破解跨界水污染之困——以“黃浦江死豬事件”為例

施 晴，徐媛媛

（江蘇師范大學法律與公共事務學部，江蘇徐州，221000）

近年來，我國流域水污染中的跨界水污染是當前跨界危機中最嚴重的問題之一，也是與建設生態文明理念相悖而行的新型危機形式。黨的十七大報告第一次明確提出建設生態文明社會，十八大把生態文明建設納入“五位一體”總布局，生態文明建設得到了黨中央的高度重視。“黃浦江死豬事件”作為一個典型的破壞生態文明建設的黃浦江區域水污染危機事件，應當引起社會各界的關注，對于此事件的協同治理也是各級政府不可推卸的政治責任。沈榮華等在對行政服務中心的跨部門政務協同的研究中，提出構建“整體政府”是破解“碎片化”的根本之道。［1］我國在跨界水污染危機治理上還處于條塊分割、各為其利的局面，地方政府只注重自身利益的最大化，而忽視這種利益最大化背后對整個社會所造成的福利損失。郎友興在《走向共贏的格局：中國環境治理與地方政府跨區域合作》中提出：跨界污染頻頻發生而得不到有效的解決與治理，其根本原因在于缺乏跨區域合作機制。［2］這次突如其來的危機和困難考驗著相關政府的危機管理的能力，張成福在其《公共危機管理：全面整合的模式與中國的戰略選擇》一文中提出：對于政府而言，如何建立起一個全面的整合的危機管理體系，不斷提升政府和社會的危機管理能力，是公共危機管理的最大挑戰。［3］本文認為，建立起以流域為單位的跨界水污染協同治理機制將利于破解我國跨界水污染治理的困境。

一、核心概念及運用理論

（一）核心概念

1.跨界水污染

本文討論的跨界是指水污染事件發生的范圍跨越了地理邊界，事件所要求的治理主體跨越了不同的政府以及相關職能部門。追溯黃浦江跨界水污染產生的根本原因，可以利用環境經濟學中的外部性理論解釋。黃浦江作為一個典型的跨界單元環境，其環境污染具有很強的負外部性，由于受到了上游死豬無害化處理不妥的影響，死豬順河道排放到下游地區，致使下游地區社會公眾因自身利益被動受損而處于“下游喝洗腳水”的狀態。此次污染事件不僅使上游豬養殖戶遭受了經濟損失，而且帶給整個流域污染地區額外的治理成本和負擔。所以，跨界水污染的治理主體絕非是單個地方，尤其是單個政府、單個職能部門所能完成的。

2.跨界危機

目前比較有影響力的跨界危機定義是阿金·伯恩（Arjen Boin）等提出的：當表現形式復雜多樣，生命維持系統、功能或基礎設施受到嚴峻威脅，以及失效原因或補救方案尚未清晰時，這就是跨界危機。［4］李敏認為跨界危機是指危機跨越地理邊界和政府職能邊界，難以確定具體原因，沒有清晰的危機始末點，快速升級，結果難以預料，難以確定全責而使得問責艱難。［5］本文認為，“跨界危機”是指一種緊急發生的對兩個甚至多個受災地區產生不同程度、不同領域危害的超出公眾接受范圍的需要多元化治理主體參與治理的新型的危機形式。

（二）主要運用的理論

“協同治理”主要來自于19世紀80年代學術界提出的“多元共治”、“復合治理”、“多中心治理”等概念。［6］國內學者主要從公共危機治理角度研究協同治理。危機協同治理是指在以網絡技術為支持，政府、NGO、企業、民眾等社會多元主體參與合作，共同針對潛在的或當前的危機，在危機發展的各個階段采取有效的控制行動，以達到有效地預防和消除危機，以達到維護公共利益的目的。［7］危機協同治理主體多元化，治理權力多中心化，在治理過程中，政府、NGO、企業、民眾等主體組成協同治理聯動網絡，在網絡技術與信息技術的支持下，各個成員之間充分發揮出對危機“整體大于部分之和”的治理功效，迅速處理和解除危機，進一步維護和增進公共利益。［8］具體來說，危機的協同治理具有以下幾個內涵：

