治中采用PPP模式，由土壤污染治理企業永清集團與湘潭市岳塘區合作，成立合資公司，共同推進該區域工業場地土壤修復工程，修復后的原工業場地將打造為多功能的生態新城，土地增值后得到重新利用，永清集團將在土地交易盈利中獲得相應的治理收益。可見，該模式使企業有機會獲得更多的收益，極大的提高了企業參與土壤污染治理的積極性，有助于民間資本向土壤污染治理領域流動。因此，政府主管部門應研究出臺土壤污染治理PPP模式的相關政策，大力推進該模式在土壤污染治理領域的應用。

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（本刊訊）