1.危機協同治理主體的多元化

在危機協同治理機制中，單一化政府治理主體已經難以控制危機惡化的態勢，以政府為主導，充分吸收非政府組織、社會團體、民眾等多元社會力量參與，否定政府全能，使危機相關利益主體協同合作，共同致力于危機事件的破解。

2.參與、合作是協同治理的價值追求

依靠政府強制力控制危機事態發展的手段，無疑會導致政府公信力的降低，致使危機態勢進一步惡化。構建政府—社會團體—大眾之間的良性互動模式，各主體之間秉承民主協商、自愿合作的理念，共同應對危機事件。

3.有效預防、控制污染源是危機協同治理的直接目的，根本目的是維護和增進公共利益

源頭治理是跨界危機協同治理的開始。以政府為主導，協同非政府組織、社會團體、大眾參與預防、控制危機的產生是危機治理的重中之重。多元危機預警機制的構建有利于科學、高效地識別、分析、化解風險，從而最大限度地減少危機帶來的損失。各地方政府之間存在根本的利益沖突，打破“碎片化”的政府危機治理模式，使各地政府看到化解沖突的共同利益，并鼓勵、引導社會各界協同參與到危機治理實踐中，將危機扼殺在萌芽狀態。

二、“黃浦江死豬事件”折射出我國跨界水污染治理的困境

危機事件的爆發，無疑使社會的關注點指向了相關政府和相關職能部門的應急處理能力。有相關數據顯示，公眾對該事件中政府應急處置能力的滿意度僅有 63.77%。［9］本文認為，“黃浦江死豬事件”暴露出我國在跨界水污染危機治理中普遍存在以下幾個問題：

（一）缺乏危機管理中源頭治理和“下游主導”的科學管理理念

造成此次“黃浦江死豬事件”的原因有很多，本文認為，嘉興地區傳統式的生豬養殖模式是造成此次危機事件的“罪魁禍首”。新豐鎮竹林村作為嘉興市的養豬大村，由于受土地資源的限制，目前仍以散戶養殖為主。根據相關報道，90%以上的竹林村人靠養豬業為生，生豬飼養量大、養殖效率低、無害化處理設施不足等原因導致養殖戶亂扔死豬現象的發生（如圖1所示）。

圖1 污染源的產生（筆者自行整理）

2013年，生豬價格下降，養豬成本增加，使得養殖戶縮減對豬防疫的投入，因此導致竹林村2013年1月死豬量達到10000多頭，2月8000多頭，但是，受制于資金和土地面積的限制，小規模散養不具備無害化處理的能力，以及由于地方政府打擊收購死豬販子的力度過大，而對于養殖戶病死豬處理補貼政策的落實不到位，導致養殖戶將死豬投放進江河里。同時，現有的水污染事件往往由源頭城市說了算，下游城市往往處于聽取意見、執行補救措施的角色。根據相關報道，當大量死豬漂移到上海黃浦江上游時，嘉興方面企圖將應承擔的責任切割掉，上海方面不得不忍氣吞聲只言不發，結果是這場危機最終由國家農業部出面表態才得以處理。此次黃浦江跨界水污染危機事件的爆發具有突發性和破壞性，但是，正因其引發的危機事件的嚴重性才更加突出了危機治理可預防的重要性。實施跨界水污染源頭治理措施和樹立“下游主導”的科學管理理念有利于建立源頭治理的預警機制，有利于將危機消滅在萌芽狀態。

（二）缺乏有效的跨界水污染協商機制

該事件從3月初曝光到勢態基本被控制住，歷經20多天。上海市政府著重報道稱，根據相關疾控中心的檢測，上海市人民的飲水問題不存在任何安全隱患，水廠出水符合國家衛生標準。民眾等待了20多天才獲知自己的飲用水是安全的，這不得不讓人質疑滬浙兩地政府以及相關部門的應急處理能力。這種后果有其必然的原因。首先，我國地方環保部門歸屬于地方政府的管轄，上海以及浙江嘉興市環保部門在水污染危機事件中發揮著行業性管理部門的作用，他們按照各自的職責對跨界水污染事件及糾紛上報給上級政府部門，然后等待上級的跨界協調文件，在等待過程中錯過了處理危機的最佳時間，導致事件的進一步惡化。其次，地方政府作為區域社會經濟管理主體，在污染治理上由于牽扯到自身GDP和產業結構發展的優先次序等戰略發展要求，來自下級環保部門的文件無疑是給本已繁雜的日程再添卷宗，因此，黃浦江跨界水污染危機事件治理措施不能在第一時間獲得第一重視度并得到高效地實施。另外，上海、浙江嘉興市政府作為水污染的當事人，在危機發生前并沒有進行防治水污染事項的事前協同溝通，事件發生后，相互之間推諉扯皮、推脫責任，“碎片化治理”現象突出。雖然危機事件是由上級協調當地政府進行危機治理，最終控制事態的進一步惡化，但兩地政府事前缺乏預防協商機制是導致危機事件不能有效處理的原因之一。

（三）跨界水污染治理協作機制不健全

黃浦江漂流事件曝光后，“上海市政府”、“嘉興市政府”、“農業部”、“上海市水務部門”、“水上保潔公司”這些單位名稱在媒體報道中出現的頻率最大，公眾很少能聽到來自直接代表公眾利益的相關部門或者相關組織的聲音。協同治理理論強調治理主體的多元化，跨界水污染事件的協同治理應該涵蓋政府、社會團體及公眾等的參與。從協同治理機制上講，目前在跨界水污染事件中，主要還是依靠各地方政府的行政措施，而忽視了非政府組織、社會大眾以及民間的一些志愿者組織的參與。另外，浙江與上海以及社會大眾之間缺少一個健全的、有效的信息共享平臺和信息溝通機制。信息公開是危機協同治理的價值導向和目標之一。災難發生時，信息比黃金重要。然而，根據相關報道，嘉興市新豐鎮竹林村村干部始終不愿公開該村每月病死豬登記數據；當有證據指出投江的死豬來自浙江嘉興時，嘉興方面不愿意主動面對公眾承擔責任，而是堅稱本地沒有發生大規模疫情；滬浙兩地相關政府一度拖延信息發布時間以及將問題原因模糊化的行為，導致信息碎片化、歧義化，促使危機態勢進一步擴大化。這次跨界水污染危機事件的爆發，暴露出此次跨界水污染協同治理中存在社會參與機構單一化，滬浙兩地以及與大眾、媒體之間信息溝通系統不完善等問題。

三、跨界水污染危機治理的對策

“黃浦江死豬事件”反映出我國在跨界水污染危機治理中存在十分突出的問題，健全跨界危機協同治理機制是破解跨界水污染治理困境的一個重要戰略選擇，本文認為，主要有以下幾個可行性方案：

（一）堅持源頭治理原則，控制污染源

危機意識與憂患意識是中華傳統文化的核心組成部分之一。“積善之家，必有余慶；積不善之家，必有余殃。臣弒其君，子弒其父，非一朝一夕之故，其所由來者漸矣，由辨之不早辨也。”［10］危機具有突發性的特點，但是危機也有其必然發生的原因，如果能及早察覺，就能防患于未然。危機的事前管理是危機管理的重中之重。政府治理的目的是“使用少量錢預防，而不是花大量錢治療”。［11］因此，應對危機的最佳辦法就是快速、準確地控制危機的“污染源”。此次死豬漂流事件凸顯了浙江省“小、散、亂”生豬養殖模式的弊端，加快轉變散戶養殖模式向規模化養殖模式的轉型是最近幾年來浙江嘉興市政府一直倡導的有效降低豬死亡率的措施。但是，目前，限于浙江嘉興養殖戶密度大的情況，養豬模式的轉型并不是能夠快速、高效解決此類事件發生的辦法。公司加農戶是目前比較好的發展模式，公司為養殖戶提供技術培訓和技能指導并對死豬給予一定的補償，養殖戶不被賦予自行處理死豬的權利。這能從源頭上有效控制死豬被隨意丟棄現象發生。同時，浙江嘉興市政府應盡快落實2011年農業部出臺的針對疏導農戶正確處理死豬行為的政策，將死豬補貼發放到位。另外，在嚴厲打擊非法收購、販運、屠宰、加工死豬行為的同時，地方政府應竭盡全力地做好禁限養區的規劃工作，合理控制養殖密度，加快死豬焚化廠的建設，有效控制污染源，加快禽畜業的轉型升級，從根本上杜絕死豬投江事件的再次發生。

建立跨界水污染危機多元預警機制可以對控制污染源起到極大的監督預防作用。危機的預警機制應該堅持以政府為主導，廣泛吸收非政府組織、社會大眾、媒體等的參與。充分發揮好非政府組織為危機處理提供大量人力、物力和財力的優勢；引導社會大眾積極主動關注事態發展并科學評論，杜絕謠言產生；發揮媒體發現危機征兆、滿足信息需求、引導公眾情緒和影響政府決策的作用。

（二）建立跨界水污染協同治理機制，鼓勵社會各界共同參與治理

水污染事件引發的社會問題，應看成是一系列的公共問題，依賴于受該公共問題影響的政府、社會團體、大眾之間的網絡治理，使參與危機治理的不同力量都能發揮主觀能動性，并相互配合、協同應對。更多還原流域水環境的自然屬性決定了流域內水資源的任何一部分受到污染，都可能破壞整個流域的水質環境，對流域人們的用水安全造成不可忽視的影響。黃浦江流域的“分域治理”機制存在問題使得相關部門對病死豬投放行為起不到有效的控制和監管作用。因此，必須以流域為單元，有效開展對跨界水污染的整體防治治理：拆除攔污柵，疏通河道，將河道污染物人為控制在一定范圍內，在保證水流通暢的情況下，依靠江河的自凈能力，達到黃浦江的治污效果。其次，公共危機的協同治理結構應當是網絡治理結構，是一個涵蓋公共組織、私人組織、非營利組織和個人等的整體。［12］按照曼德爾和斯德爾曼的理解，網絡結構建立在任務明確的基礎上，參與者共同努力、相互依存。［13］因此，必須改變治理主體單一的情況，建立政府、社會團體和大眾之間的互動協作模式，形成跨界水污染多元協同治理機制（如圖2所示）。

圖2 跨界水污染協同治理中，政府、社會團體和大眾之間的良性互動模式（筆者自行整理）

首先，完善各地政府及其管轄機構之間的協作機制。近幾年來，危機事件的復雜性和高風險性使得事件具有跨界性質。這就需要多個區域的政府聯合行動，共同努力，協同應對危機。完善環境機構的管轄機制，使下級環保部門在危機事件中擁有更大的決策權，而不僅僅是執行上級政府發布的命令，而上級政府應更多地處于監督指導的位子，而不是“一言堂”。同時，危機涉及的各地地方政府要建立健全危機預防協商機制，對于過去發生的危機事件原因進行科學總結，針對未來可能會發生的危機事件結合過去的經驗進行危機處理演練，降低危機的風險和對社會的危害程度。其次，完善政社互動的協作機制，鼓勵非政府組織和民間力量的合作參與。跨界水污染危機治理要突出社會性，受災地區社會支持體系的范圍和強度影響著危機管理的效果。黃浦江水污染事件爆發，民眾關注度很高，對政府的指責聲也很高。究其原因，公眾作為此次危機事件的相關利益者，卻不是決策參與者。治理區域公共事務的關鍵在于受災區域公共問題影響的利益相關人能夠組織成相應的供應單位。［14］供應單位為政府分擔一部分職能，例如宣傳、教育民眾環境保護意識的重要性，收取相關企業環境保護費，以及代表民眾將對環境保護的建議傳達給政府相關部門。國外有很多注重社會團體參與水污染治理并值得我們借鑒的例子。例如泰晤士河等流域水污染治理注重消費者協會參與水資源管理，注重建立公眾參與管理的機制。再次，完善政民互動協作機制，建立政府與大眾之間的合作協同。黃浦江危機事件發生后，人們很快就將關注的方向轉向對黃浦江水污染問題和豬肉類食品安全問題的擔憂，政府的輿情引導在危機的善后處理中起到很大的作用，使公眾對政府后續水質管理的滿意度高于對政府應急處理能力的滿意度。因此，危機發生后，政府必須加大信息公開力度，通過具有最大影響力和權威性的媒體在第一時間向社會公眾發布最新消息。同時，擔任危機管理的領導人必須做到對內對外坦誠相待。公眾最不能忍受的事情并非危機本身，而是危機事件的處理機構故意隱瞞事實真相。相關政府要及時與公眾溝通并講明事實真相，以取得公眾的理解和配合。另外，大眾要充分發揮對政府治理水污染事件的監督作用，根據具有權威性的媒體報道了解最新相關事件進展情況，運用合法、合理、合情的手段對事件進行真實、客觀的評論。

（三）構建流域上下游生態補償機制，雙方建立合作共贏理念

此次黃浦江事件發生后，上游嘉興方面與上海方面協同處理死豬打撈工作，但是，作為此次江河水質的污染方，根據“誰污染，誰賠償”的原則，嘉興市政府并沒有一個相對比較完善的用于補償下游上海方面的生態補償機制。本文認為，在明確嘉興是此次水污染事件的責任方后，嘉興方面應該根據流域水資源保護權威機構制定出的跨界水污染補償模型盡快確定對下游上海方面的補償額。嘉興市政府應該根據相關權威機構制定的合理的補償標準，對下游上海方面提供足夠的補償資金以鼓勵下游政府和相關環保部門更加積極地清理河道，治理水污染。另外，在我國跨界水污染危機協同治理中，上下游政府間存在根本的利益沖突。上游政府由于采取放松管制和促使污染物向下游轉移的地方保護主義政策，使得上游的污染物順著河道一路暢通地流到下游地區，下游政府把污染物的治理又寄希望于上游政府，上下游政府間各自為政，相互推諉，對污染現象視而不見。共同利益是流域水污染政府間合作的動力，怎樣化解為合作而帶來的利益沖突，營造公共精神，是上下游政府間需要解決的問題。因此，上下游政府間應當堅持源頭治理、屬地首控的原則，但更重要的是將“下游主導”的理念運用到水污染危機治理中。萊茵河的治理為我國治理跨域水污染問題提供了可借鑒的經驗。“保護萊茵河國際委員會（ICPR）”的建立，代表了荷蘭人民的根本利益，使下游荷蘭人民在治理萊茵河水污染中擁有絕對的發言權。因此，在此次黃浦江水污染事件中，除了上游嘉興市政府要履行作為事件責任方的責任外，下游上海政府要看到嘉興市政府為此次水污染事件作出合理改進的方面，并積極開展清理河道、檢測水質等水污染危機治理活動。雙方要履行好各自的職責，營造信任、友好的政府間合作氛圍，以利于破解跨界水污染政府間合作之困。

（四）加快跨界環境管理機構的建設，構建鄰界水域聯合督查執法機制

我國目前水資源保護管理體制是垂直型科層結構。［15］根據以流域為整體的綜合治理流域水資源的要求，建立以流域為單元的不受地方行政管轄的專門的流域環境管理機構在流域水資源治理中起到至關重要的作用。同時，通過立法的形式賦予該機構對于處理其所屬管轄區域的水污染事件的高度自治權。另外，應優化跨域環境管理機構內部職能設置和人員設置，精簡內部職能部門，整合具有相同目標的職能，統一權力，根據整合后的職能部門目標要求合理吸收機構人員。人員設置不僅包括來自上級政府和相關部門的政府成員，同時也應該有環保民間組織以及大眾代表。

要構建臨界水域聯合督查執法機制，使鄰域政府委托各地的環保部門、民間組織等組成聯合督查組、執法隊，促進部門間的協同合作，對可能排放污染物的養殖業戶進行不定期的督查，對出現違法投放污染物的養殖業戶進行相應的問責、處罰。問責制是透視中國公共危機治理的特異性指標，比其他制度指標具有更好的代表性。［16］目前，不僅要完善對養殖業主的問責，更應構建異體多元的政府生態問責制，倡導健全由人大、司法部門、新聞媒體和公眾參與的對政府生態環境責任的問責體系。

“黃浦江死豬事件”反映出建立危機協同治理體系、提高政府的應急處理能力是目前我國跨界水污染危機治理面臨的重大挑戰。因此，需要從根本上控制污染源，完善危機治理協同機制，并實施相關保障措施，同時，需要認真總結借鑒國外有關跨界水污染治理的經驗，結合中國國情，不斷完善我國跨界水污染危機治理相關機制，只有這樣，才能避免類似事件的再次發生。

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